摘 要:新冠肺炎疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次“大考”。隨著疫情防控向好的態(tài)勢(shì)進(jìn)一步鞏固，當(dāng)前我國(guó)防控工作已從應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)化。針對(duì)疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，加快健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急管理制度建設(shè)，構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的綜合型治理體系是亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。為此，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，把安全責(zé)任制落實(shí)到位，切實(shí)把國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理實(shí)力、能力、效力，并重視將中國(guó)優(yōu)勢(shì)與國(guó)際優(yōu)勢(shì)相結(jié)合。

關(guān)鍵詞:應(yīng)急管理 制度建設(shè) 常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合 綜合型治理體系

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

如何認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)是建立常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系的關(guān)鍵

常態(tài)與應(yīng)急是兩種不同的社會(huì)狀態(tài)。如同人體在受到外部刺激后會(huì)引起應(yīng)激性反應(yīng)，出現(xiàn)神經(jīng)興奮、血壓上升、心率加快、呼吸加速和力量劇增等征侯一樣，社會(huì)為了應(yīng)對(duì)突發(fā)危險(xiǎn)也會(huì)產(chǎn)生“應(yīng)激性反應(yīng)”，其中不自覺(jué)的應(yīng)激反應(yīng)有恐慌、搶購(gòu)、逃離、暴動(dòng)等，而自覺(jué)的反應(yīng)就是我們所說(shuō)的應(yīng)急管理。當(dāng)外部危險(xiǎn)結(jié)束后，人體會(huì)恢復(fù)到常態(tài)，同樣社會(huì)在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后也要回到正軌上來(lái)。

然而，在高度工業(yè)化、信息化、城市化、經(jīng)濟(jì)全球化以及交通運(yùn)輸體系快速發(fā)展的今天，情況有了很大的改變——人類已進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，迎來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。一個(gè)“微波蕩漾”的社會(huì)正在被“風(fēng)險(xiǎn)浪急”的社會(huì)所取代，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，危機(jī)隨時(shí)可能爆發(fā)，必須妥善應(yīng)對(duì)。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，作為公共管理者如何來(lái)界定自己的工作？這里有兩個(gè)極端的選項(xiàng)：一是采取“鴕鳥(niǎo)政策”，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)、盲目樂(lè)觀，心懷僥幸、不求作為，“兵來(lái)將擋，水來(lái)土掩”；二是追求“絕對(duì)安全”境界，寄希望于回到先前那種經(jīng)過(guò)努力還可能得到的純而又純的安全狀態(tài)，“萬(wàn)萬(wàn)無(wú)一失”。如果這兩個(gè)極端選擇都是錯(cuò)誤的，那么正確的做法應(yīng)該是什么？

美國(guó)安全工程師海因里希曾經(jīng)提出一個(gè)“海因里希法則”。他通過(guò)對(duì)55萬(wàn)件機(jī)械事故中1666件死亡、重傷事故，48334件輕傷，以及其余為無(wú)傷害事故的研究，得出一個(gè)重要結(jié)論：傷亡（重傷或死亡）、輕傷、不安全行為這三者的比例為1:29:300。如果我們把這個(gè)比例應(yīng)用到“風(fēng)險(xiǎn)—危機(jī)”演進(jìn)的系統(tǒng)分析中，可以得到風(fēng)險(xiǎn)（不安全行為）導(dǎo)致危機(jī)（人員重傷或死亡）的概率是0.3%。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下，常態(tài)中絕對(duì)的“安全”（危險(xiǎn)系數(shù)為0）是不存在的。因此，公共管理者應(yīng)該采取以下正確態(tài)度：

第一，高度重視風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持預(yù)防為主，未雨綢繆，打有準(zhǔn)備之仗，絕不等閑視之，麻痹大意，掉以輕心。第二，坦然面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。“談險(xiǎn)色變”是由于沒(méi)有掌握風(fēng)險(xiǎn)演化的客觀規(guī)律。認(rèn)真研究風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不確定性的發(fā)生機(jī)理，關(guān)注跟蹤風(fēng)險(xiǎn)走向，就可以科學(xué)識(shí)別和研判風(fēng)險(xiǎn)，有秩序地做好監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)，以及預(yù)警信息發(fā)布工作。第三，善于應(yīng)對(duì)危機(jī)。第一時(shí)間介入從風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槲C(jī)的臨界點(diǎn)，危機(jī)一旦發(fā)生立即果斷啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，發(fā)布準(zhǔn)確信息，全力開(kāi)展響應(yīng)，高效處置突發(fā)事件。第四，災(zāi)后盡快恢復(fù)。“戀戰(zhàn)”是“應(yīng)急過(guò)度”的翻版，也是能力不足的表現(xiàn)。人體在“應(yīng)激”后要盡快恢復(fù)正常生活，否則長(zhǎng)時(shí)間處于應(yīng)激狀態(tài)，就會(huì)出現(xiàn)持久性應(yīng)激反應(yīng)現(xiàn)象。社會(huì)也是這樣，要做到有能力快速進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，也要做到有能力快速退出應(yīng)急狀態(tài)。

一個(gè)是危機(jī)前對(duì)臨界點(diǎn)的預(yù)判能力，一個(gè)是危機(jī)后的應(yīng)急恢復(fù)能力，這兩點(diǎn)是最能考驗(yàn)公共管理者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)管理水平的“得分點(diǎn)”，也是社會(huì)能不能在常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)之間實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵點(diǎn)。

常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的治理體系，不是常規(guī)管理與非常規(guī)管理的簡(jiǎn)單物理式相加，而應(yīng)該是“你中有我、我中有你”的化學(xué)式融合，這種融合就是現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和治理能力。打通常態(tài)與應(yīng)急的壁壘，讓各種資源在兩種狀態(tài)之間自由流動(dòng)、互利互補(bǔ)，常態(tài)中的優(yōu)勢(shì)向應(yīng)急中延伸，應(yīng)急中暴露的問(wèn)題和失誤在常態(tài)中修正，增添社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。要學(xué)會(huì)常態(tài)管理和應(yīng)急管理兩種本領(lǐng)，始終堅(jiān)持發(fā)展和應(yīng)急“兩手抓”“兩手硬”。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，要采取源頭防控、消除隱患；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)演化為突發(fā)事件，要采取有力措施進(jìn)行應(yīng)急處置；危機(jī)結(jié)束后要迅速開(kāi)展恢復(fù)重建；平時(shí)則注重增強(qiáng)憂患意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，定期進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂和演練，并做好應(yīng)急物資保障和人員培訓(xùn)等工作。

制度建設(shè)是構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系的重點(diǎn)

首先，要把安全責(zé)任制落實(shí)到位。落實(shí)責(zé)任制是建設(shè)常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系的關(guān)鍵。而建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門(mén)責(zé)任、企業(yè)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任有機(jī)整合的制度體系，是抓好公共安全的“牛鼻子”。要按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的總體要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，完善各級(jí)安全責(zé)任主體和崗位責(zé)任清單，運(yùn)用社會(huì)輿論加強(qiáng)安全制度監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)的人和行為堅(jiān)決處理，切實(shí)推動(dòng)安全責(zé)任部署落地落細(xì)落實(shí)。

2018年國(guó)家組建應(yīng)急管理部，此后地方各級(jí)政府成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理部門(mén)，這表明政府應(yīng)急管理的責(zé)任進(jìn)一步增強(qiáng)，在探索應(yīng)急與常態(tài)結(jié)合的治理體系方面推進(jìn)了一大步。但改革尚未完成，撤銷(xiāo)政府應(yīng)急管理辦公機(jī)構(gòu)，新成立一個(gè)專司其職的應(yīng)急部門(mén)，一方面使應(yīng)急職能部門(mén)對(duì)多數(shù)突發(fā)事件進(jìn)行綜合應(yīng)對(duì)、其他部門(mén)各負(fù)其責(zé)的模式得以形成，在部門(mén)分工體系上厘清了職責(zé)；另一方面則降低了政府主導(dǎo)應(yīng)急管理的直接性，原先的政府應(yīng)急值守機(jī)構(gòu)貼近領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)不再，從某種意義上說(shuō)是把“政府應(yīng)急”變成了“部門(mén)應(yīng)急”。這種體制增加了應(yīng)急部門(mén)與其他部門(mén)之間的協(xié)同難度，也使得風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)信息向上傳遞和政府決策意圖向下傳遞的速度可能放慢，下一步還需要在體制機(jī)制上作“修補(bǔ)”。建議在各級(jí)政府樞紐機(jī)構(gòu)中建立常設(shè)的“應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制”，發(fā)揮直接在首長(zhǎng)身邊協(xié)助指揮和管理的優(yōu)勢(shì)，需要的時(shí)候可以參與應(yīng)急協(xié)同工作。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)責(zé)任制度建設(shè)不僅要有“短兵器”，還要有“遠(yuǎn)射炮”，長(zhǎng)效機(jī)制的一個(gè)具體抓手就是國(guó)家應(yīng)急管理規(guī)劃，要強(qiáng)化安全規(guī)劃的引領(lǐng)作用。我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的“十三五”規(guī)劃要在2020年全面完成，這一年中還要對(duì)“十三五”規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，未完成的或完成質(zhì)量不高的方面需要“補(bǔ)課”。按照“揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的要求，編制好“十四五”規(guī)劃，謀劃應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃與管理體系特別是責(zé)任制度之間的銜接，切實(shí)建立健全超前部署、未雨綢繆的制度。

其次，要把國(guó)家治理體系優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理實(shí)力、能力、效力。要進(jìn)一步深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的普遍性、必然性和真理性，從國(guó)家治理的全局中、整體上，綜合性地發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)足應(yīng)急管理體制和機(jī)制中的“短板”。

運(yùn)用唯物辯證法來(lái)觀察應(yīng)急管理，可以發(fā)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)的普遍性與應(yīng)急管理的特殊性之間有著耦合的關(guān)系。既要按照普遍性的要求，堅(jiān)持發(fā)展是硬道理，在發(fā)展中求安全，處理好發(fā)展大局與防范化解風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系；也要按照特殊性的要求，去認(rèn)知人類面臨的不確定性，提高社會(huì)安全性和人們的安全感，不能再搞“一白遮百丑”，用發(fā)展取代穩(wěn)定，而是要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治和久安的統(tǒng)一。

最后，要把中國(guó)優(yōu)勢(shì)與國(guó)際優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)。制度是在時(shí)間和空間中執(zhí)行的，治理效能取決于國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)變量，而中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)如果與外國(guó)治理優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)“強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合”，那對(duì)于構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系，提升應(yīng)急治理效能，都是極為有利的。事實(shí)上，當(dāng)代中國(guó)的應(yīng)急管理體系正是在借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上按照我國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)要求建立的，國(guó)際上好的做法我們都是采取“接軌”的方式接入，從某種意義上說(shuō)，很多發(fā)達(dá)國(guó)家把應(yīng)急管理作為“國(guó)際公共服務(wù)”，給我國(guó)帶來(lái)溢出性效益，對(duì)于提升我國(guó)應(yīng)急治理效能起到補(bǔ)充作用，也成為我國(guó)制度能夠在復(fù)雜環(huán)境中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的重要原因。因此，我們要進(jìn)一步解放思想，從治理的短板、工作的失誤中找到突破的方向和著力點(diǎn)，在管理機(jī)制的共享中提升“平戰(zhàn)結(jié)合”的綜合治理體系效能。

【本文作者為南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心研究員】

責(zé)編：司文君 / 董 楠

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