【摘要】基層治理作為中國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)和改革發(fā)展的突破口具有特殊地位。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累的種種問(wèn)題集中地反映在基層，逐漸形成了治理結(jié)構(gòu)困境、運(yùn)行機(jī)制困境和治理手段困境。對(duì)此，只有通過(guò)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型恢復(fù)基層社會(huì)的內(nèi)生秩序、擴(kuò)大民眾自我服務(wù)和自我管理的自主空間，基于民意民情和民間規(guī)范實(shí)行彈性治理，基于法治處理治理矛盾和糾紛，才是實(shí)現(xiàn)基層高效治理的根本路徑。

【關(guān)鍵詞】基層治理 治理結(jié)構(gòu) 治理機(jī)制 治理手段

【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理體系和治理結(jié)構(gòu)中，基層治理處于基礎(chǔ)性地位，它往往成為社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的切入路徑和改革發(fā)展的突破口。無(wú)論是將基層治理作為“推進(jìn)某項(xiàng)政策的手段”，還是將基層治理作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主發(fā)展的優(yōu)選路徑①，基層治理都具有特殊的意義。然而，中國(guó)社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型使更多的繁雜社會(huì)事務(wù)和難解的社會(huì)矛盾累積于基層，而科層體制下基層的權(quán)力資源與財(cái)政能力相對(duì)短缺，基層治理的這種責(zé)權(quán)不平衡嚴(yán)重影響基層治理的有效性，該問(wèn)題已引起中央領(lǐng)導(dǎo)層的高度關(guān)注，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，要求切實(shí)解決督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻、過(guò)度留痕的問(wèn)題，解決“文山會(huì)海反彈回潮的問(wèn)題”，嚴(yán)控“層層發(fā)文、層層開會(huì)”，確保發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開的會(huì)議減少30%－50%，發(fā)揚(yáng)“短實(shí)新”文風(fēng)。這些用心和舉措無(wú)不是為了給基層“松綁減負(fù)”，以提高基層的社會(huì)治理能力。

破除形式主義和官僚主義的重大決策和專項(xiàng)整治行動(dòng)無(wú)疑有助于基層治理的改善，但形式主義和官僚主義只是基層治理實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的不良工作方法與作風(fēng)，我們還需要從國(guó)家社會(huì)結(jié)構(gòu)、科層化治理的深層現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來(lái)理解基層治理現(xiàn)狀，把握基層治理運(yùn)行的深層邏輯，分析基層治理實(shí)踐面臨的困境，探討推進(jìn)基層高效治理的對(duì)策和出路。

基層高效治理的理想邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯

基層高效治理的實(shí)現(xiàn)取決于國(guó)家基本治理結(jié)構(gòu)的合理化和基層治理活力的激發(fā)，這一切構(gòu)成了基層高效治理的理想邏輯，這種理想邏輯的基本脈絡(luò)可概括如下：

推動(dòng)基層治理轉(zhuǎn)型需使基層從被動(dòng)治理走向自主治理?；鶎又卫碇荒茉谔囟ǖ闹贫瓤蚣芎驼谓Y(jié)構(gòu)中展開，如果要通過(guò)和平、穩(wěn)定而有序的方式實(shí)現(xiàn)垂直的基層管控向基層社會(huì)的自治轉(zhuǎn)型，其轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)與推動(dòng)力量只能來(lái)自政治權(quán)威，2019年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)“基層自治、法治和德治”，需要建立健全黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制。為了增強(qiáng)基層社會(huì)的自我治理能力，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力應(yīng)同時(shí)轉(zhuǎn)化為對(duì)基層活力的激發(fā)和對(duì)基層自主管理能力的提升，實(shí)現(xiàn)黨組織的政治自主性與基層社會(huì)的自治性之間的對(duì)接與融合，是解決基層高效治理問(wèn)題的關(guān)鍵。

政治的意識(shí)形態(tài)化與基層民眾價(jià)值的趨利化多元化之間的整合。改革開放以來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激發(fā)了民眾的個(gè)體意識(shí)，競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新、民主與參與等現(xiàn)代觀念逐漸深入人心，“讓一部分人先富起來(lái)”的方針認(rèn)可了個(gè)人的利益意識(shí)，個(gè)人主義、消費(fèi)主義、利己主義對(duì)平均主義和集體主義等傳統(tǒng)價(jià)值觀念產(chǎn)生了沖擊，并決定了基層民眾的趨利性和多元化的價(jià)值特征。因此，基層的有效治理無(wú)法通過(guò)政治的意識(shí)形態(tài)化而消除民眾的趨利性和多元化價(jià)值，而是要通過(guò)利益的協(xié)調(diào)與整合來(lái)解決基層面臨的種種現(xiàn)實(shí)難題。

治理資源的下沉與治理重心的下移相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)的平衡。社會(huì)治理重心的下移進(jìn)一步加深了基層治理的責(zé)權(quán)不平衡，一方面，基層需要處理更多的復(fù)雜事務(wù)、解決更多的社會(huì)矛盾；另一方面，基層治理所必要的資源極度缺乏，其社會(huì)動(dòng)員能力受到扁平化基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的消解。要實(shí)現(xiàn)基層的高效治理，在治理重心下移的同時(shí)，必須調(diào)整權(quán)力資源配置，實(shí)現(xiàn)治理資源的下沉?；鶎诱苯用嫦驈V大人民群眾，凡可有效實(shí)施管理的事項(xiàng)及其管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)應(yīng)盡量下沉到基層政府，以增強(qiáng)基層的治理能力。

以上這些理論邏輯作為實(shí)現(xiàn)基層有效治理的理想條件在現(xiàn)實(shí)中并未成熟，實(shí)際上，基層治理實(shí)踐中所反映的卻是另一套現(xiàn)實(shí)邏輯：

既有結(jié)構(gòu)體系之下基層治理的依附性和疲憊性。任何權(quán)力結(jié)構(gòu)都具有自我強(qiáng)化而實(shí)現(xiàn)自身意志的內(nèi)在需要，為了擴(kuò)大權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，權(quán)力結(jié)構(gòu)往往會(huì)吸納其他政治力量、社會(huì)組織和基層組織的參與，由此也擴(kuò)大了社會(huì)管理的附加職能，而承擔(dān)繁重復(fù)雜的社會(huì)管理職能的基層治理組織在一元主導(dǎo)結(jié)構(gòu)中只能處于附屬地位，它不僅缺乏必要的治理力量，而且背負(fù)政策推行和監(jiān)督執(zhí)行帶來(lái)的壓力，使得基層治理組織在進(jìn)退兩難之際疲憊不堪。

科層制治理體系下基層治理的被動(dòng)和扭曲?？茖又埔蟾鶕?jù)職能和職位進(jìn)行分工，按照職級(jí)劃分上下等級(jí)關(guān)系，并通過(guò)權(quán)力的層層節(jié)制和對(duì)規(guī)章流程的嚴(yán)格遵守而實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理?，F(xiàn)代科層制作為一種組織結(jié)構(gòu)和管理方式，為行政系統(tǒng)的日常管理提供了規(guī)范、提高了效率。當(dāng)科層體系延伸到基層治理領(lǐng)域時(shí)，卻引起了治理不適，因?yàn)榛鶎邮聞?wù)“往往具有偶發(fā)性、不規(guī)則性”“模糊性、非原則性”，運(yùn)用自上而下的科層制的規(guī)則化治理“解決本來(lái)不規(guī)則的事務(wù)”“用精準(zhǔn)的辦法解決本來(lái)模糊的事務(wù)”②，是對(duì)基層治理的某種扭曲。以職務(wù)晉升和業(yè)績(jī)考評(píng)與獎(jiǎng)懲為調(diào)控方式的壓力型體制，對(duì)于完成管理目標(biāo)和任務(wù)具有良好的效果，但壓力型體制使基層政府不得不被動(dòng)承接上級(jí)政府的壓力，從而成為上級(jí)政策目標(biāo)的工具而無(wú)暇顧及基層社會(huì)自身的事務(wù)。

只有推動(dòng)基層治理變革的政治權(quán)威力量能夠成功地實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型，開辟基層治理的自主空間，通過(guò)治理資源的重新配置實(shí)現(xiàn)基層治理的責(zé)權(quán)平衡，從而有效地協(xié)調(diào)和整合多元利益，才能實(shí)現(xiàn)基層的高效治理。但是，當(dāng)前基層治理實(shí)踐中更多地表現(xiàn)為：被動(dòng)與扭曲式治理，依附性和疲憊性的治理，當(dāng)治理的現(xiàn)實(shí)邏輯背離了理想邏輯時(shí)，治理困境也就無(wú)法避免。

當(dāng)前基層治理面臨不少難題和困境

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累的種種問(wèn)題集中地反映在基層，由此，社會(huì)治理的重心也下移到基層。然而，當(dāng)前基層治理面臨不少難題和困境。

治理結(jié)構(gòu)困境：非均衡性治理結(jié)構(gòu)與基層多元共治之間的緊張。鑒于基層治理的復(fù)雜性和艱巨性，為了提高治理效率，近年來(lái)基層黨組織的政治功能和社會(huì)治理功能相融合并得到進(jìn)一步強(qiáng)化，形成了黨政合一的治理結(jié)構(gòu)，并以制度化與行政化的方式深入基層，以消除社會(huì)不穩(wěn)定因素與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。然而基層社會(huì)卻是一個(gè)分工多樣、利益群體復(fù)雜、價(jià)值多元的社會(huì)，具有分散化和差異化的特征。解決基層治理中難解的悖論，既要通過(guò)行政力量提升社會(huì)治理的能力，以克服多元治理的不確定性和不可控性，又要尊重并適應(yīng)基層社會(huì)的多元需要，加強(qiáng)基層治理的民眾參與和多元共治。

運(yùn)行機(jī)制困境：科層化冶理與基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的脫嵌。科層制運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是，以政策文件和上級(jí)政令為依據(jù)，嚴(yán)格遵守辦事的規(guī)章流程，在整個(gè)流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)注重通過(guò)文字、表格、圖片、視頻等方式對(duì)所做的工作進(jìn)行留痕處理。留痕管理有助于查驗(yàn)工作過(guò)程的正當(dāng)性和完整性。但處于整個(gè)行政體系末梢的基層管理組織，不得不承接和實(shí)施來(lái)自“條”“塊”等不同方向的上級(jí)政策與命令，而無(wú)暇顧及服務(wù)民眾的基層社會(huì)事務(wù)，在這種治理壓力下，科層制所要求的流程管理和留痕處理難免淪為形式主義的重“痕”不重“績(jī)”。

治理手段困境：動(dòng)員式治理和項(xiàng)目制治理一定程度上束縛了基層社會(huì)發(fā)展活力。改革開放之前，因常規(guī)性治理的制度資源供給不足而經(jīng)常運(yùn)用動(dòng)員式治理手段。這種治理手段是通過(guò)突破常規(guī)運(yùn)作過(guò)程，而采取自上而下的政治動(dòng)員方式，以調(diào)動(dòng)資源、集中力量而達(dá)到特定的目標(biāo)。改革開放后，動(dòng)員式治理相對(duì)減少，但稅費(fèi)改革造成了基層行政機(jī)構(gòu)的“懸浮”和基層治理的困難。于是，在有關(guān)維穩(wěn)、扶貧、食品安全、抗震救災(zāi)等方面，動(dòng)員式治理大量引入基層，盡管動(dòng)員式治理被納入壓力型體制而成為制度化的治理模式，但動(dòng)員式治理手段也沖擊了社會(huì)的內(nèi)生秩序和自發(fā)力量。基層的項(xiàng)目制治理則是出現(xiàn)在分稅制改革之后，分稅制改革提高了國(guó)家的資源汲取能力和再分配能力，項(xiàng)目制使國(guó)家權(quán)力延伸到基層，既鞏固了國(guó)家權(quán)威，也動(dòng)員了基層力量，同時(shí)一定程度上釋放了基層自治的活力?；鶎又卫砻媾R的這些難題不能簡(jiǎn)單地歸于基層組織自身的問(wèn)題，基層治理質(zhì)量與治理成效受制于整個(gè)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與治理體制，取決于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的成熟程度。

如何推進(jìn)基層高效治理

推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。中國(guó)基層社會(huì)關(guān)系的深刻變化決定了基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，中央權(quán)威性文件也表達(dá)了這一轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，例如：強(qiáng)調(diào)健全“基層群眾自治制度”“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，走“共建共治共享的社會(huì)治理”之路。多元主體的協(xié)同共治結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了中國(guó)基層治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)。由于基層社會(huì)在利益多樣化和主體多元化凸顯的同時(shí)，還未進(jìn)入自我整合的成熟階段，因此需要中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整合力量提供制度供給，從而推動(dòng)多元治理結(jié)構(gòu)的成長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)多元結(jié)構(gòu)的重要引領(lǐng)和推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)，基層黨建不斷強(qiáng)化，以基層黨支部為核心的“同心圓”成為基層治理的基本結(jié)構(gòu)，黨的地位與權(quán)威在基層治理中的加強(qiáng)成為基層治理有效性的標(biāo)尺。由此，基層黨建成為基層治理的重大政績(jī)，“黨建+”工作模式成為一種有效的治理方式。事實(shí)上，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是以基層民意表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、參與激勵(lì)為基礎(chǔ)。我們需要?jiǎng)?chuàng)建“議事會(huì)”“懇談會(huì)”等平臺(tái)吸納民眾和社會(huì)組織的參與，促進(jìn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)力量的對(duì)話與互動(dòng)，從而推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)向多元化和扁平化的轉(zhuǎn)型。

超越科層化治理而擴(kuò)大基層治理的彈性空間。科層化治理在黨政機(jī)關(guān)等權(quán)力體系中的運(yùn)用顯示了權(quán)責(zé)清晰和簡(jiǎn)潔高效的優(yōu)勢(shì)，但在基層社會(huì)中則暴露出力不從心的弱點(diǎn)，畢竟基層社會(huì)矛盾繁多、成因復(fù)雜、演變不確定，尤其是隨著公社制和單位制解體，基層社會(huì)更多地回歸關(guān)系社會(huì)和人情社會(huì)的傳統(tǒng)，非人格化的科層管理因無(wú)視治理的便利和情感基礎(chǔ)往往導(dǎo)致治理緊張。由此，基層有效治理必須基于民眾日常生活中情感、利益與道德的多樣性和可變性，針對(duì)基層事務(wù)的偶發(fā)性、瑣碎性、連帶性、不規(guī)則性和非原則性等特征，實(shí)行彈性治理，重在情感溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)、尊重理解，以民眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，加強(qiáng)民間治理資源的開發(fā)利用，尊重村規(guī)民約和禮俗規(guī)范，并將其整合為民間規(guī)范體系，發(fā)揮基層非正式制度的治理優(yōu)勢(shì)。

創(chuàng)新基層治理方式。原則上，凡能激勵(lì)多元主體參與、激發(fā)治理活力、有效回應(yīng)基層治理需求的方式都是值得探求與嘗試的。在基層治理中有時(shí)也存在著政府投入越大，治理效能越低的悖論，其根本原因在于一些地方政府的包辦式治理和施舍式治理抑制了基層治理活力，增加了治理成本。包辦式治理方式理應(yīng)向社會(huì)自主治理方式轉(zhuǎn)變，政府將自己無(wú)法有效管理的公共服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)項(xiàng)目委托方式交給社會(huì)組織和社會(huì)服務(wù)中心承辦，既提高了公共服務(wù)供給能力，也訓(xùn)練了社會(huì)組織的管理和營(yíng)運(yùn)能力。還可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼和專項(xiàng)支持等形式，孵化大量從事公共福利、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療教育等事務(wù)的社會(huì)組織。隨著城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我服務(wù)和自我管理自治空間的擴(kuò)大，基層法治必須跟進(jìn)。在基層治理中，無(wú)論是治理行為的選擇還是治理沖突的解決，最終都依賴于法律。建立公共法律服務(wù)體系成為基層社會(huì)治理有序運(yùn)行的基本配套設(shè)施，通過(guò)整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，建立全覆蓋法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)基層法律顧問(wèn)制度，發(fā)揮依法化解糾紛矛盾、提供法律服務(wù)與法律咨詢的功能，從而為基層高效治理奠定堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的法治基礎(chǔ)。

總之，通過(guò)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型恢復(fù)基層社會(huì)的內(nèi)生秩序、擴(kuò)大民眾自我服務(wù)和自我管理的自主空間，基于民意民情和民間規(guī)范實(shí)行彈性治理，基于法治處理治理矛盾和糾紛，是實(shí)現(xiàn)基層高效治理的根本路徑。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①陳家剛：《基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》，2015年第2期。

②賀雪峰：《農(nóng)村基層治理的精準(zhǔn)難題》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第3期。

責(zé)編/韓拓 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。