社會政策是指由一定的社會主體（主要是政府，也包括社會組織等其他主體）所提供的一種社會資源，目標(biāo)是解決社會問題、維護社會穩(wěn)定?？梢?，社會政策存在的目的是“解決問題”，而不是簡單的“制定—執(zhí)行”。如果社會政策制定不當(dāng)、執(zhí)行有誤，不僅無法解決社會問題，反而可能對社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。目前的很多社會問題都是因社會政策不到位造成的。
社會政策要發(fā)揮應(yīng)有作用、實現(xiàn)初衷，離不開三個重要環(huán)節(jié)，即政策的制定、執(zhí)行與評估。制定是整個過程的開始。社會政策制定首先應(yīng)明確要面對的問題，進而確立要達到的目標(biāo)，之后擬定、優(yōu)選出方案。需要注意的是，執(zhí)行并不是社會政策的結(jié)束，因為社會政策重在解決問題；評估也不是社會政策的結(jié)束，因為評估的目的是調(diào)整、改進、完善社會政策。社會政策的制定、執(zhí)行以及評估是一個完整的過程，也是一個復(fù)雜的、動態(tài)的、循環(huán)的過程，并非簡單的、一次性的制定和執(zhí)行，更不是想當(dāng)然的“拍腦袋”做法。因而，對于為了解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等民生問題而制定的社會政策最終未能達到預(yù)期效果，甚至起到相反作用的情況，應(yīng)該從社會政策制定、執(zhí)行和評估的過程中去分析、尋找答案。
從中央政府到省級政府，再到市級、縣級政府，政策制定經(jīng)歷了一個從“確定主干”到“生長枝葉”的過程
總體來講，宏觀社會政策屬于“權(quán)力金字塔”結(jié)構(gòu)，即從上至下制定的，但政策制定的過程并非只發(fā)生在“塔尖”。一般而言，社會政策是通過確定目標(biāo)、擬定方案、優(yōu)選方案的流程實現(xiàn)的。在我國的行政體制中，不能將社會政策簡單地理解為由中央政府負責(zé)制定、由地方政府負責(zé)執(zhí)行。社會政策的制定是多層級的，首先，中央及各部委通過調(diào)研確定社會政策的主干，并下發(fā)指導(dǎo)性文件；而后，各地方及各部門根據(jù)不同情況再次進行研究細化，確定社會政策的具體實施方案。社會政策越到基層一級，遇到的特殊情況越多，越需要細化、深化、具體化。同時，省與省之間的政策并不完全相同，市與市之間的政策也存在差別。
中國政策制定的過程是大體是從中央政府到省級政府，再到市級、縣級政府，經(jīng)歷了一個從“確定主干”到“生長枝葉”的過程。整體來講，中央所制定的社會政策經(jīng)歷了科學(xué)嚴(yán)謹?shù)恼{(diào)查、研究和決策，主要是從總體上、原則上和方向上把握。需要注意的是，在下一級對社會政策的完善過程中，問題時有發(fā)生。這主要基于兩個維度的復(fù)雜性：一是各省市縣的實際情況復(fù)雜多樣，經(jīng)濟水平、自然資源、氣候條件、生態(tài)環(huán)境等各方面均有獨特之處，需要因地制宜；二是社會政策的作用機制具有不確定性，社會政策在實施過程中會受到多重因素的影響，有的還會引起連鎖反應(yīng)。
以供暖問題為例，早在2003年，建設(shè)部等八部委就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導(dǎo)意見》，決定在我國東北、華北、西北及山東、河南等地區(qū)（以下簡稱“三北地區(qū)”）開展城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點工作，希望逐步建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的城市供熱體制。這一社會政策經(jīng)歷多年的演變，在不同地區(qū)發(fā)展出了不同的表現(xiàn)形式，比如煤改氣、煤改電、集中供熱、取暖補貼等不同的具體政策。從根本上講，從中央到地方推進和改進供暖工作的首要目標(biāo)是保障人民群眾的利益。目前，多數(shù)地方在因地制宜原則的指導(dǎo)下，以群眾溫暖過冬為基本要求，同時盡可能兼顧經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、資源節(jié)約的要求，施政成效明顯，群眾滿意度較高。但也有個別地區(qū)出現(xiàn)了舍本逐末現(xiàn)象，比如，存在補貼不到位、收費不合理、溫度不達標(biāo)、改造推進不力等問題。
政策制定以解決社會問題為目的，從制定到執(zhí)行再到反饋，都需要正確的觀念引導(dǎo)
政策有中央政策、地方政策、部門政策之分。涉及全國的社會政策在中央、國務(wù)院制定后，按照相關(guān)要求傳達落實到地方政府，并付諸執(zhí)行。社會政策具有廣泛性，但制定政策的最終目的是解決社會問題。為了實現(xiàn)這一目的，社會政策從制定到執(zhí)行再到反饋，都需要正確的觀念引導(dǎo)。如果說，經(jīng)濟政策最重要的理念是提高效率，社會政策最重要的理念就是公平公正。
需要指出的是，一般認為社會政策的制定和執(zhí)行之間沒有明確的界線。社會政策的制定過程是多層級的，地方政府可以將指導(dǎo)性政策具體化，因而，制定具體政策的過程也可以被認為是執(zhí)行政策的過程。對社會政策制定和執(zhí)行概念理解上的異同，也表明社會政策從“制定”到“再制定”是一個復(fù)雜的過程。基于區(qū)域特殊性和社會政策本身的特殊性等多方面因素的影響，社會政策在再制定過程中也可能會出現(xiàn)偏離實際的情況。
政策的執(zhí)行包括理解、宣傳、政策再制定、組織與物資準(zhǔn)備、全面實施等環(huán)節(jié)。因而，在政策的制定（包括再制定）過程中，即使主體方向是正確的，也有可能會受到客觀因素的影響，即社會政策的具體措施雖然相同，但面對不同情況時未能產(chǎn)生期望中的效果。此外，社會政策的執(zhí)行也會受到執(zhí)行者主觀因素的影響，進而導(dǎo)致事倍功半甚至南轅北轍等情況出現(xiàn)。
第一，執(zhí)行者沒有深入地了解實際情況。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，要結(jié)合具體情況制定、調(diào)整政策執(zhí)行方式。社會政策的“再制定”和具體執(zhí)行都不能簡單地“拍腦袋”，要經(jīng)過科學(xué)的調(diào)查研究，尤其是面對復(fù)雜問題時。社會政策的執(zhí)行是一個科學(xué)的過程，違背了這一點，就會偏離正確的方向，就不可能產(chǎn)生良好的效果。第二，執(zhí)行者缺乏必要的定力和耐心。個別執(zhí)行者存在急于求成的心態(tài)，希望盡快完成任務(wù)，抓緊出“政績”，于是脫離實際大搞“面子工程”。事實上，這樣不僅解決不了問題，還有可能進一步擴大問題。第三，個別執(zhí)行者不作為、慢作為、不擔(dān)當(dāng)。如果執(zhí)行者對于社會政策持消極、敷衍態(tài)度，不積極解決問題，那么預(yù)期效果就難以達成。
目前，一些地區(qū)關(guān)于社會政策的評估機制尚不完善，影響了評估質(zhì)量
評估是指對政策執(zhí)行的效果進行評價，目的是通過反饋促進社會政策的調(diào)整和完善，進而達到預(yù)期效果。這是社會政策實施過程中的重要一環(huán)。對于應(yīng)該評估什么，歷來皆有不同的觀點。有些學(xué)者認為是評估政策執(zhí)行的效果或者政策方案本身，有些學(xué)者認為是評估政策實施的全過程。事實上，只要站在客觀公正的立場，無論哪一種視角下的評估都能對社會政策產(chǎn)生正面影響，使社會政策具有動態(tài)發(fā)展以及自我調(diào)節(jié)的特性，從而不斷完善社會政策。
目前社會政策評估存在的主要問題是相關(guān)機制尚不完善。一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)對社會政策評估的認識存在誤區(qū)，這些誤區(qū)主要是因為利益相關(guān)性而產(chǎn)生的。在錯誤政績觀的驅(qū)使下，個別政府出于自身利益考慮，為了達到一個良好的評估效果，對事實予以夸大、隱瞞、曲解。這種評估的出發(fā)點是為了獲得一個良好的政績，而不是真正看重政策起到的實際效果。同時，社會政策評估的客觀影響因素主要有三個。首先，政策目標(biāo)的不確定性。一項社會政策的制定通常涉及多個目標(biāo)，反映了不同群體的利益訴求。因此，只有在評估中確定社會政策的主要目標(biāo)和次要目標(biāo)，才能使評估的結(jié)果更有成效。其次，政策效果的不確定性。社會政策的效果是一個整體性概念，包含了不同的維度，其中有些維度相對易于測量，有些維度相對難以測量，還有的處于不斷變化中，客觀上為社會政策評估制造了困難。最后，評估的資源缺乏。社會政策評估是一項大工程，需要大量的人力、物力、財力投入。當(dāng)這些條件不具備或者不完全具備時，評估的質(zhì)量就會受到影響。
總之，一項社會政策的出臺和執(zhí)行，會受到各種客觀因素、主觀因素和評估過程等方面的影響，由此可能產(chǎn)生各種難以預(yù)料的問題，進而影響社會政策的實際效果。為此，需要多方發(fā)力、協(xié)同解決。最鮮活的典型案例是，為應(yīng)對新冠肺炎疫情這一重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，從中央到地方出臺了許多重要的應(yīng)急性相關(guān)政策，而且隨著事態(tài)的進展不斷進行評估、調(diào)整，從而在很短的時間內(nèi)遏制了疫情，打了一場漂亮的人民戰(zhàn)爭、阻擊戰(zhàn)和總體戰(zhàn)，使情況出現(xiàn)了根本性好轉(zhuǎn)。
把握好三個重點，使社會政策符合預(yù)期
習(xí)近平總書記曾經(jīng)明確指出，“要解決好社會政策托底問題，重視保障和改善民生”。社會政策要想行之有效，就必須堅持以人為本、因地制宜、實事求是的原則。要把握“力度”，兼顧“溫度”，讓社會政策符合預(yù)期。
社會政策應(yīng)根據(jù)實際情況進行調(diào)整，不能把政策當(dāng)成絕對化的政令以及考核數(shù)字。在社會政策的執(zhí)行過程中，推進速度固然重要，同時也要考慮不同地區(qū)的實際情況，不能揠苗助長。任何社會政策的推動都是循序漸進的過程，不可能一蹴而就。同時，社會政策的推進力度是政府需要反復(fù)忖度的問題，力度太小，改革進程緩慢，改革成果不能早日惠及全體人民，影響政策時效性；力度太大，人民群眾接受不了，同樣容易出現(xiàn)問題。因此，應(yīng)將“力度”問題時刻掛在心上，根據(jù)不同需要不斷作出調(diào)整。社會政策實施不僅應(yīng)當(dāng)有令行禁止的“力度”，還應(yīng)有溫暖人心的“溫度”。社會政策的“溫度”是指社會政策對象對于政策的感受程度，可以看作是政策執(zhí)行中的“晴雨表”。要根據(jù)“溫度”高低的具體情況來把握社會政策執(zhí)行的“力度”。力度大固然推進速度快，但如果不能夠兼顧“溫度”，也會適得其反。因此，應(yīng)把社會政策的“力度”“溫度”等多維度有機統(tǒng)一起來。
不忘初心，為民“暖心”。社會政策的復(fù)雜性體現(xiàn)在從制定到執(zhí)行再到評估的每個環(huán)節(jié)都有可能會出現(xiàn)偏差，最終影響政策實施的效果。社會政策的出發(fā)點只有一個，即從社會需求出發(fā)，解決人民群眾的問題，滿足人民群眾對美好生活的新期待。只有真正以民為本、全心全意為人民服務(wù)，社會政策才會產(chǎn)生良好效果。這就要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，不僅要“對上負責(zé)”，更要“對下負責(zé)”；不僅要考慮是否已經(jīng)完成上級交辦的任務(wù)，更要考慮自己的工作是否讓人民真正得到了益處。只有樹立這樣的治理理念，才能讓民眾不寒心。任何社會政策的實行都有可能在過程中遇到無法預(yù)料的問題，但只要各級政府和相關(guān)部門堅持從人民群眾的利益出發(fā)，就一定能夠獲得人民群眾的理解、信任、支持。把握“力度”、兼顧“溫度”的政策不僅有助于形成和諧融洽的干群關(guān)系，還能促進政府與社會形成合力，推動問題的解決。
在動態(tài)中不斷調(diào)整和完善社會政策。社會政策不是一成不變的，科學(xué)的社會政策應(yīng)當(dāng)是動態(tài)發(fā)展的。社會政策在實施之后要不斷進行科學(xué)評估，及時反饋實施的效果，進而對社會政策進行調(diào)整，以期實現(xiàn)社會政策的初衷。正如習(xí)近平同志指出的，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。“閱卷”的目的不僅是為了打出分數(shù)，更是為了提醒“答卷人”對不足之處加以改進。社會政策要時刻面對社會發(fā)展提出的各種新問題，雖然政府是社會政策的制定者和執(zhí)行者，但人民群眾的滿意度反映了社會政策的實施效果。因此，社會政策的制定、執(zhí)行、反饋不是政府的“獨角戲”，而是人民群眾等各方力量共同參與的“群英會”。充分調(diào)動不同社會群體的積極性，能夠推動社會政策的科學(xué)化、民主化發(fā)展。
當(dāng)前，在“堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”科學(xué)執(zhí)政理念指引下，從社會政策的角度分析社會問題，在動態(tài)中不斷調(diào)整和完善社會政策，是國家治理體系不斷走向現(xiàn)代化的標(biāo)志，是政府服務(wù)能力不斷提高的標(biāo)志，是社會問題得以解決、人民群眾需求得以滿足的標(biāo)志，也是社會不斷進步的重要體現(xiàn)。
【作者：謝志強，系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授、博導(dǎo)；中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院碩士研究生賈晗對本文亦有貢獻】
