提要
深圳擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和設區(qū)的市地方立法權(quán)，這是深圳改革發(fā)展的最大優(yōu)勢。經(jīng)濟特區(qū)立法作為具有變通權(quán)限的特別地方立法，是中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分。經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的使命和任務就是改革創(chuàng)新，這個權(quán)是先行權(quán)、創(chuàng)造權(quán)、優(yōu)先試驗權(quán)，是體制創(chuàng)新、擴大開放、加快發(fā)展的主動權(quán)。
今年是深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年，也是粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)建設全面鋪開、縱深推進的關(guān)鍵之年。推動思想再解放、改革再深入、工作再落實，需要用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和綜合授權(quán)改革試點，以更具突破性的改革激發(fā)活力，以更高水平的開放搶占先機，充分釋放粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)的“雙區(qū)驅(qū)動效應”，為國家全面深化改革探索可復制、可推廣的經(jīng)驗。
擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)是深圳改革發(fā)展的最大優(yōu)勢
1992年7月1日，七屆全國人大常委會二十六次會議表決通過關(guān)于授予深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的議案，深圳獲得了經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。根據(jù)授權(quán)決定，深圳經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)限“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”。自1992年7月深圳市第一屆人民代表大會及其常務委員會獲得特區(qū)立法權(quán)至今，深圳切實發(fā)揮了特區(qū)立法對改革創(chuàng)新的引領和推動作用。
據(jù)統(tǒng)計，深圳運用特區(qū)立法權(quán)共制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)194項，現(xiàn)行有效的特區(qū)法規(guī)131項。這些特區(qū)法規(guī)為深圳的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了制度供給和法治保障，同時，也為我國社會主義法律體系的完善做出了巨大貢獻。其中，特區(qū)立法先行先試類105項、創(chuàng)新變通類57項。在105項先行先試類特區(qū)法規(guī)中，有41項是早于國家法律、行政法規(guī)出臺的。如，深圳在《公司法》出臺之前，率先制定了《股份有限公司條例》和《有限責任公司條例》，這兩部公司條例為國家制定《公司法》提供了有效借鑒。還有《律師條例》《公民無償獻血及血液管理條例》《政府采購條例》《心理衛(wèi)生條例》等，這些特區(qū)法規(guī)為國家制定《律師法》《獻血法》《政府采購法》《精神衛(wèi)生法》等多部法律提供了寶貴的可復制可推廣的經(jīng)驗。有64項是國家尚無法律、行政法規(guī)規(guī)定的。1994年，深圳在《住宅區(qū)物業(yè)管理條例》中首次提出物業(yè)管理法律概念，以業(yè)主為主體，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，創(chuàng)設了業(yè)主大會、業(yè)主管委會制度，為我國物業(yè)管理法律制度奠定了基礎。還有《欠薪保障條例》《保障性住房條例》《建筑節(jié)能條例》《商事登記條例》《文明行為促進條例》《醫(yī)療條例》《質(zhì)量條例》《警務輔助人員條例》等都是全國首部地方性法規(guī)，這些法規(guī)不僅填補了國家立法層面的空白，又為國內(nèi)其他省市的地方立法提供了借鑒。57項創(chuàng)新變通類特區(qū)立法是深圳在國家已有法律和行政法規(guī)的基礎上，根據(jù)特區(qū)發(fā)展的實際需要進行的突破性立法。如《道路交通管理處罰條例》《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《全面禁止食用野生動物條例》等。
深圳擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和設區(qū)的市地方立法權(quán)，這是深圳改革發(fā)展的最大優(yōu)勢。經(jīng)濟特區(qū)立法作為具有變通權(quán)限的特別地方立法，是中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分。經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的使命和任務就是改革創(chuàng)新，這個權(quán)是先行權(quán)、創(chuàng)造權(quán)、優(yōu)先試驗權(quán)，是體制創(chuàng)新、擴大開放、加快發(fā)展的主動權(quán)。中央通過“一攬子”授權(quán)的方式，賦予經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)具體情況和實際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)實施，以推動國家全方位的對外開放，推動經(jīng)濟特區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、人才工作、創(chuàng)業(yè)投資、科技創(chuàng)新、醫(yī)療改革以及前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)建設等方面，實現(xiàn)改革創(chuàng)新措施的法治保障。經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)在一定程度上分享了部分中央立法權(quán)，變通權(quán)實質(zhì)是體制的改革創(chuàng)新性，集中體現(xiàn)為先行性、試驗性、突破性和補充性。實踐中，經(jīng)濟特區(qū)立法是以功能為導向的，立足于經(jīng)濟特區(qū)實際，突破上位法，行使著創(chuàng)制、變通和填補制度立法的功能，不僅為經(jīng)濟特區(qū)改革發(fā)展提供了引導、規(guī)范和保障，還為國家立法提供了經(jīng)驗和借鑒。
先行先試權(quán)是綜合授權(quán)改革的根本特征
深圳實施綜合授權(quán)改革試點，以清單式批量申請授權(quán)方式，主要在要素市場化配置、營商環(huán)境優(yōu)化、城市空間統(tǒng)籌利用等重點領域深化改革、先行先試。對于需要制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則的前提下，立足改革創(chuàng)新實踐需要，對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定；對于需要暫時調(diào)整適用或者暫時停止適用國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的，報請司法部統(tǒng)一協(xié)調(diào)后，按照法定程序提請全國人大、國務院作出決定；對于需要在國家事權(quán)范圍內(nèi)制定單項法規(guī)的，依法提請全國人大常委會授權(quán)。先行先試權(quán)是綜合授權(quán)改革的根本特征，目的是探索全面深化改革的實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)形式，為全國改革開放探路開路。綜合授權(quán)改革不同于傳統(tǒng)的個別授權(quán)改革模式，具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的特點。中央通過“一攬子”授權(quán)的方式，允許經(jīng)濟特區(qū)在政治、經(jīng)濟、社會、行政、法治等諸多領域，圍繞經(jīng)濟發(fā)展、對外開放、城市治理、社會建設、民生事業(yè)、生態(tài)保護、區(qū)域合作等諸多主題進行全方位探索，大膽先行先試，對照創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例的目標任務，積極探索超大型城市治理新路徑，創(chuàng)設符合新時代中國發(fā)展實際的新制度、新的治理方法，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更多深圳經(jīng)驗。
用足用好特區(qū)立法權(quán)，建立健全改革決策與立法決策的銜接機制
從內(nèi)容上來看，經(jīng)濟特區(qū)立法主要涉及立法變通事項的創(chuàng)新，綜合授權(quán)改革主要涉及先行先試事項的重大改革決策，兩者都是經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新的利器，相輔相成、互相促進。黨的十八屆四中全會提出“重大改革于法有據(jù)”，強調(diào)運用法治思維和法治方式推動改革，把改革納入法治軌道。要發(fā)揮立法對改革的引領和推動作用，關(guān)鍵是實現(xiàn)立法與改革決策相銜接。在這個方面，深圳已經(jīng)做了很多探索，但是改革決策與立法決策“兩張皮”的現(xiàn)象仍然存在，有關(guān)部門在草擬改革方案時較少研究立法需求，與立法沒有很好地銜接，既影響了改革成效，也不利于提高立法質(zhì)量。另一方面，綜合授權(quán)改革在我國首次實施，尚未有關(guān)于綜合授權(quán)改革自身運行的制度規(guī)范，應當充分發(fā)揮立法對改革的風險防范功能，明確綜合授權(quán)改革的基本法治原則和運行規(guī)則，以確保綜合授權(quán)改革的實施效能及其改革目的的實現(xiàn)。因此，要用足用好特區(qū)立法權(quán)，就要建立健全改革決策與立法決策的銜接機制，著力提高經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)解決改革中遇到的突出問題的針對性和有效性。具體來說：
第一，要建立綜合授權(quán)改革與經(jīng)濟特區(qū)立法進程相銜接的工作機制，加強經(jīng)濟特區(qū)立法的先行性、試驗性、創(chuàng)新性制度研究論證，針對授權(quán)改革事項清單形成立法需求清單，并根據(jù)改革進程及時制定、修改相關(guān)立法。對于現(xiàn)存的單項授權(quán)改革事項，要在總結(jié)改革經(jīng)驗基礎上，盡快研究制定相關(guān)立法，以凝聚改革經(jīng)驗，通過經(jīng)濟特區(qū)立法解決當前改革中存在的難題，并進行拓展性的改革創(chuàng)新。對于即將開展的授權(quán)改革事項要予以區(qū)分對待，如果是對現(xiàn)有體制的改革創(chuàng)新，應當通過人大決定或者經(jīng)濟特區(qū)立法變通權(quán)明確改革所應遵循的基本法治原則以及改革創(chuàng)新的內(nèi)容和基本法治框架；如果是對于新產(chǎn)業(yè)、新科技、新業(yè)態(tài)等事項的先行先試，應該在改革過程中及時通過經(jīng)濟特區(qū)立法予以規(guī)范，創(chuàng)制新的制度規(guī)定，并不斷予以修正完善。
第二，要建立綜合授權(quán)分類改革推進機制。當前，深圳按照“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、綜合試驗、先行先試”的原則，圍繞著制約國家改革發(fā)展的重大制度性障礙，梳理形成若干批綜合授權(quán)改革事項，以清單式批量申請授權(quán)。大量的綜合授權(quán)改革事項涉及不同領域、不同事權(quán)、不同內(nèi)容等，需要分類推進，以明確改革目標，細化改革內(nèi)容，提高改革效能。從改革事項所涉領域來看，根據(jù)改革事項的重要程度和緊迫程度，需要優(yōu)先在粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展、營商環(huán)境建設、科技創(chuàng)新、社會治理創(chuàng)新、教育創(chuàng)新和城市空間統(tǒng)籌等領域先行先試。從改革事項所涉事權(quán)來看，屬于上級事權(quán)的，需要在與上級事權(quán)部門充分溝通的基礎上確定授權(quán)改革事項，以最大限度獲得上級部門支持；屬于大灣區(qū)創(chuàng)新改革事項的，需要在與相關(guān)灣區(qū)城市政府部門互通協(xié)商基礎上確定授權(quán)改革事項，以最大限度獲得灣區(qū)城市協(xié)同；屬于地方事權(quán)的，根據(jù)改革需要，在審慎論證的基礎上確定授權(quán)改革事項，以最大限度增強改革事項的可實施性。從改革所涉內(nèi)容來看，屬于國家已經(jīng)開展的授權(quán)改革事項，需要在總結(jié)授權(quán)改革實施情況的基礎上，進一步拓展授權(quán)改革事項的廣度或者深度；對于國家尚未開展的授權(quán)改革事項，需要在評估論證的基礎上予以確定，并制定明確詳實的實施方案。
第三，要將粵港澳大灣區(qū)建設融入到綜合授權(quán)改革中，并與經(jīng)濟特區(qū)立法工作相銜接。要確保粵港澳大灣區(qū)建設能夠卓有成效，法治保障和創(chuàng)新至關(guān)重要，而經(jīng)濟特區(qū)立法變通權(quán)就是實現(xiàn)這種法治保障和創(chuàng)新的關(guān)鍵一環(huán)。一方面，要建立綜合授權(quán)改革與大灣區(qū)規(guī)則銜接機制，充分運用綜合授權(quán)改革試點，爭取支持推動涉及中央、國務院授權(quán)事項的深港澳規(guī)則銜接政策落地。另一方面，只有在涉及到主權(quán)、跨區(qū)域問題或者法律保留事項等極為重大事項必須由中央立法予以規(guī)定外，對于其他事項，應當盡量通過經(jīng)濟特區(qū)立法變通權(quán)的運用，進行制度創(chuàng)新，制定符合大灣區(qū)適用的深港澳規(guī)則。
第四，要充分利用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，創(chuàng)建綜合授權(quán)改革實施的法治保障機制。一是要建立綜合授權(quán)改革運行機制，明確綜合授權(quán)改革事項的授權(quán)目的、授權(quán)期限、授權(quán)內(nèi)容、實施主體以及實施程序等。二是要建立綜合授權(quán)改革公眾參與機制，鼓勵社會各界建言獻策，要廣開言路、拓寬渠道，使改革成為凝聚社會共識、促進社會參與、強化社會信任、改善社會治理的過程，創(chuàng)造包容性、建設性和參與性的改革氛圍。三是要建立綜合授權(quán)改革成效評估機制，為了充分發(fā)揮試點的試錯和經(jīng)驗積累功能，需要對授權(quán)改革建立監(jiān)督機制，定期對改革成效進行考察與評估，建立自我糾正的預警機制。在具體操作層面，可以從改革實施所產(chǎn)生的政治效應、經(jīng)濟效應、文化效應以及社會效應等方面綜合進行評估，對效果好的改革舉措可以深化推廣，對效果不好的改革舉措要及時糾正或者調(diào)整。
（宋明：深圳大學法學院教授，李明超：深圳大學法學院助理教授）
