【摘要】積極財(cái)政政策，是在特殊時(shí)期將著力點(diǎn)主要放在國(guó)內(nèi)需求的財(cái)政政策，也是創(chuàng)新宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式的重要實(shí)踐。當(dāng)前全球疫情和世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻復(fù)雜，我國(guó)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)前所未有。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在疫情中起到的作用尤為關(guān)鍵，而疫情的發(fā)生、持續(xù)，甚至結(jié)束也都會(huì)對(duì)我國(guó)財(cái)政產(chǎn)生重大影響。對(duì)此，積極財(cái)政政策如何更加有效發(fā)揮作用就顯得尤為迫切。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政政策 積極 減稅降費(fèi)

【中圖分類(lèi)號(hào)】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在2020年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理指出：“今年赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬(wàn)億元，同時(shí)發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債。這是特殊時(shí)期的特殊舉措。上述2萬(wàn)億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。”

2019年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體保持平穩(wěn)，在多重政策調(diào)控的加持下，尤其是積極財(cái)政政策更是發(fā)揮了近年來(lái)最大力度的“減稅降費(fèi)”，這在全球經(jīng)濟(jì)普遍低迷、貿(mào)易保護(hù)主義甚囂塵上的當(dāng)下絕對(duì)是一個(gè)奇跡。2020年對(duì)于我國(guó)而言，注定是不平凡的一年，一方面承載著“決勝全面建成小康社會(huì)”的歷史使命，另一方面又肩負(fù)著“決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)”的重要職責(zé)。而且，2020年經(jīng)濟(jì)下行壓力在“三期疊加”與結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)中還在持續(xù)增大，外部政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境依然十分嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)增速下滑的趨勢(shì)沒(méi)有完全改變，保穩(wěn)定、保就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板的壓力依然巨大。

疫情對(duì)我國(guó)財(cái)政產(chǎn)生的影響

財(cái)政支出壓力進(jìn)一步增大。從短期來(lái)看，對(duì)財(cái)政支出的影響有數(shù)量和結(jié)構(gòu)兩種，而從長(zhǎng)期來(lái)看就是可預(yù)期的發(fā)展趨勢(shì)。

第一，短期內(nèi)的財(cái)政投入迅速增加。截至2020年5月31日，全國(guó)各級(jí)財(cái)政共安排疫情防控資金1624億元。根據(jù)《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》白皮書(shū)顯示，截至2020年5月31日24時(shí)，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)累計(jì)報(bào)告確診病例83017例，累計(jì)治愈出院病例78307例，治愈率94.3%。此次疫情患者中重癥患者人均治療費(fèi)用超過(guò)15萬(wàn)元，一些危重癥患者治療費(fèi)用幾十萬(wàn)元甚至上百萬(wàn)元，全部由國(guó)家承擔(dān)。并及時(shí)調(diào)整醫(yī)保政策，明確確診和疑似患者醫(yī)療保障政策，對(duì)確診和疑似患者實(shí)行“先救治，后結(jié)算”。對(duì)新冠肺炎患者（包括確診和疑似患者）發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，在基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等按規(guī)定支付后，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政給予補(bǔ)助。異地就醫(yī)醫(yī)保支付的費(fèi)用由就醫(yī)地醫(yī)保部門(mén)先行墊付。

第二，短期內(nèi)的資金投向多元化趨勢(shì)明顯。從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，首先是綜合性的補(bǔ)助費(fèi)用，包括撥付湖北等省綜合性財(cái)力補(bǔ)助、醫(yī)務(wù)人員工作補(bǔ)助、基礎(chǔ)投資補(bǔ)助資金、基礎(chǔ)公共衛(wèi)生服務(wù)和防疫經(jīng)費(fèi)、用于疫苗研發(fā)、藥品物資儲(chǔ)備、疫情防控人員補(bǔ)助、醫(yī)療救治費(fèi)用補(bǔ)助等；其次是醫(yī)療衛(wèi)生、食品生產(chǎn)流通供應(yīng)、能源和物資供應(yīng)、道路運(yùn)輸?shù)确矫娴谋Ｕ闲灾С觯酪咴O(shè)備和物資采購(gòu)、政府儲(chǔ)備肉菜投放等；最后是隱性的費(fèi)用投入，如針對(duì)防治疫情對(duì)一些行業(yè)、企業(yè)的稅收、社保等優(yōu)惠政策、疫情期間的稅收減免、對(duì)于一線醫(yī)護(hù)人員的免稅政策等。

第三，中長(zhǎng)期財(cái)政支出將呈現(xiàn)階段性猛增的態(tài)勢(shì)。一方面，為了保障醫(yī)療物資供應(yīng)和菜籃子基本供應(yīng)而采取的政府財(cái)政兜底采購(gòu)政策，要求企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品由政府負(fù)責(zé)收購(gòu)，發(fā)揮政府儲(chǔ)備作用的同時(shí)，在社會(huì)生產(chǎn)能力約束范圍內(nèi)，采購(gòu)目錄內(nèi)的物資產(chǎn)量會(huì)明顯增加，無(wú)形中形成中長(zhǎng)期財(cái)政資金在短期內(nèi)支出猛增的態(tài)勢(shì)；另一方面，即便疫情在4月份已得到有效控制，對(duì)公共衛(wèi)生和防疫的各類(lèi)猛增的階段性支出不但要持續(xù)到下半年或者更久，還要不斷增加公共醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度，如果再考慮財(cái)政支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)和穩(wěn)定社會(huì)的作用，這對(duì)國(guó)家和地方財(cái)政而言都將是長(zhǎng)期而嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

第四，財(cái)政收入增長(zhǎng)的空間將遭到進(jìn)一步壓縮。疫情導(dǎo)致財(cái)政收入的增長(zhǎng)大幅放緩，從而影響財(cái)政支出政策的實(shí)施和規(guī)模。為穩(wěn)定疫情實(shí)施的積極財(cái)政政策進(jìn)一步壓縮了財(cái)政收入增長(zhǎng)的空間。為了加大防控疫情的力度，中央號(hào)召財(cái)政出臺(tái)更加積極的財(cái)政政策。為此，各類(lèi)政策性措施在財(cái)政政策的支持下聯(lián)動(dòng)出臺(tái)，諸如對(duì)企業(yè)和有關(guān)個(gè)人提供的稅收、社保、就業(yè)等優(yōu)惠政策，還有“減少出行”等防疫措施造成的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的驟減，都?jí)嚎s了各種財(cái)政收入進(jìn)一步增長(zhǎng)的空間。

各級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。重大災(zāi)害發(fā)生后，政府必將加大財(cái)政支出，而在財(cái)政收入大幅減少的情況下，只有加大債務(wù)的發(fā)行規(guī)模、增加赤字。今年以來(lái)，財(cái)政部在年初已發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債1.29萬(wàn)億元基礎(chǔ)上，再按程序提前下達(dá)1萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)債新增限額。這些債務(wù)在未來(lái)都要用稅收償還，從而相對(duì)減少了未來(lái)一段時(shí)期的財(cái)政收入。此外，經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行受疫情的負(fù)面影響，也會(huì)使得財(cái)政收入繼續(xù)減少。

進(jìn)一步降低了近年來(lái)“減稅降費(fèi)”激活的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間。近年來(lái)，我國(guó)不斷實(shí)施積極財(cái)政政策，大幅減稅降費(fèi)，僅2019年，“減稅降費(fèi)”的規(guī)模就達(dá)到了2.3萬(wàn)億元，用財(cái)政過(guò)“苦日子”的方法進(jìn)一步激活經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間和活力，去年財(cái)政收入和稅收收入增幅均保持低位，一般公共預(yù)算收入和稅收收入同比僅增長(zhǎng)3.8%和1%。此次疫情帶來(lái)的財(cái)政支出急劇增長(zhǎng)，必將對(duì)未來(lái)財(cái)政收入空間產(chǎn)生巨大壓力。

更大力度的積極財(cái)政政策意味著更大的消費(fèi)和投資需求拉動(dòng)效應(yīng)

面對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，積極財(cái)政政策必須堅(jiān)定不移地以擴(kuò)大內(nèi)需為主要目標(biāo)，更加積極有為，讓超大規(guī)模的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)得到更充分的發(fā)揮，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)更快地拉回到正常的增長(zhǎng)軌道上來(lái)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。

從短期來(lái)看，由于受疫情影響，隔離狀態(tài)下的民眾消費(fèi)勢(shì)必減少，尤其是在餐飲、酒店、旅游等行業(yè)的線下消費(fèi)，表現(xiàn)為線下商業(yè)門(mén)店?duì)I業(yè)額的急劇減少，這樣一方面使得恩格爾系數(shù)將不斷增加，人們?cè)诜酪呒吧畋匦杵飞系南M(fèi)會(huì)大幅度增加，當(dāng)供給不足時(shí)，價(jià)格上漲的趨勢(shì)將會(huì)加劇。另一方面，短期消費(fèi)受到抑制后，這部分消費(fèi)會(huì)轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)蓄。當(dāng)然對(duì)于比較貧困的家庭而言，更重要的是在如何通過(guò)尋找就業(yè)來(lái)滿(mǎn)足基本生存需求的消費(fèi)。這種階段性消費(fèi)行為和結(jié)構(gòu)的異變，只有在疫情完全得到控制后才會(huì)漸漸恢復(fù)正常。這就提醒我們?cè)谥贫ó?dāng)前防控政策時(shí)，重點(diǎn)要關(guān)注這部分低收入群體的生存與消費(fèi)。由于防疫期間的特殊需要，貨幣供應(yīng)量的增長(zhǎng)會(huì)相應(yīng)加快。疫情防護(hù)時(shí)期的貨幣政策主要目標(biāo)是深化改革、控制通脹。通脹率，尤其是涉及到老百姓生活必需品的價(jià)格會(huì)相應(yīng)上漲，此時(shí)必須要穩(wěn)定通脹，控制金融可能的高桿杠。

從長(zhǎng)期來(lái)看，要進(jìn)一步放開(kāi)利率，深化利率市場(chǎng)化和開(kāi)放金融市場(chǎng)的改革，進(jìn)一步穩(wěn)定匯率，開(kāi)放、激活資本市場(chǎng)，吸引外資流入，推進(jìn)人民幣國(guó)際化的步伐，要為國(guó)際金融體制的大變革做好充分的理論和操作推演的準(zhǔn)備。

如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)重新走上恢復(fù)性增長(zhǎng)之路

突如其來(lái)的疫情使我國(guó)今年一季度GDP下滑6.8%，再加上外部疫情及政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷惡化，如果繼續(xù)使用一般的積極財(cái)政政策顯然難以脫困。為此，財(cái)政必須要加大力度盡快將經(jīng)濟(jì)拉出即將陷入的沼澤，重新走上恢復(fù)性增長(zhǎng)之路。

首先，增加財(cái)政投入，加大財(cái)政赤字的使用力度。今年國(guó)家已經(jīng)將赤字率提高到3.6%，發(fā)債總規(guī)模將超8.5萬(wàn)億元，占全年一般公共預(yù)算支出的34%，如果再加上減稅降費(fèi)2.5萬(wàn)億元，積極財(cái)政的使用力度更是將超過(guò)11萬(wàn)億元的規(guī)模。這就為實(shí)施更加積極的財(cái)政政策提供了廣闊的發(fā)力空間。隨著社會(huì)生產(chǎn)生活逐步復(fù)蘇，在這一時(shí)期，財(cái)政政策特別地要向產(chǎn)業(yè)方向傾斜，以保障經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步恢復(fù)。一是短期要以減免部分稅費(fèi)為手段，以助企業(yè)資金最大限度地應(yīng)用到生產(chǎn)當(dāng)中，特別要加大對(duì)中小企業(yè)的減免力度；二是針對(duì)受疫情波及導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，財(cái)政投資應(yīng)該立足于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得相關(guān)行業(yè)重拾信心從而展開(kāi)新一輪的創(chuàng)新與發(fā)展，也可借此機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整；三是以政府投資帶動(dòng)民間資本流向，對(duì)一批基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施精準(zhǔn)投資，如公共衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施，“鐵公基”等；四是立足于財(cái)政內(nèi)部考量，嚴(yán)格財(cái)政監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率和質(zhì)量，要明確政府準(zhǔn)備過(guò)幾年“苦日子”；五是加大債券的發(fā)行，尤其是國(guó)債，將赤字率提高到3%左右 ，進(jìn)而更有效地利用我國(guó)高儲(chǔ)蓄進(jìn)行投資。這里要指出的是，使用增加赤字的方法就是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政本身的一種制約。一定要在通過(guò)未來(lái)增收償還赤字借債的方式來(lái)約束財(cái)政擴(kuò)張沖動(dòng)的前提下拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，這樣對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定我國(guó)貨幣和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才有好處。另外，此次我國(guó)已經(jīng)發(fā)了1萬(wàn)億元的抗疫特別國(guó)債，這是不計(jì)入財(cái)政赤字的，實(shí)際上已經(jīng)擴(kuò)大了貨幣的供給，所以我們?cè)谑关?cái)政政策更加積極的同時(shí)，也需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度警惕通脹的惡化。

其次，提高財(cái)政支出的效率，優(yōu)化財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，實(shí)施寬松靈活的貨幣政策。適當(dāng)降息降準(zhǔn)，小幅放寬購(gòu)房政策，擴(kuò)大提供信貸支持，尤其是對(duì)中小企業(yè)到期的貸款要予以適當(dāng)展期，同時(shí)要加強(qiáng)這些企業(yè)生產(chǎn)流動(dòng)性融資的國(guó)家擔(dān)保。在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)，加速開(kāi)放資本市場(chǎng)，上市公司盡快全面實(shí)行注冊(cè)制。提高財(cái)政支出總量的同時(shí)一定要優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以確保達(dá)到既定的“六穩(wěn)”和“六保”目標(biāo)。財(cái)政支出應(yīng)重點(diǎn)放在擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)就業(yè)、企業(yè)紓困（尤其是中小企業(yè)）、保障民生這幾個(gè)方面，尤其是要更加嚴(yán)格地控制政府經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支，原則上政府應(yīng)“以收定支”來(lái)過(guò)“緊日子”，中央提出，今年本級(jí)支出安排負(fù)增長(zhǎng)，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。同時(shí)在財(cái)政收入下滑的艱難時(shí)期，依然要增加老百姓養(yǎng)老金和醫(yī)保的額度，如此才能真正達(dá)到優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的效果。

再次，繼續(xù)加大減稅降費(fèi)的政策力度。2019年全年減稅降費(fèi)已達(dá)2.3萬(wàn)億元，有力支持了實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是制造業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。2020年我國(guó)還會(huì)進(jìn)一步降低增值稅率、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，再加上其他降費(fèi)措施，預(yù)計(jì)全年為企業(yè)新增減負(fù)將超過(guò)2.5萬(wàn)億元。這里需要指出的是，今年一季度各地財(cái)政收入大幅下滑的同時(shí)，有些地區(qū)的非稅收入?yún)s在大幅增長(zhǎng)（尤其是各種罰款），說(shuō)明部分減稅降費(fèi)政策效果打了折扣，預(yù)示著地方政府與老百姓之間的關(guān)系有趨緊的態(tài)勢(shì)，不利于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其應(yīng)該引起各地政府的高度重視。地方政府更應(yīng)該理解李克強(qiáng)總理的那句“保留地?cái)偨?jīng)濟(jì)，給底層民眾一點(diǎn)溫暖”的深意。

最后，加大財(cái)政改革的力度。無(wú)論是積極財(cái)政政策還是更加積極的財(cái)政政策都是針對(duì)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)狀況的一種調(diào)解措施。而要讓財(cái)政政策持續(xù)長(zhǎng)久地發(fā)揮積極作用，圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，不斷深化財(cái)政體制的改革，才是治本之策。要使財(cái)政政策、貨幣政策有效配合，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)正常增長(zhǎng)?；诂F(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展考慮，當(dāng)前應(yīng)施行適當(dāng)積極的財(cái)政政策特別要考慮可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹以及鞏固扶貧成果、繼續(xù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將是政策的核心。此時(shí)財(cái)政政策應(yīng)考慮增收節(jié)支，如加速推廣全面績(jī)效預(yù)算的實(shí)施，提高財(cái)政資金的使用效率；適時(shí)考慮開(kāi)征一些新的稅種，加大新稅種開(kāi)征的研發(fā)，如房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等，可以加快開(kāi)征房地產(chǎn)稅的可操作性細(xì)節(jié)的研究，如此不但可以增加稅源，還能促進(jìn)地方稅體系的建設(shè)和完善，但前提是要漸進(jìn)、分階段、有序地開(kāi)征，尤其是要做好宣傳工作，強(qiáng)化老百姓的心理預(yù)期，以免引起社會(huì)震蕩；深化轉(zhuǎn)移支付體系的改革、適時(shí)推進(jìn)建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央地方關(guān)系；優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，尤其是要將政府投資支持的重點(diǎn)放在構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，如加速5G、AI、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等項(xiàng)目，適度壓縮傳統(tǒng)基建規(guī)模，并通過(guò)規(guī)范經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出、進(jìn)一步合并規(guī)范“四本預(yù)算”為契機(jī)，加快建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，提高國(guó)家和社會(huì)治理能力。

在2020年“十三五”的收官之年，我們要基本完成主要領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制，積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革；完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，深入推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)、透明的改革；穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革，調(diào)整優(yōu)化關(guān)稅政策體系，大力推進(jìn)稅收立法工作，不斷優(yōu)化進(jìn)口稅收政策體系，持續(xù)優(yōu)化我國(guó)營(yíng)商環(huán)境；推動(dòng)多雙邊財(cái)經(jīng)合作深入發(fā)展，主動(dòng)參與全球經(jīng)濟(jì)治理變革。讓我們的財(cái)政政策不僅在處理疫情等特殊時(shí)期發(fā)揮積極的作用，更要在國(guó)家長(zhǎng)期治理和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮更加積極的作用。

（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《2020年政府工作報(bào)告（全文）》，新華網(wǎng)，2020年5月30日。

②《多措并舉 積極財(cái)政政策發(fā)力》，新華網(wǎng)，2019年3月6日。

責(zé)編/賈娜 美編/宋揚(yáng)

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