摘 要:在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，在推動高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號召下，2017年開始，浙江省寧波市奉化區(qū)逐步建立完善以“生態(tài)環(huán)境議事廳”模式為核心的全民生態(tài)共治體系，既留住了綠水青山，也創(chuàng)造了金山銀山，更收獲了百姓口碑，成功開創(chuàng)了一條新時代生態(tài)共治引領(lǐng)縣域發(fā)展的全新路徑。

關(guān)鍵詞:生態(tài)共治 縣域發(fā)展 高質(zhì)量

【中圖分類號】F124.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“聚焦生態(tài)環(huán)境·奉化議事廳”，是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，按照黨的十九大提出的“全民共治、源頭防治”要求，探索形成的以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體，社會組織和公眾廣泛參與的縣域生態(tài)共治體系。2017年，奉化區(qū)率先試點“生態(tài)環(huán)境議事廳”模式，經(jīng)過兩年多的制度改革和模式創(chuàng)新，實現(xiàn)了縣域生態(tài)治理理念、方式、模式、路徑的集成性、全方位變革，經(jīng)驗做法上升為寧波制度性安排向全域推廣。截至目前，全市累計舉辦56期線上線下“環(huán)保議事廳”活動，2840家企業(yè)和8萬名群眾參與，共解決環(huán)保問題386個，推動上萬家企業(yè)完成技術(shù)改造、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。2019年世界環(huán)境日當(dāng)天，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署官員為“生態(tài)環(huán)境議事廳”頒發(fā)“全國十佳公眾參與案例”獎，寧波奉化“生態(tài)環(huán)境議事廳”成為全國范圍內(nèi)可學(xué)習(xí)借鑒的典型。

開創(chuàng)“議事廳”的背景意義

改革開放四十多年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得歷史性成就，但積累的生態(tài)環(huán)境問題也日益突出，人民群眾對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和需求不斷增長。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局以來，如何踐行新時代生態(tài)文明理念、提高生態(tài)環(huán)境治理水平、提高群眾對生態(tài)環(huán)境的滿意度，一直是各級政府思考的問題。

新時代生態(tài)治理有新要求。黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，賦予了新時代生態(tài)治理新的內(nèi)涵要求。但從當(dāng)前情況看，“共建共治共享”的治理觀尚未體現(xiàn)在生態(tài)治理中。從治理主體看，公民、法人和其他組織仍被視為管理對象，對政府行為的規(guī)范約束還較為空白。從治理態(tài)勢看，以被動執(zhí)法、處罰為主，模式較為單一，一般為“群眾投訴、政府執(zhí)法、企業(yè)受罰”。轉(zhuǎn)變這種傳統(tǒng)的被動治理格局，需要深化改革建立共治共享新機(jī)制，畫出更大生態(tài)“同心圓”。特別是生態(tài)治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各方面，只有廣泛調(diào)動各方參與，以維護(hù)共同生態(tài)利益為依歸，才能持續(xù)保有制度生命力。

高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展有新目標(biāo)。暢通“綠水青山就是金山銀山”的路徑機(jī)制，是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前，縣域發(fā)展和生態(tài)治理依然存在矛盾。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，冶鐵、電鍍等基礎(chǔ)性工業(yè)，面臨“不可或缺”卻“亟需規(guī)范”的矛盾，個別企業(yè)低小散、規(guī)范難。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上，面臨“高標(biāo)準(zhǔn)”且“高成本”的矛盾，部分企業(yè)主缺乏專業(yè)知識和技改意愿，跟執(zhí)法部門打“隱秘戰(zhàn)”；有些環(huán)評機(jī)構(gòu)打著“紅頂中介”“局里有人”招牌，收取企業(yè)高額服務(wù)費，很多企業(yè)有怨卻不敢言。在技改費用高，中介服務(wù)又跟不上的情況下，很多鑄造企業(yè)自然不想改革。企業(yè)管理上，面臨“新理念”與“舊觀念”的矛盾，部分企業(yè)主生態(tài)環(huán)保意識不強(qiáng)，一線人員環(huán)保觀念不夠，違規(guī)違法行為依然時有發(fā)生。為此，亟需通過改革，強(qiáng)化全社會生態(tài)環(huán)保意識，統(tǒng)一政府、企業(yè)、群眾、中介等各方思想，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

群眾對美好生活有新期待。進(jìn)入新時代，老百姓對環(huán)境質(zhì)量提出更高要求，這也是人民日益增長的美好生活需要的本質(zhì)體現(xiàn)。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著提高，但仍然沒有達(dá)到群眾的滿意度，一部分原因在于信息渠道不暢。由于環(huán)境政策宣傳解讀不夠，對環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、問題治理等方面的情況公開不足，群眾感受容易片面化。比如，奉化某開發(fā)區(qū)實施“退二進(jìn)三”政策，推動工業(yè)和住宅區(qū)融合共建，而一些群眾由于對政策了解不清，信訪投訴較多，既影響了政策落地，更降低了群眾獲得感幸福感安全感。還有一部分原因在于理解信任不夠。群眾對政府、對企業(yè)缺乏信任，大多覺得執(zhí)法不嚴(yán)、整治不力。群眾參與不足也是一大原因。特別是在生態(tài)政策制定、執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境監(jiān)管上缺乏參與渠道，導(dǎo)致群眾認(rèn)同感不強(qiáng)。如何改變政府、企業(yè)、群眾“互怕互忌”怪象，增強(qiáng)群眾對執(zhí)法的信任度、對企業(yè)的理解度，以及對生態(tài)治理的滿意度，關(guān)鍵要靠搭建多方參與新平臺。

打造“議事廳”的主要做法

基于解決奉化區(qū)生態(tài)治理中的現(xiàn)實問題，為全省全國探索縣域生態(tài)治理引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基層范例和實現(xiàn)路徑，奉化區(qū)率先打造“聚焦生態(tài)環(huán)境·奉化議事廳”模式。將“生態(tài)共治”作為貫通民生訴求、生態(tài)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條主軸，建立起“訴、議、治、惠、評”全流程閉環(huán)體系。

暢通“訴”源，做到精準(zhǔn)納訴。議什么？訴的精準(zhǔn)決定議的質(zhì)量。一是廣開納“訴”渠道。全面開設(shè)微信公眾號、微博、論壇、網(wǎng)站、電話等新老媒介專欄專線，設(shè)立專職訴管員，打通“生態(tài)環(huán)境議事廳”訴源“綠色通道”；確立“生態(tài)環(huán)境議事廳”可行性訴題庫，建立動態(tài)更新維護(hù)機(jī)制，確保題庫議題切口小、時效性強(qiáng)。二是豐富應(yīng)“訴”內(nèi)涵。定期召開生態(tài)環(huán)境分局黨組會議，充分結(jié)合寧波市生態(tài)環(huán)境局、區(qū)委區(qū)政府中心工作，不斷豐富議題內(nèi)涵，讓“生態(tài)議事”更好服務(wù)發(fā)展需要。三是綜合理“訴”分析。定期分類匯總?cè)罕娡对V、媒體曝光、行政處罰等方面共性突出問題，深層次分析產(chǎn)生原因，特別是對關(guān)系體制機(jī)制、牽涉面大、影響深遠(yuǎn)的訴題，優(yōu)先納入議事題庫，及時做好回訪跟蹤。目前，已將生態(tài)環(huán)境政策調(diào)整、疑難環(huán)境信訪投訴、重點工作推進(jìn)、屬地政府個性疑難困惑和共性環(huán)境問題等六大類38個訴題納入可行性議題庫。針對疫情導(dǎo)致企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)信貸激增，原被罰企業(yè)信用亟待修復(fù)等問題，計劃開展“助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)信用修復(fù)”為主題的議事活動，發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、科技、中國人民銀行等部門將參與議事。

創(chuàng)新“議”程，提升議的質(zhì)量。怎么議？議的模式和方法決定最終成果。一是議題企業(yè)“承諾議”。由議題相關(guān)企業(yè)介紹自身發(fā)展情況及存在的問題與困惑，承諾規(guī)范整改并作出示范。二是屬地政府“決心議”，由屬地政府介紹企業(yè)監(jiān)管情況及環(huán)保管理需求，就下一步強(qiáng)化監(jiān)管表明決心、提出要求。比如，參加第二期議事廳的街道代表根據(jù)議定要求，現(xiàn)場拿出可操作性的解決方案，供兄弟鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同參研，確保工業(yè)區(qū)塊環(huán)評率、驗收率雙提升。三是群眾代表“評論議”。由志愿者、熱心生態(tài)環(huán)境公益事業(yè)的群眾或企業(yè)所在地周邊群眾組成群眾代表團(tuán)，讓群眾把心中的“堵點”“痛點”說開說透。四是以案說法“對比議”。由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等通過個案剖析，以點帶面，督促同類企業(yè)提升環(huán)保治理進(jìn)度和管理水平。比如，在第三期“揮發(fā)性有機(jī)物VOCs治理”議事后，奉化區(qū)內(nèi)130余家涉VOCs整治企業(yè)抱團(tuán)開展整治，實現(xiàn)了整治進(jìn)度、效果“雙提升”，時間、費用“雙下降”。五是環(huán)保專家“會診議”。邀請省、市生態(tài)環(huán)境專家或生態(tài)環(huán)境部門業(yè)務(wù)骨干，介紹先進(jìn)經(jīng)驗，剖析企業(yè)存在的問題并提出意見和要求。比如，在第四期關(guān)于“企業(yè)突發(fā)環(huán)境污染應(yīng)急處理”議事廳上，奉化區(qū)消防中隊長為電鍍、化工等火災(zāi)高危企業(yè)提出專業(yè)防火建議，并結(jié)合長久以來的案例，給出整套實操性方案，在很大程度上提升了整體議事成效。

點面“治”控，放大共治成果。如何治？既要由點及線解決企業(yè)個案和行業(yè)共性問題，又要由線及面形成制度性安排，實現(xiàn)前端治理、制度管控。一是“閉環(huán)式”企業(yè)之治。在匯總執(zhí)法部門、企業(yè)表態(tài)、專家意見、群眾建議基礎(chǔ)上，形成“議事廳”議事決議，涉事企業(yè)制定針對性整改方案，執(zhí)法部門跟蹤督促，群眾隨時監(jiān)督的閉環(huán)。二是“引導(dǎo)性”行業(yè)之治。以個別企業(yè)的現(xiàn)身說法、示范整治，帶動同行業(yè)企業(yè)整改提升。比如，第一期議事廳通過對機(jī)械行業(yè)污染整治以案說法、實圖展示、得失分析，加深了與會42家同類企業(yè)對于鐵屑末亂堆放、熱處理廢氣未收集等行為可能造成的重大隱患的認(rèn)識，會后所有企業(yè)第一時間進(jìn)行了自查整改，當(dāng)中更有35家企業(yè)主動投資3000余萬用于改造提升。三是“一盤棋”統(tǒng)籌之治。對于跨行業(yè)、跨區(qū)域的全局性生態(tài)防治問題，進(jìn)行全局部署、集中攻堅。比如，投入3.4億建立危廢處置專業(yè)公司，投資40萬建立小微企業(yè)危廢轉(zhuǎn)儲過渡倉，施行公建民營、市場運作，從根本上解決全區(qū)乃至周邊地區(qū)企業(yè)危廢處置難題。四是“制度化”全域之治。對于一些行之有效的議事成果，如機(jī)械制造管理、揮發(fā)性有機(jī)物治理、突發(fā)環(huán)境污染應(yīng)急處理、優(yōu)化秸稈利用等方面的創(chuàng)新舉措、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)固化上升為全區(qū)性制度安排、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，實現(xiàn)前端治理、長效治理。

服務(wù)“惠”企，厚植共享溫情。有何益？強(qiáng)化主管部門服務(wù)職責(zé)，建立以“一廳”為核心的“五個一”服務(wù)體系，變單一執(zhí)法為多元服務(wù)。“一日”，即“雛鳳服務(wù)日”。設(shè)立擬上市企業(yè)入企服務(wù)日，組織業(yè)務(wù)骨干及省市環(huán)保專家深入企業(yè)幫助自查，把好企業(yè)環(huán)評審批、項目驗收關(guān)，避免因環(huán)保問題一票否決。“一課”，即“環(huán)保公共大課堂”。針對企業(yè)主想培訓(xùn)缺平臺的困惑，專設(shè)環(huán)保公共大課堂，邀請行業(yè)專家定期授課，為企業(yè)新進(jìn)員工特別是中層干部提供崗前實訓(xùn)。“一市”，即“環(huán)評集市”。針對環(huán)評中介收費貴、時間久、質(zhì)量差等“老大難”問題，搭建“環(huán)評集市”，由生態(tài)環(huán)境分局牽頭，組織轄區(qū)內(nèi)有資質(zhì)的環(huán)評公司進(jìn)行集中比價、陽光競爭，既破除了“紅頂中介”怪圈，也降低、減輕了環(huán)評費用和企業(yè)負(fù)擔(dān)，更提升了中介服務(wù)質(zhì)量。“一組”即“1+X”環(huán)境監(jiān)管服務(wù)組。“1”為區(qū)生態(tài)環(huán)境分局，“X”為全區(qū)15個協(xié)會自查自糾服務(wù)組，通過創(chuàng)建“1+X”監(jiān)管服務(wù)模式，引導(dǎo)行業(yè)自治，提升對企管理服務(wù)質(zhì)效。“一信”，即“一企一信”。針對信訪多、投訴多卻不懂改、不會改的企業(yè)，全面梳理2014年以來企業(yè)信訪投訴、立案查處、環(huán)保約談、環(huán)評審批、“三同時”驗收等問題情況，由環(huán)保業(yè)務(wù)骨干和環(huán)保專家進(jìn)行“會診”，把準(zhǔn)關(guān)鍵“病癥”，開出“綠色處方”。

全民“評”論，彰顯議事實效。怎么評？將群眾是否認(rèn)同滿意作為衡量議事成效的核心標(biāo)準(zhǔn)。一是議事現(xiàn)場“評”。在每期議事結(jié)尾，由派出紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，組織參加議事人員進(jìn)行“背靠背”評議，評議意見以《監(jiān)督提醒表》方式予以反饋，并實行跟蹤問效，有力抓好整改落實。二是群眾實時“評”。注重發(fā)揮村民代表的監(jiān)督宣傳作用，讓群眾實時參與議事。比如，針對奉化區(qū)某木制品企業(yè)整改投訴反復(fù)問題，邀請該村村民代表進(jìn)廠實地查看成效，將整改過程、整改后現(xiàn)狀一一展現(xiàn)在群眾面前。三是專家媒體“評”。邀請媒體人、法律專家等對議事廳模式進(jìn)行探討，總結(jié)亮點、分析不足，引導(dǎo)“議事廳”不斷完善、創(chuàng)新突破。目前，議事廳已從原本單一的“線下議”模式，調(diào)整為“線上+線下”一起議模式，并于2020年4月開發(fā)“網(wǎng)上環(huán)保議事廳”手機(jī)APP平臺，全面啟動24小時生態(tài)環(huán)境議事的新模式。

“議事廳”建設(shè)的主要成效

通過長期實踐探索，奉化區(qū)基本建立以“議事廳”為核心的全民生態(tài)共治體系，既留住了綠水青山，也創(chuàng)造了金山銀山，更收獲了百姓口碑，走出一條生態(tài)共治引領(lǐng)縣域發(fā)展的全新路徑。

治理理念有新突破。“議事廳”模式，將生態(tài)環(huán)境治理從過去的政府單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與的新型治理模式，樹立共同治理理念，建立生態(tài)命運“共同體”。主要表現(xiàn)在：政府將涉企服務(wù)、涉民服務(wù)納入生態(tài)環(huán)境部門工作職責(zé)，進(jìn)行統(tǒng)籌研究、系統(tǒng)部署，工作作風(fēng)更加優(yōu)化、服務(wù)氛圍更加濃厚。企業(yè)環(huán)保意識明顯提升，從“要我改”變成了“我要改”。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年以來有近3000余家企業(yè)主動自查自糾，1500余家企業(yè)投入環(huán)保設(shè)施設(shè)備進(jìn)行整改提升或補辦環(huán)評、驗收手續(xù)，區(qū)域環(huán)評率、驗收率全面提升。群眾參與生態(tài)治理的積極性空前高漲。2020年4月，“掌上奉化”APP通過掌上議事平臺吸引5.1萬網(wǎng)民參與，幫助4995家企業(yè)找到解決方案。

執(zhí)法體系有新變革。“議事廳”模式，成功打破了傳統(tǒng)“群眾舉報、部門執(zhí)法、企業(yè)整改”的怪圈，變被動執(zhí)法為主動服務(wù)，變單一執(zhí)法為行業(yè)共治，變重復(fù)執(zhí)法為長效管控。主要成效有：生態(tài)信訪顯著下降。截至2019年，奉化區(qū)環(huán)境信訪投訴671件，比2017年減少743件。污染處罰案件也明顯減少，截至2019年，奉化區(qū)環(huán)境行政處罰85起，比2017年下降三分之二以上，重復(fù)執(zhí)法問題基本消除。行業(yè)自治能力明顯增強(qiáng)，企業(yè)對行業(yè)協(xié)會依賴度、信任度顯著提升。比如，奉化區(qū)某拉籃廠曾因廢水超標(biāo)排放等問題被多次處罰，但整改成效不明顯，奉化區(qū)金屬表面行業(yè)協(xié)會自查服務(wù)小組介入后，手把手幫助企業(yè)整改提升，企業(yè)負(fù)責(zé)人贊不絕口。

生態(tài)治理有新成效。“議事廳”模式，有效提升了縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)了群眾滿意度。2019年，奉化區(qū)空氣優(yōu)良率88.8%，同比2017年上升2.2個百分點，PM2.5為29ug/m3，下降5ug/m3；水環(huán)境質(zhì)量也持續(xù)向好，區(qū)控以上地表水?dāng)嗝嫠|(zhì)優(yōu)良率、環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、飲用水源水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率均為100%。群眾對政府的信任度不斷增強(qiáng)，對生態(tài)環(huán)境部門的評價不斷提高，肯說心里話，敢提真要求，愿談好建議，截至目前，共收到群眾有效建議150余條，落實舉措110余條。

引領(lǐng)轉(zhuǎn)型有新路徑。“議事廳”模式，將縣域治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心工作與生態(tài)治理緊密結(jié)合起來，推動縣域治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同并進(jìn)。主要表現(xiàn)在：通過督促重污染企業(yè)搬遷，落實產(chǎn)能淘汰、“散亂污”企業(yè)整治、園區(qū)綜合治理等手段，淘汰關(guān)閉一批“低小散”企業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。通過部門會商，解決轄區(qū)內(nèi)近百家涉鋁壓鑄生產(chǎn)工藝企業(yè)啟動項目備案（賦碼）、環(huán)評審批不到位問題，幫助企業(yè)增資擴(kuò)產(chǎn)，提升產(chǎn)值近3億。搭建資本流通渠道，對接“留創(chuàng)會”資源，引導(dǎo)工商資本、社會資本向農(nóng)村延伸，真正將綠水青山變成金山銀山。

責(zé)編：董 楠 / 羅 婷

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。