黨的十九屆四中全會明確要求：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”在一定意義上講，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”主要是對“到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧”鄭重承諾的強調，“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”則主要是對2020年以后貧困治理方向與任務的部署。在第一個百年奮斗目標即將實現的背景下，迫切需要構建一體化的反貧困制度體系，將我國反貧困事業(yè)推向更高階段。
一體化是指多個原來相互獨立的事物通過某種方式彼此包容、合作、銜接、融合，最終形成同一體系乃至成為一個實體的過程。一體化的重點訴求和主要方式是整合。整合就是把零散的事物彼此銜接，實現資源共享和協同工作，從而形成一個更有價值、更有效率的整體。構建一體化的反貧困制度體系，至少涉及三個層面的整合。
促進反貧困事業(yè)與相關宏觀政策銜接
這個層面的整合，主要涉及廣義或宏觀層面的反貧困機制設計，主要對象是區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體、行業(yè)等貧困治理工作。
將反貧困事業(yè)與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略緊密結合。城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集中的過程。這個過程表現為兩個方面，一是城鎮(zhèn)數目的增多，二是伴隨人口從農村向城市流動這一結構性變動導致的城市人口規(guī)模不斷擴大。新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。2018年，中國城鎮(zhèn)常住人口達8.31億，城鎮(zhèn)化率上升至59.58%，比1978年末提高41.66個百分點。但和世界發(fā)達經濟體相比，中國城鎮(zhèn)化率仍處于較低水平。此外，2018年中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16.21%。另據統(tǒng)計，2018年我國有農民工2.88億，他們中的絕大部分仍在城鄉(xiāng)間流動，如何有序推動農業(yè)轉移人口市民化，提高戶籍城鎮(zhèn)化率，是推進新型城鎮(zhèn)化的需要，也是改變城鄉(xiāng)結構、推進農村反貧困事業(yè)的必然要求。
將反貧困事業(yè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密銜接。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著眼于從根本上解決“三農”問題，實現農村產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鞏固脫貧攻堅成果，進而解決農村相對貧困問題至關重要。為保障決勝脫貧攻堅之后“三農”問題及農村貧困問題的可持續(xù)解決，2019年中央一號文件強調“做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果，接續(xù)推動經濟社會發(fā)展和群眾生活改善”。2020年中央一號文件要求“抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意見”。習近平總書記在2020年召開的決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上指出，要接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。必須看到，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興既存在一致與交叉，又有著區(qū)別與差異，推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要在體制機制、觀念政策等方面進行全面、深入、持久的探索。
將反貧困事業(yè)與收入分配格局調整機制有效統(tǒng)籌。解決相對貧困，鞏固脫貧攻堅成果，與國家收入分配制度的健全完善密切相關。黨的十九大報告提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。黨的十九屆四中全會強調：“合理調節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關系。”貫徹落實黨中央要求，實現反貧困事業(yè)與收入分配格局調整機制有效統(tǒng)籌，應做到以下幾個方面：其一，基于鞏固脫貧攻堅成果的需要，增加勞動者特別是一線勞動者、剛剛擺脫貧困農民的勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重；其二，健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節(jié)機制，健全、完善農村社會保障制度、國家補貼、惠農反哺制度；其三，重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)。總之，通過切實舉措，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，增加農村低收入者收入，擴大中等收入群體，調節(jié)過高收入，解決農村、農民相對貧困和穩(wěn)定脫貧問題。
實現反貧困制度的內部整合
這個層面的整合，主要涉及狹義或微觀層面的反貧困機制設計，針對的對象主要是貧困者個人及貧困家庭。
20世紀80年代中期，為解決貧困問題，我國先后出臺了扶貧開發(fā)政策和農村低保制度。在較長時期內，扶貧開發(fā)政策面向區(qū)域、群體等層面的貧困治理工作，在保障基本生活的同時重在促進發(fā)展；農村低保制度面向家庭及個人層面的貧困治理，主要旨在保障基本生活。到了脫貧攻堅階段，實施精準扶貧，貧困治理的對象主要聚焦家庭及個人，但同時也對促進發(fā)展提出較高要求，這顯示出整合開發(fā)性扶貧與保障性扶貧的必要性。在此背景下，構建兼具生活救助與促進發(fā)展多重效能的社會救助制度，成為面向2020年以后反貧困事業(yè)的一項重要工作，這對推動農村低保制度、扶貧開發(fā)政策、相關救助制度有效銜接，實現反貧困制度的內部整合提出了要求。
這種內部整合既有制度探索，也有實踐創(chuàng)新。例如，2014年2月國務院頒布的《社會救助暫行辦法》，規(guī)定社會救助涉及最低生活保障（生活救助）、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等諸多項目。在這里，社會救助被設計為綜合的社會救助制度，其中教育救助、醫(yī)療救助等包含了促進發(fā)展的理念。一些地方特別是城市地區(qū)則積累了可資借鑒的經驗。例如，西安市將社會救助與扶貧開發(fā)工作相結合，構建“1+N”社會救助體系。“1”即以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為主，“N”即包括特困人員供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、臨時救助制度、教育資助制度、殘疾人兩項補貼制度、高齡老人生活補貼制度、困難失能老人護理補貼制度、漸退幫扶制度、分類施保制度等，“1+N”基本健全完善了困難群眾社會救助體系。
總結國內外經驗，實現反貧困制度的內部整合，建立解決相對貧困的長效機制，可從以下幾方面考慮：其一，完善分類救助制度，對重度貧困人口、一般貧困人口、貧困邊緣人口按不同比例或實際需要給予救助，確保應保盡保，應退盡退，分類實施，各得其所。其二，提升農村低保（社會救助）水平，不斷縮小低保人口、低收入人口與農村平均收入的差距，不斷縮小農村低保、農民收入與城鎮(zhèn)的差距。其三，福利與工作銜接以推動福利對象擺脫“福利依賴”、福利與工作結合以提升福利對象的工作能力，是近年來西方發(fā)達國家實施的發(fā)展型社會政策的成功經驗，我們可結合具體國情，探索構建“福利—工作銜接”機制和“福利—工作整合”機制。
除此之外，2020年以后的反貧困機制設計還應當將農村反貧困與城鎮(zhèn)反貧困統(tǒng)籌兼顧。作為反貧困的一項基本制度，社會救助在城鎮(zhèn)起步早，農村社會救助不僅總體上水平較低，而且大多數地區(qū)尚主要停留在生活救助階段，專項救助尚無條件實施或即便實施但效能有限不能滿足實際需要。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度，農村反貧困應與城鎮(zhèn)反貧困統(tǒng)籌兼顧，農村社會救助應借鑒城鎮(zhèn)的經驗，同時避免福利疊加可能導致的福利依賴。
構建一體化的反貧困管理體制
構建一體化的反貧困制度體系，需要進一步整合反貧困管理體制，不斷提升反貧困制度的治理效能。目前，我國反貧困事業(yè)主要由國務院扶貧辦和民政部等相關部委協調管理。其中，扶貧開發(fā)由國務院扶貧辦協調管理，社會救助由民政部等相關部委協調管理，民政部負責社會救助的主要項目——城鄉(xiāng)低保，住房和城鄉(xiāng)建設部負責住房救助，教育部負責教育救助，國家衛(wèi)生健康委負責醫(yī)療救助。針對扶貧開發(fā)與社會救助分開管理在實踐中出現的一些問題，2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“堅持開發(fā)式扶貧方針，實現農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”。2009年，國務院扶貧辦與民政部啟動農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的試點工作。2016年9月，國務院辦公廳轉發(fā)民政部、國務院扶貧辦等六部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》，2018年6月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》印發(fā)，對兩項制度的銜接做出了部署。在此背景下，兩項制度的銜接取得了顯著進展，但也存在個別障礙和問題，如“兩線分離”（低保線與扶貧線不統(tǒng)一）、“兩庫分離”（低保數據庫與扶貧數據庫分別管理）等。
2020年以后，存量問題的解決和增量問題的應對都迫切要求加快構建一體化的反貧困管理體制。按照“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的要求，基于促進反貧困事業(yè)與相關宏觀政策銜接以及實現反貧困制度內部整合的需要，我國的反貧困事業(yè)管理體制應適應新的形勢進行理順、重構、改革、創(chuàng)新，強化國務院扶貧辦的主體責任和管理協調職能，以一體化的反貧困管理體制，構建和落實一體化的反貧困制度體系，切實將我國的反貧困事業(yè)推向前進。
（作者：李迎生，系中國人民大學社會與人口學院教授、中國社會工作學會副會長）
