摘 要:在我國城市基層治理實踐中，長期以來存在黨務(wù)工作與基層治理“兩張皮”、部門治理與屬地管理協(xié)同性不強、數(shù)據(jù)壁壘與治理智能化要求不匹配等“碎片化問題”。在疫情防控常態(tài)化背景下，切實減少和消除基層治理實踐中的“碎片化問題”，處理好常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”的關(guān)系，有利于加快推進城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效提升城市治理能力。

關(guān)鍵詞:城市治理 基層治理 碎片化問題

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

長期以來，在我國城市基層治理實踐中，客觀存在治理主體彼此獨立、治理方式相互排斥、治理機制銜接不暢、治理行為難以聯(lián)動、治理結(jié)果虛化無效的“碎片化問題”。由于治理主體責任不清、職能部門推諉扯皮，基層治理的銜接機制不暢，導致諸多城市問題常年累積，最終甚至出現(xiàn)“無效治理”與“無法治理”的窘境。

黨建碎片化：黨務(wù)工作與基層治理的“兩張皮”現(xiàn)象突出

重“有形覆蓋”輕“有效覆蓋”問題凸顯

在基層治理過程中，對于如何有效發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，往往偏重黨建組織體系的建構(gòu)，注重實現(xiàn)黨建在基層治理中的“有形覆蓋”，而忽略了黨組織對基層治理工作的領(lǐng)導力提升，沒有真正做到黨建對基層治理的“有效覆蓋”，基層黨建工作仍存在形式主義、過分追求“黨味”，以及黨建資源多頭投入、功能交叉、聚合度不高等現(xiàn)實問題。此外，部分基層黨員干部對于如何發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用、提升黨在基層治理中的全面領(lǐng)導力這一問題的理解上存在認知錯誤：誤以為黨建引領(lǐng)就是黨包攬一切，造成基層黨務(wù)工作層層施壓；政府部門熱衷“黨建”，而黨建部門則忙于行政事務(wù)，致使基層治理權(quán)責關(guān)系的錯位和移位，不利于黨組織在基層治理中領(lǐng)導能力的提升。

基層黨建存在形式化的“走過場”問題

基層黨建工作虛化，是黨建引領(lǐng)基層治理的“硬傷”。內(nèi)涵式的基層黨建治理創(chuàng)新是值得鼓勵的，但是越來越多的黨建創(chuàng)新過分強調(diào)形式上的創(chuàng)新，所謂“黨建+”花樣繁多、五花八門，博取眼球的功利目的違背了黨建初心，導致基層黨建工作對上不對下、黨員群眾被動參與，黨建工作成為“擾民工程”。黨代表進社區(qū)存在走走形式、應(yīng)付檢查問題，“兩非”進“兩委”存在刻意安排、被動參與問題。黨建工作作為一些領(lǐng)導干部的“政績工程”，在基層黨建創(chuàng)新的制度設(shè)計上過度強調(diào)貫徹落實，而忽視了黨員群眾的主動性，導致基層治理工作膨脹，無法發(fā)揮黨建工作的實效?；鶎狱h組織在推進學習型政黨建設(shè)的過程中，存在應(yīng)付任務(wù)、消極對待的現(xiàn)象，學習的理念難以真正植根到黨員的心中。黨代表發(fā)揮的作用單一，以社區(qū)團隊方式開展接待周活動為主，部分代表進社區(qū)僅停留于陪著團隊牽頭人“走走看看”，難以真正推動解決基層“老大難”的實際問題。

黨務(wù)工作依賴黨建組織員滋生了黨建“行政化”

隨著各黨政部門招收了大量專職黨建組織員，黨建工作成了黨建組織員的主要責任，黨務(wù)工作的開展過度依賴黨建組織員，而故意為黨員干部“減輕負擔”，客觀存在隨意委托諸多黨建事務(wù)給黨建組織員“一肩挑”的現(xiàn)象，這顯然違背了基層黨建的“初心”，不利于黨員干部黨性的提升。一些基層黨員干部將黨務(wù)視為應(yīng)付性工作，黨建成為黨建組織員的日常行政工作，而不是真正全面提升基層黨組織的領(lǐng)導力和組織力。黨建工作不是常規(guī)性的行政工作，也不是黨員干部的負擔，這不僅是認知問題，也是重要的實踐問題。在推動黨建工作專業(yè)化的同時，也尤須防范滋生黨務(wù)工作行政化問題。

基層黨建“最后一公里”尚未打通

所謂“最后一公里”問題，不是距離問題，也不是工程問題，而是組織問題。構(gòu)建從上到下、扎根社區(qū)的基層黨建服務(wù)體系，是確保黨組織對基層治理領(lǐng)導力的關(guān)鍵。住宅小區(qū)是城市社區(qū)中與群眾聯(lián)系最緊密的區(qū)域和單元，但一些黨建資源沒有很好地轉(zhuǎn)化為居民群眾可以感受到的實實在在的服務(wù)。一些黨群服務(wù)中心客觀存在“門難進、臉難看”的現(xiàn)實問題，有的實際上已經(jīng)成為黨務(wù)工作者的“辦公場地”和迎接領(lǐng)導視察的“展覽中心”，甚至還出現(xiàn)了將居民群眾“拒之于門外”的奇葩事件。

行政碎片化：部門治理與屬地管理的協(xié)同性不強

部門治理、層級授權(quán)和任務(wù)下壓使得基層工作壓力加大

一方面，在城市治理實踐中普遍實行的是“兩級政府四級管理”的行政結(jié)構(gòu)，其內(nèi)在邏輯是倚重于“自上而下”的權(quán)力運行方式，部門治理、層級授權(quán)和任務(wù)下壓是其基本特點。行政權(quán)力的鏈條過長導致權(quán)力的運行效能大大下降，原本作為派出機構(gòu)的街道辦，往往又下設(shè)了行政化色彩較濃的居委會或社區(qū)工作站，有些地方甚至還要把社區(qū)工作站打造成“準街道辦”，導致基層管理層級過多，區(qū)、街道辦呈現(xiàn)出“二傳手”的趨勢，大量行政性事務(wù)下沉到居委會或社區(qū)工作站，使其同時承擔著大量的行政事務(wù)和社會治理任務(wù)。同時，上級各職能部門之間缺乏經(jīng)常性的工作協(xié)調(diào)機制，片面強調(diào)各部門自身的任務(wù)要求，部門治理與屬地管理的協(xié)同性不強。例如各職能部門要求社區(qū)提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)時，所需要的統(tǒng)計口徑并不一致，甚至同一部門做同一類調(diào)查時每次下發(fā)的表格格式都不一樣，造成社區(qū)工作人員經(jīng)常性重復(fù)上門、重復(fù)登記。基層原本已經(jīng)積累一定的數(shù)據(jù)資料，只要工作要求規(guī)范化，采用統(tǒng)一、固定的格式，就可以通過數(shù)據(jù)庫自動調(diào)取數(shù)據(jù)，但由于上級職能部門的要求經(jīng)常變動，使得基層經(jīng)常要重新搜集數(shù)據(jù)填報，這種相對原始的登記手段，大大增加了工作量，效率低下，甚至在收集資料時還人為地制造了工作人員與居民的矛盾。

此外，相關(guān)職能部門有時下達任務(wù)只是發(fā)份文件，社區(qū)工作人員缺少專業(yè)知識，又得不到相應(yīng)指導，在開展工作或執(zhí)行任務(wù)中困難重重，遇到問題不知所為，很多工作并不能完全做到位。

另一方面，“市-區(qū)-街道-社區(qū)”的工作關(guān)系總體呈現(xiàn)出權(quán)責倒置的“漏斗型結(jié)構(gòu)”，具體表現(xiàn)為權(quán)力的層級式運行、職能的部門式設(shè)置、責任的下壓式考核、資源的倒置式分配等特點。此種“漏斗型結(jié)構(gòu)”一旦固化為城市治理的體制特征，不但會出現(xiàn)行政鏈條冗長、部門管理壁壘、任務(wù)下放隨意、治理資源欠缺等現(xiàn)實問題，而且會通過自我強化的方式形成路徑依賴。市區(qū)“多頭”職能部門都“單向”地給街道和社區(qū)工作站委派任務(wù)，社會建設(shè)和治理的合力難以形成，導致街道辦和社區(qū)工作站疲于應(yīng)付各種考核、檢查、評比、創(chuàng)建等活動，增加了行政成本，降低了行政效率。某些職能部門雖然都進行了一些創(chuàng)新探索，但在落實過程中一些舉措往往難以從整體層面得到其他部門的配合和支持，導致行政資源不能有效整合，各部門獨立行事的困境制約著基層治理創(chuàng)新的深入推進。

屬地管理原則使得行政成本增加、行政效率降低

基于“屬地管理”的原則，對于街道辦社區(qū)所管的轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生的任何事件，街道辦社區(qū)都必須掌握、處理和解決。根據(jù)這一原則，區(qū)各職能部門把大量工作任務(wù)下放到街道辦，對于上級政府下達的文件、指示精神，區(qū)政府也常會直接轉(zhuǎn)發(fā)至街道辦，并定期進行檢查、考核，還會不時增設(shè)一些“一票否決”項，增大了街道辦的工作壓力。此外，還有許多在街道辦之外能單獨行使行政權(quán)的職能部門，如公安、消防、市場監(jiān)督、人社、城管、供水供電、郵政等部門，在“屬地管理”原則下，也常向街道辦布置任務(wù)，淡化了職能部門自身的主管責任。由于各部門都是自行安排工作，缺乏協(xié)調(diào)，再加上下達的任務(wù)有一定的隨意性，使得街道辦無法以統(tǒng)一的、規(guī)范的工作模式來完成，工作量大且效率低下，只能把精力集中在維穩(wěn)等個別“重點工作”上，對其他工作則可能采取應(yīng)付的態(tài)度，或者再簡單下放到社區(qū)工作站或居委會。

片面強調(diào)“屬地管理”導致上級部門“重檢查、輕服務(wù)”，使得社區(qū)工作的開展較為被動。除了“一票否決”的檢查外，其他大大小小的檢查也都對社區(qū)工作人員構(gòu)成較大壓力，結(jié)果不理想會直接導致其受罰和追責；而相比之下，社會服務(wù)類工作是否高質(zhì)量完成對工作人員的影響要較小，在這種機制下，社區(qū)往往把有限的精力都用于應(yīng)付檢查，無暇顧及社會服務(wù)類型的工作。

信息碎片化：數(shù)據(jù)壁壘與治理智能化的要求不匹配

運用互聯(lián)網(wǎng)加強基層治理的主動性不強。由于政府職能部門長期以來依賴傳統(tǒng)行政管理思維，依靠行政命令管理基層事務(wù)，一些部門領(lǐng)導和工作人員在基層治理中運用以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息化工具時缺乏主動性，運用互聯(lián)網(wǎng)加強基層治理的自覺意識不強、科技觀念欠缺。有關(guān)政府職能部門還沒有全面和系統(tǒng)地樹立“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的觀念，“互動、開放、協(xié)同和共享”的互聯(lián)網(wǎng)理念欠缺，在具體做法上依然對基層事務(wù)大包大攬，依靠行政命令處理問題。

基層治理“信息孤島”問題突出。目前有關(guān)城市基層治理的相關(guān)信息數(shù)據(jù)共享平臺暫未建立或未實現(xiàn)有效互聯(lián)互通，缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，導致各基層治理主體之間難以通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)協(xié)同共治。在基層治理過程中，垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)“信息孤島”“信息壁壘”和信息重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴重，垂直部門間信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同中存在的機制問題尚未徹底解決，信息不對稱較為嚴重，從而容易造成決策失誤或工作滯后，未能實現(xiàn)信息整合、資源共享和效能提升。另外，基層尚未建成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，難以有效利用大數(shù)據(jù)和信息化手段，提高基層治理和服務(wù)的精確性和便利性，不能通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)對基層治理狀態(tài)的全面感知、事件處置以及決策分析等，在應(yīng)急治理時出現(xiàn)“數(shù)據(jù)用不上”的尷尬。

數(shù)據(jù)采集方式落后且利用率不高。社區(qū)工作人員對各類信息采集與隱患排查一般都以人工“一對一”“點對點”的傳統(tǒng)形式記錄與報告，極大降低了信息采集與隱患治理的效率和質(zhì)量，重采集、輕分類、難使用的現(xiàn)象比較突出，同時也導致這些數(shù)據(jù)信息難以在各部門之間有效聯(lián)通。

互聯(lián)網(wǎng)+基層治理的配套制度不完善。數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)管理制度不完善，市級、區(qū)級信息化系統(tǒng)太多且分散，缺乏統(tǒng)一的入口，內(nèi)部管控系統(tǒng)不統(tǒng)一，造成各級政府管理、企業(yè)服務(wù)、居民服務(wù)混亂，不利于基層有序治理。同時，也給基層帶來數(shù)據(jù)重復(fù)采集、重復(fù)報送的問題。如區(qū)、街道、各直屬部門因為日常管理和服務(wù)的需要，都開發(fā)了相應(yīng)的微信服務(wù)平臺，過多的服務(wù)入口導致公眾獲取信息和辦事需要關(guān)注各種不同的微信號，無法形成有效的統(tǒng)一入口，導致“居民辦事不知道去哪”的情況?；鶎右恍┚W(wǎng)站存在“僵尸版面”和“僵尸信息”，居民通過互聯(lián)網(wǎng)獲取社區(qū)服務(wù)信息的有效性和便捷性受限。

信息整合與共享機制不完善。在目前的基層治理過程中，對居民個人信息的采集是分部門、分條塊進行的，比如流動人口與出租屋管理部門、計生部門和公安部門各自為政，沒有建立統(tǒng)一的信息采集系統(tǒng)，三者之間無法實現(xiàn)信息共享，導致諸多重復(fù)登記等情況。政務(wù)服務(wù)信息的發(fā)布也多為分部門進行，沒有統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，導致諸多信息交叉、信息沖突等現(xiàn)象，居民面對此類信息時無所適從。再者，政府職能部門之間沒有建立統(tǒng)一的信息共享查詢平臺，各個部門之間依然存在信息壁壘，導致大量公共數(shù)據(jù)難以共用。

基層治理信息系統(tǒng)建設(shè)的標準欠缺。第一，信息系統(tǒng)建設(shè)標準不統(tǒng)一、系統(tǒng)兼容性不夠。由于各職能部門、街道、區(qū)政府對數(shù)據(jù)庫建設(shè)和共享目前無明確的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)協(xié)議，在居民辦理業(yè)務(wù)過程中，街道需要調(diào)取其他行業(yè)部門數(shù)據(jù)，當某些行業(yè)部門以各種理由進行推脫時，街道將無法有效的將數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)到位，拉長了居民辦事等待的時間，同時也給基層辦事人員帶來了各種協(xié)調(diào)的困難。第二，政務(wù)、居務(wù)信息發(fā)布標準不統(tǒng)一。由于政出多門或拘泥于局部利益, 對同一事物不同部門可能會得出不同的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，各種部門提供的數(shù)據(jù)往往存在沖突，造成各部門不愿發(fā)布或不敢發(fā)布政務(wù)信息的情況，從而導致信息發(fā)布的透明度不高。第三，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)評價標準欠缺。沒有建立完善的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)評價指標體系，居民的網(wǎng)上服務(wù)評價過于簡單，評價方式單一、評價結(jié)果難以有效運用，而且沒有很好地實現(xiàn)與公務(wù)人員工作績效的實際考核掛鉤，難以保證網(wǎng)上服務(wù)評價方式的多樣化和有效性。第四，基層治理中相關(guān)事件信息的采集、分類、處理標準欠缺。各垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)和部門采集的數(shù)據(jù)格式不一，導致目前共享的數(shù)據(jù)可利用率低。如計生部門采集的數(shù)據(jù)為A格式，民政部門采集的格式為B格式，那么民政獲取的計生部門數(shù)據(jù)就會出現(xiàn)無法兼容的情況。第五，基層政務(wù)服務(wù)有待統(tǒng)一化、標準化。目前，有些地方已建成區(qū)政務(wù)服務(wù)中心、街道公共事務(wù)中心以及社區(qū)黨群服務(wù)中心三級政務(wù)服務(wù)平臺，但缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌和規(guī)范，在不同街道、不同社區(qū)辦理同一事項，程序、服務(wù)存在較大差異。

【本文作者為深圳大學城市治理研究院執(zhí)行院長、教授；本文系教育部規(guī)劃項目“城市社會治理‘碎片化現(xiàn)象’的生成機理與消解路徑”（項目編碼：19YJA810002）、廣東省教育科學“十三五”規(guī)劃項目“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力研究”（項目編碼：2019GXJK041）、廣東省教育廳重點平臺創(chuàng)新團隊項目“大都市治理困境與創(chuàng)新路徑研究”（項目編碼：2017WZDXM034）階段性成果】

參考文獻

[1][英]戴維·賈奇等著，劉曄譯：《城市政治學理論》，上海：上海人民出版社，2009年。

[2][美]喬納森·S·戴維斯、戴維·L·英布羅肖著，何艷玲譯：《城市政治學理論前沿》，上海：格致出版社，2013年。

[3]Karen Mossberger, Susan E.Clarke, and Peter John，“The Oxford Handbook of Urban Politics”，Oxford University Press，2012.

[4]Floyd Hunter，“Community Power Structure: A Study of Decision Makers”，New York: the University of North Carolina Press，1953.

[5]陳文：《城市治理轉(zhuǎn)型研究》，北京：中國社會出版社，2016年。

責編：蔡圣楠 / 賀勝蘭

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。