摘 要:基層治理是國家治理的重要方面，也是國家治理體系和治理能力建設的重要內(nèi)容。當前基層治理面臨著治理主體“碎片化”、治理客體“原子化”、治理效果“內(nèi)卷化”等諸多亟需解決的難題，而市域社會治理是推動基層社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口。其中，職責梳理是重要抓手，“智治”是重要路徑，應充分重視大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)的科技優(yōu)勢，推進數(shù)字技術(shù)與社會治理的深度融合。

關鍵詞: 基層治理 市域社會治理 職責梳理 智能化

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

基層治理的突出問題

“碎片化”限制了基層治理主體的行動能力

“碎片化”問題成為當前基層治理面臨的現(xiàn)實困境，其產(chǎn)生的主要原因是條塊分割的政府管理體制。按照科層制的專業(yè)分工與層級節(jié)制原則，基層治理的職能分散在不同層級和不同管理部門之中，形成了以“塊”為單元的屬地管理和以“條”為線的部門管理兩種分割的管理模式。

在此背景下，基層治理“碎片化”問題主要表現(xiàn)在以下四個方面：其一，在橫向上條線部門各自為政，過多考慮部門利益，不愿將資源和信息共享，囿于各自的職責范圍，無法形成基層治理的整體合力；其二，在縱向上層級之間協(xié)調(diào)困難，治理任務被層層轉(zhuǎn)移到基層，基層政府承擔了大量社會治理事務，這一現(xiàn)象被形象地比喻為“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”；其三，“條塊”間彼此分割、難以協(xié)調(diào)，如街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與部門派出機構(gòu)的職權(quán)難以協(xié)調(diào)；其四，“條塊”關系具有封閉性，由此帶來的以政府為中心的治理模式限制了市場、社會等主體參與治理的空間。由此，基層治理的“碎片化”導致了治理體系結(jié)構(gòu)和功能的失衡，進而限制了基層治理主體的行動能力。

“原子化”增加了基層治理客體的復雜性

基層治理“原子化”是指由于基層組織解體或無效而產(chǎn)生的基層治理對象離散、無序和低組織化狀態(tài)。過去在計劃經(jīng)濟體制下，國家建立了總體性支配的社會管理體制，城市基層主要依靠“國家—單位—個人”的縱向控制體系將人民群眾整合起來，在農(nóng)村則通過人民公社這一“準單位體制”來達到整合的目的。改革開放以后，總體性支配的社會管理體制解體，大量城市居民離開所屬單位，走進市場，更多的農(nóng)民走出農(nóng)村，進入城市，逐漸脫離單位和人民公社等組織單元，呈現(xiàn)出“原子化”的形態(tài)。

在農(nóng)村社會，基層治理的“原子化”主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，隨著農(nóng)村稅費改革與“鄉(xiāng)財縣管”的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對農(nóng)村社會的控制逐漸減弱；另一方面，隨著人民公社的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的建立，村莊共同體逐漸消解，農(nóng)民成為獨立的個體，村集體組織失去了對農(nóng)民的組織能力。在城市社會，基層治理“原子化”主要表現(xiàn)為在市場化改革和城鎮(zhèn)化浪潮的作用下，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，異質(zhì)性不斷增強，人民群眾的利益訴求日益多樣，城市社會還無法形成有效的整合機制。而基層治理對象“原子化”的嚴重后果，可能導致個人與國家之間的社會聯(lián)結(jié)弱化，使基層治理體系面臨“失靈”的困境。

“內(nèi)卷化”使基層治理的有效性邊際遞減

基層治理的有效性邊際遞減是當前基層治理困境的突出表現(xiàn)。近年來，國家通過加大資源投入、加強制度創(chuàng)新、引入新的治理技術(shù)等方式來提升基層治理的有效性，但實際效果并沒有得到顯著提升，反而呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的趨勢。同時，國家通過加強和創(chuàng)新基層社會治理來破解“內(nèi)卷化”困境，但基本上處于“改而不變”的狀況。

具體來說，基層治理“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，基層通過引入技術(shù)治理來提升治理的有效性，使管理方式日益精細化，但不“接地氣”，時常形成“空轉(zhuǎn)”，與預想的治理效果相去甚遠；另一方面，國家多次推動基層自治組織的“去行政化”改革，以增強基層組織自治的內(nèi)生動力，然而，基層自治組織的行政化傾向卻不斷強化，自治組織參與社會治理的空間依然有限。“內(nèi)卷化”現(xiàn)象使基層治理的成本不斷增加，基層治理的實際效果卻沒有明顯改善，從而增加了基層社會的潛在風險。

針對當前基層治理實踐面臨的現(xiàn)實困境，僅僅通過基層治理創(chuàng)新并不能解決結(jié)構(gòu)性所帶來的問題，還要結(jié)合基層治理的具體情境，突破以縣域為重點的基層社會治理體系，從更高層級上重塑基層治理的結(jié)構(gòu)和功能。而市域社會治理作為縣域社會治理的延伸，為基層治理困境的實質(zhì)性化解提供了新的路徑。

基層治理的路徑選擇

以市域社會治理加強和創(chuàng)新基層社會治理

市域社會治理是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實施，它以設區(qū)的市（包括直轄市、副省級市和地級市）為基本治理單元，覆蓋市管轄的全部地域范圍，兼具城市和農(nóng)村。市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，在推進基層治理現(xiàn)代化的前線位置。黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，強調(diào)了市域社會治理的重要地位和重大意義。市域社會治理的成效，關乎黨中央決策部署落實落地、市域社會安全穩(wěn)定和國家長治久安。

市域社會治理作為基層社會治理的新樣態(tài)，目的在于解決基層社會治理的多重困境，重構(gòu)基層社會治理的基本單元和內(nèi)在結(jié)構(gòu)。首先，市域社會治理充分發(fā)揮市級層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，通過上下貫通市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村），把更多的資源、服務、管理下沉到基層，推動力量在基層集聚、問題在基層解決。其次，市域社會治理充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，通過進一步厘清權(quán)責，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，積極探索網(wǎng)格化治理模式，能夠有效解決部門分割、條塊分割問題。最后，市域?qū)用媸菍⒔M織和個人最大程度整合起來的有效載體，通過落實基層自治制度、健全政府購買服務機制、改革社會組織管理體制、培育社會工作隊伍等，發(fā)揮市場主體和社會組織在自主治理、服務供給、利益協(xié)調(diào)、訴求表達、矛盾化解和風險防控中的作用；同時加強公眾參與的制度性建設，打造“人人有責、人人盡責、人人享有”的基層社會治理共同體。因此，市域社會治理是在結(jié)構(gòu)和功能層面上的基層治理創(chuàng)新，推進市域社會治理，能夠?qū)嵸|(zhì)性化解基層治理“內(nèi)卷化”問題，提高基層治理的有效性。

職責梳理是推進市域社會治理的重要抓手

政府職責是指由各層級政府及其部門所承擔的工作任務，職責梳理就是依法界定職責在各級政府及其部門間的分配以及形成的運行結(jié)構(gòu)，涵蓋橫向、縱向、條塊的政府間職責配置。橫向政府職責即一級政府內(nèi)部的部門間職責配置，而職責在各層級政府間的分配構(gòu)成縱向政府職責，條塊間的職責梳理則是要理清垂直管理部門與地方政府之間的關系。建立健全市域范圍內(nèi)的政府職責體系，是實現(xiàn)各項事務治理制度化、規(guī)范化和程序化的重要路徑，對提高行政效能，確保經(jīng)濟社會各項事務得到有效管理，提升人民群眾對公共服務的滿意度，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會長治久安，具有重要現(xiàn)實意義。

市域社會治理的政府職責梳理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要著重考慮以下三個方面。首先，要厘清縱向政府職責，改變治理任務層層下壓的狀況，保障市域社會治理的整體性與協(xié)同性。在治理責任下移的同時，將資源配置重心下沉到基層，將編制、人員、資金、設備等資源逐步向縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層傾斜，提升基層部門承接能力。其次，要建立橫向部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，克服部門本位主義和“聯(lián)而不動”。理順不同職能部門間關系，建立跨部門協(xié)同機制。最后，要厘清條塊部門的職責范圍，完善條塊協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。通過建立“塊塊合作”“條條協(xié)同”“條塊銜接 ”的區(qū)域一體、動態(tài)治理問題解決機制，著力解決基層治理“碎片化”問題。

“智治”是推進市域社會治理的重要路徑

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等新興信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代科技尤其是數(shù)字技術(shù)在社會治理中越來越發(fā)揮著重要作用，數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心動力。因此，作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，市域社會治理應重視大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)的科技優(yōu)勢，充分發(fā)揮智能化技術(shù)在政治建設、法治保障、德治教化等領域作用，推動社會矛盾、社會治安、公共安全等風險防控智能化，提升市域社會治理的智能化水平。

市域社會治理的智能化主要體現(xiàn)在三個方面，首先是推動治理體制現(xiàn)代化。針對政府部門橫向?qū)I(yè)分工與縱向權(quán)力配置導致的基層治理“碎片化”問題，市域社會治理智能化通過建立數(shù)據(jù)匯集整合、開放共享的信息平臺，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）上下貫通、高效聯(lián)動的社會治理新體系。其次，推動治理工作布局現(xiàn)代化。智能化強調(diào)市級黨委政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立起權(quán)責清晰、橫向到邊、縱向到底的治理機制，以智能技術(shù)實現(xiàn)治理要素的重新組合和優(yōu)化配置，從而解決組織和人員的效率極限難題。最后，推動其它治理方式形成合力。智能技術(shù)的輸入可以促進政治、自治、法治和德治等治理方式高度結(jié)合，推動治理方式數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化，提高市域社會治理效率和治理現(xiàn)代化水平。

【本文作者為華中科技大學副校長、教授；本文受國家社會科學基金重點項目“市域社會治理智能化模式研究”（項目編號：20AZD089）資助；華中科技大學公共管理學院博士研究生芮躍峰對本文亦有貢獻】

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責編：司文君 / 王茂磊

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