摘 要:通過對(duì)多地園區(qū)、孵化器和企業(yè)的實(shí)地調(diào)研，本文從孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)體的演變歷程切入，站在政治社會(huì)學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個(gè)維度交叉換位觀察，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、精準(zhǔn)執(zhí)政和混合治理三個(gè)方面對(duì)政府如何在新一輪孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中發(fā)揮功能進(jìn)行探討分析，為更好地發(fā)揮政府的行政監(jiān)管功能和市場(chǎng)服務(wù)作用提供啟示與參考。

關(guān)鍵詞:孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì) 政府功能創(chuàng)新 招商引資

【中圖分類號(hào)】F7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

經(jīng)歷了改革開放以來的多次經(jīng)濟(jì)模式迭代發(fā)展后，我國已經(jīng)形成了全覆蓋的各類眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器、園區(qū)（工業(yè)園/產(chǎn)業(yè)園/科創(chuàng)園/高新技術(shù)區(qū)等）等孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)體。它們隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，在不同歷史時(shí)期發(fā)揮出了不同程度的積極作用，但也遇到了相應(yīng)的困惑和問題。

我國孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展趨勢(shì)

2018年，全國共有眾創(chuàng)空間6959家，科技企業(yè)孵化器4849家，國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)219家，國家級(jí)高新區(qū)156家。在孵育園區(qū)類數(shù)量方面，相比上一年度，幾乎所有省份均實(shí)現(xiàn)了突破性增長(zhǎng)。國家財(cái)政部會(huì)同工業(yè)和信息化部、科技部共同出臺(tái)政策，明確提出，2018—2022年，中央財(cái)政安排資金100億元，分三批支持引導(dǎo)200個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)打造大中小企業(yè)融通型、科技資源支撐型、專業(yè)資本集聚型、高端人才引領(lǐng)型等不同類型的“雙創(chuàng)”載體，提升各類載體市場(chǎng)化專業(yè)化服務(wù)水平，提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源融通效率與質(zhì)量，促進(jìn)中小企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)載體平臺(tái)已經(jīng)歷多次迭代升級(jí)。1988—1997年間以物業(yè)服務(wù)為主要內(nèi)容的孵化服務(wù)V1.0，屬于初創(chuàng)探索階段；1997—2005年間以基礎(chǔ)服務(wù)為主要內(nèi)容的孵化服務(wù)V2.0，屬于拓展擴(kuò)張階段；2006—2012年間以投資+孵化為特色的孵化服務(wù)V3.0，屬于持續(xù)發(fā)展階段；自2015年開始，孵化服務(wù)進(jìn)入V4.0的產(chǎn)業(yè)生態(tài)協(xié)同和全球化資源對(duì)接的跨越式發(fā)展階段。由于國內(nèi)各地存在地域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異性，使得國內(nèi)孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)載體平臺(tái)產(chǎn)生了多代并存共榮的現(xiàn)象。隨著目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、生態(tài)系統(tǒng)的聚集和市場(chǎng)分工的精細(xì)，無論是政府、企業(yè)或者第三方都面臨著必須創(chuàng)新升級(jí)的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前孵育園區(qū)面臨的共性瓶頸問題

政府在推動(dòng)孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)載體發(fā)展的過程中，采用了招商引資、提供物理空間、培訓(xùn)服務(wù)扶持、稅收政策優(yōu)惠、財(cái)政直接獎(jiǎng)勵(lì)、人才政策補(bǔ)貼、資本引導(dǎo)扶持等方式，經(jīng)歷了從單一到多元的立體式綜合演變。在進(jìn)入當(dāng)下多代并存、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)期后，如何恰當(dāng)發(fā)揮政府的引導(dǎo)與治理功能、扶持與監(jiān)測(cè)功能、整合與開放功能、服務(wù)與推動(dòng)功能，是多數(shù)行政機(jī)構(gòu)共同遇到的難題。

規(guī)劃協(xié)同有序?qū)嵤┎蛔銓?dǎo)致產(chǎn)業(yè)趨同嚴(yán)重

初期的工業(yè)園區(qū)主要發(fā)揮招商引資功能，對(duì)產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃布局考慮欠佳。為了吸引更多投資和企業(yè)，工業(yè)園區(qū)不斷降低招商條件?？臻g綜合利用效率存在資源利用不足的問題。省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)都在“攤餅子式”的發(fā)展。特別是縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，包括后來的孵化器、眾創(chuàng)空間，產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不夠精準(zhǔn)，只是在追求空間“裝滿”，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的趨同化現(xiàn)象，缺乏互補(bǔ)性。從而出現(xiàn)了明顯的分散化發(fā)展和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，暴露了協(xié)同失當(dāng)性和不足性等問題，使得土地資源利用效率仍停留在較低水平，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、集聚效應(yīng)不足。比如，2018年3月之后，全國各地都在規(guī)劃發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)鏈，但是如果各地的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃都能夠全面實(shí)現(xiàn)，汽車產(chǎn)業(yè)的配套升級(jí)將無法與之匹配，則可能發(fā)生新的產(chǎn)能過剩。同時(shí)，某些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目或企業(yè)沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)籌，而是過分追求短期經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，使得主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)培育定位不清晰。進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)在選擇產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目時(shí)也存在盲目性，投資策略以當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)政策支持力度、稅收減免力度作為重要參考，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與功能同質(zhì)化傾向的問題日趨嚴(yán)重。

考核與發(fā)展的矛盾平衡失當(dāng)導(dǎo)致植根性弱

各地在招商引資、項(xiàng)目孵化、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)時(shí)，首先考量的是本屆政府任內(nèi)GDP增長(zhǎng)、稅收貢獻(xiàn)，其次才是人才引入、產(chǎn)業(yè)落地和其他方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)。加之，基層招商人員無法做到全面了解產(chǎn)業(yè)技術(shù)，使得這一狀況越到基層越為突出。各地都在跟隨市場(chǎng)熱潮推動(dòng)招商，為了吸引更多投資商前來，招商條件不斷降低，一些項(xiàng)目依靠補(bǔ)貼和扶持政策來奠定企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)。在這樣的競(jìng)爭(zhēng)中，部分企業(yè)為了獲得國家優(yōu)惠政策的支持而向其他工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移，致使企業(yè)一味追逐政策優(yōu)惠，或者出現(xiàn)一企多地現(xiàn)象，從而難以形成良好的產(chǎn)業(yè)集群傳導(dǎo)機(jī)制。如果國家調(diào)整優(yōu)惠政策或者超出優(yōu)惠期限，企業(yè)便選擇遷出，轉(zhuǎn)而向政策更優(yōu)惠地區(qū)遷移，這不僅使國家財(cái)政遭受巨大損失，而且導(dǎo)致資源浪費(fèi)現(xiàn)象加劇，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。有的企業(yè)由于享受了優(yōu)惠政策無法遷出，甚至采取了讓原有企業(yè)僵死化，而在新的地方另起爐灶的方法。這些因素的疊加影響，最終都集中反映出植根性嚴(yán)重不足問題。

原創(chuàng)性項(xiàng)目引進(jìn)渠道有限與質(zhì)量管控困難

2020年是國內(nèi)全面科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化階段，資本、政府、產(chǎn)業(yè)都在大規(guī)模地向“硬科技”行業(yè)聚集，原創(chuàng)性項(xiàng)目成為各類孵育園區(qū)、政府和資本的搶手項(xiàng)目。但是，經(jīng)歷前面幾個(gè)階段的發(fā)展后，通過對(duì)地域發(fā)展、科研高校院所、科技企業(yè)以及境外機(jī)構(gòu)等多方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各方都已全面蘇醒，并參與到市場(chǎng)之中。因此，全國原有和新增的各類孵育園區(qū)都面臨著招商競(jìng)爭(zhēng)。無論國資性質(zhì)、民營性質(zhì)或者混合所有制形式的孵育園區(qū)，無一不涌入到關(guān)注和挖掘各類科技項(xiàng)目的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潮流。伴隨而來的問題是，每個(gè)孵育園區(qū)是否都具備系統(tǒng)的行業(yè)了解、專業(yè)甄別、市場(chǎng)研判和資本支撐？因而就出現(xiàn)了各類項(xiàng)目計(jì)劃書“圈內(nèi)滿天飛，日日有路演”的情況。隨著產(chǎn)學(xué)研用深度融合，關(guān)于創(chuàng)新項(xiàng)目的甄別與研判越來越需要跨界技術(shù)融合的行業(yè)專家予以判斷，再加上商業(yè)模式的創(chuàng)新、數(shù)字互聯(lián)與實(shí)體物聯(lián)的應(yīng)用推進(jìn)，對(duì)于一個(gè)原創(chuàng)性項(xiàng)目的甄別、引進(jìn)、落地、培育，越來越需要綜合性的導(dǎo)師和服務(wù)平臺(tái)，當(dāng)然，這也使得項(xiàng)目質(zhì)量管控難度不斷加大。

孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治社會(huì)學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展過程既是一個(gè)政治社會(huì)學(xué)問題，又是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，因此，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該剖析清楚自身在其中的角色定位與職能差異。

政治社會(huì)學(xué)維度分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為國家的行政治理機(jī)構(gòu)，需要從長(zhǎng)期發(fā)展和綜合平衡的角度出發(fā)，制定地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策方針和規(guī)劃安排；利用政策和公共事物管理職能從宏觀角度引導(dǎo)資本合理流向市場(chǎng)；從履職盡責(zé)角度構(gòu)建良好市場(chǎng)秩序與發(fā)展環(huán)境。在這方面，我國各級(jí)行政機(jī)構(gòu)一直持續(xù)完善和優(yōu)化。但是，協(xié)同治理的問題始終影響著市場(chǎng)良好發(fā)展。以一般創(chuàng)業(yè)類項(xiàng)目或者高端人才科技類項(xiàng)目為例，企業(yè)在落地階段獲悉了諸多的扶持政策，但實(shí)際注冊(cè)、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、科技項(xiàng)目資金扶持、人才子女教育等政策在具體落地過程中，涉及到市場(chǎng)監(jiān)督管理系統(tǒng)、稅務(wù)體系、科技主管機(jī)構(gòu)、教育系統(tǒng)規(guī)制和當(dāng)?shù)卣刃姓?guī)制限制，一路直通的情況幾乎很少，暴露了行政機(jī)構(gòu)協(xié)同治理的不順暢問題。再如稅收優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)多以先征后返方式予以落實(shí)，但無論是時(shí)間周期，還是落實(shí)后是否計(jì)列二次納稅等問題，均缺乏明確清晰的政策安排。這些都對(duì)當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境直接造成不良影響。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)維度分析

孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)體，具有跨行業(yè)和對(duì)接多層級(jí)政府的政商關(guān)系。其中各類市場(chǎng)主體和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是具體經(jīng)濟(jì)行為的決策者和執(zhí)行者，政府和市場(chǎng)各司其職且相互配合。各級(jí)行政機(jī)構(gòu)在該類經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中，首先應(yīng)該著手宏觀統(tǒng)籌分析。結(jié)合就地資源稟賦和區(qū)位特征，宣傳和推進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并使得市場(chǎng)接受。其次要深入市場(chǎng)進(jìn)行微觀精準(zhǔn)研判。切入市場(chǎng)一線經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)采集與分析共享，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)健康運(yùn)行提供參考。再者通過履行社會(huì)服務(wù)職能和優(yōu)惠政策的如約承兌，營造和維護(hù)良好的營商環(huán)境。也正是由于各方在項(xiàng)目前期的研判分析不足，以及運(yùn)營監(jiān)管等問題，使得雙方在合作過程中遇到難以解決的困難，從而引發(fā)企業(yè)和政府都出現(xiàn)一定程度的如約承兌不良現(xiàn)象。因此，政府前期必須做好引導(dǎo)預(yù)警，企業(yè)后續(xù)必須盡責(zé)履約，防止由于規(guī)劃統(tǒng)一失調(diào)、監(jiān)督精準(zhǔn)不足、招商項(xiàng)目盲目、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重等因素，導(dǎo)致出現(xiàn)數(shù)量崇拜、效益缺失、土地浪費(fèi)、政策依賴、管理乏力等問題。

孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府職能創(chuàng)新探討

本文在回顧孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，歸類研究了目前遇到的規(guī)劃協(xié)同不足、原創(chuàng)根植偏弱等問題。借助政治社會(huì)學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論指導(dǎo)，建議政府采取相應(yīng)的創(chuàng)新突破，更好的服務(wù)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

共繪產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與行動(dòng)指南

一方面，我國很多地方的孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)體深受原有成功案例的影響，導(dǎo)致后來帶有一定程度的跟風(fēng)性質(zhì)，沒有與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和資源稟賦相結(jié)合，使得園區(qū)規(guī)劃不合理、不完善、不明確，沒有形成自身的發(fā)展特色。另一方面，省級(jí)及以下各級(jí)行政機(jī)構(gòu)借助大力發(fā)展眾創(chuàng)空間經(jīng)濟(jì)、孵化器經(jīng)濟(jì)、加速器經(jīng)濟(jì)和園區(qū)經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇，利用優(yōu)惠政策工具放任市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)了省與省、市與市、區(qū)與區(qū)的平級(jí)或錯(cuò)層交叉競(jìng)爭(zhēng)，為市場(chǎng)不良主體提供了利用政策競(jìng)爭(zhēng)空間的溫床。如前所說，發(fā)展孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)從承接國家發(fā)展規(guī)劃、部委行業(yè)規(guī)劃起，各地在落地實(shí)施就地工作中，涉及國土自然資源、市場(chǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、稅務(wù)財(cái)政系統(tǒng)、學(xué)術(shù)科研系統(tǒng)和就地執(zhí)政機(jī)構(gòu)等公共事務(wù)管理，需要各級(jí)行政機(jī)構(gòu)與這些國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)共同參與，一起形成規(guī)劃共識(shí)，共同發(fā)布配套到位的規(guī)劃藍(lán)圖和共同協(xié)作執(zhí)行的行動(dòng)指南。因此，建議孵育園區(qū)結(jié)合各地實(shí)際情況，在上級(jí)行政主管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)性授權(quán)的基礎(chǔ)上，嘗試以分工協(xié)作為基礎(chǔ)，建立健全不同行政歸屬機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方行政資源的積極性，兼顧實(shí)施操作的約束機(jī)制，通過試點(diǎn)建立健全可行的長(zhǎng)效協(xié)作及評(píng)價(jià)機(jī)制。

推行宏觀普惠到精準(zhǔn)扶持

目前，孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策大部分停留在宏觀扶持層面。細(xì)分度和精準(zhǔn)度不夠，已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)細(xì)化、專業(yè)分工和關(guān)鍵核心競(jìng)爭(zhēng)力培育的需要。因此，需要在傳統(tǒng)普惠性孵育園區(qū)優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，擴(kuò)大孵育園區(qū)優(yōu)惠覆蓋主體，使不同類型和性質(zhì)的孵化器都享受相應(yīng)的符合條件的優(yōu)惠政策；不斷完善和創(chuàng)新政策制度，為孵育園區(qū)發(fā)展創(chuàng)造寬松、容忍失敗的政策環(huán)境。針對(duì)不同地區(qū)孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，以及不同行業(yè)孵育園區(qū)孵化績(jī)效的異同，考慮采取行業(yè)區(qū)別、專業(yè)差異、階段異同的方式進(jìn)行政策細(xì)化和精準(zhǔn)引導(dǎo)。建議未來政策支持的重點(diǎn)方向是側(cè)重建設(shè)和發(fā)展一批高質(zhì)量、專業(yè)化孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)體，指導(dǎo)孵育園區(qū)盈利模式轉(zhuǎn)型，基礎(chǔ)行政機(jī)構(gòu)減少宏觀策略性政策措施的發(fā)文，細(xì)化針對(duì)性的政策支持和評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括可操作的具體手段和標(biāo)準(zhǔn)。需要精準(zhǔn)細(xì)化并明確政策需要支持孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)的哪些價(jià)值鏈、哪些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、哪些參與主體。使得政府鼓勵(lì)部分得到政策支持，市場(chǎng)淘汰部分進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。孵育園區(qū)經(jīng)濟(jì)服務(wù)平臺(tái)也面臨同樣的問題。企業(yè)大部分都是共享服務(wù)，而不是針對(duì)性的專業(yè)服務(wù)，這直接影響了科技園的孵化能力和質(zhì)量，影響了投融資渠道的靈活調(diào)配。

嘗試資源共享與混合治理

由于國內(nèi)各類園區(qū)、孵化器已經(jīng)形成了既有的布局狀態(tài)，但又存在異質(zhì)化程度不高和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)加劇的問題。因此需要發(fā)揮政府的規(guī)劃引領(lǐng)、資源整合和調(diào)配共享作用。一方面需要產(chǎn)業(yè)鏈的資源調(diào)配共享，包括科技、金融、市場(chǎng)等。另一方面則要進(jìn)行導(dǎo)師資源共享。特別是初創(chuàng)企業(yè)，不僅需要文化知識(shí)類導(dǎo)師，而且需要社會(huì)智庫類導(dǎo)師。只有通過政府號(hào)召并調(diào)動(dòng)本區(qū)或其他方面的導(dǎo)師資源，才能充分發(fā)揮本區(qū)域內(nèi)這些資源的最大效應(yīng)，形成對(duì)本區(qū)所轄園區(qū)、孵化器、眾創(chuàng)空間的指導(dǎo)服務(wù)?？梢試L試考慮，由當(dāng)?shù)匦姓芾頇C(jī)構(gòu)組建類似松散型的非盈利機(jī)構(gòu)，如產(chǎn)業(yè)資政顧問委員會(huì)，聘請(qǐng)各類專家學(xué)者、企業(yè)家、投資方共同形成導(dǎo)師資源，并把這種資源按照知識(shí)文化資本和社會(huì)智庫資本的方向進(jìn)行細(xì)分，由他們定期為政府和企業(yè)提供調(diào)研觀察分享、指導(dǎo)企業(yè)成長(zhǎng)。打通區(qū)域內(nèi)資源共享，構(gòu)建松散型的共同治理?；旌现卫砟Ｊ接兄趯?shí)現(xiàn)資源來源多元化、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化便捷化。通過這樣的治理模式創(chuàng)新，進(jìn)而激勵(lì)多種創(chuàng)新要素聚焦于重大創(chuàng)新需求，并提升協(xié)同創(chuàng)新績(jī)效，發(fā)揮存量資源最大價(jià)值。

隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，科創(chuàng)性技術(shù)經(jīng)濟(jì)比重持續(xù)增加，特別是眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器和園區(qū)經(jīng)濟(jì)體比例持續(xù)增加和行業(yè)深度細(xì)化的情況下，本文只是完成了初步的調(diào)研探討。各級(jí)行政機(jī)構(gòu)如何能夠在新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中同時(shí)承擔(dān)好管治和服務(wù)的雙重角色，還有許多值得思考和優(yōu)化的問題亟待觀察研究。

【本文作者為浙江長(zhǎng)三角清潔能源與節(jié)能環(huán)保發(fā)展研究中心副主任，杭州市孵化器清能產(chǎn)業(yè)園總經(jīng)理】

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責(zé)編：臧雪文 / 王茂磊

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