摘 要:作為由來已久的基層治理頑疾，“信息煙囪”在很大程度上阻礙了基層治理效能的提升。信息時代，基層“信息煙囪”仍舊持續(xù)存在的根本原因并非是技術(shù)和標準問題，而是體制與動力問題。為此，應(yīng)當通過自上而下的頂層設(shè)計、自下而上的平臺建設(shè)，進行多措并舉、統(tǒng)籌兼顧的整體性治理，破除基層“信息煙囪”背后的系統(tǒng)性困局，打通提升基層治理效能的“最后一公里”。

關(guān)鍵詞:基層治理 “信息煙囪” 信息孤島 治理效能

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

所謂“信息煙囪”，意指相互之間不能進行互操作或協(xié)調(diào)工作的信息系統(tǒng)，在基層治理中，常被用以喻指政府內(nèi)部各部門之間信息壁壘森嚴，政務(wù)信息自搞一套、自成體系，一個部門一個“煙囪”，“煙囪”與“煙囪”之間互不連通。

這一信息割據(jù)現(xiàn)象往往也被稱為“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，是基層治理中長期存在的難點問題和久治不愈的頑疾，對政府治理效能、政務(wù)服務(wù)質(zhì)量等造成了諸多負面影響。而“信息煙囪”之所以難以拆除，一方面是部門本位主義的利益分割使然，另一方面也受制于政府“條塊”之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰。針對這些底層因素，基層“信息煙囪”的拆除需要通過頂層驅(qū)動與技術(shù)支撐并行、正向引領(lǐng)與負向倒逼結(jié)合，精準研判、系統(tǒng)施治。

基層治理中“信息煙囪”存在的雙重危害

基層治理中的“信息煙囪”多體現(xiàn)為，縱向上各級垂直管理部門建設(shè)的政府信息系統(tǒng)彼此獨立，橫向上各部門間、各業(yè)務(wù)“條塊”自建系統(tǒng)、管理分散。從對基層政府治理實踐的影響看，當前條塊分割、重復(fù)建設(shè)的“信息煙囪”不僅制約著基層治理效能的提升，也極大增加了公眾獲取政務(wù)服務(wù)的成本。

在政府層面，內(nèi)部林立的“信息煙囪”制約基層治理效能的提升。“信息煙囪”背后是部門之間的信息壁壘，意味著各部門信息系統(tǒng)處于碎片化的低關(guān)聯(lián)狀態(tài)。一方面，這容易導(dǎo)致不同基層政府部門的信息系統(tǒng)建設(shè)“各自為政”，在信息資源的使用上缺少統(tǒng)一的開發(fā)利用，存在軟硬件信息系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)、人力的重復(fù)性勞動等問題，在增加政府運營成本、浪費行政資源的同時，更制約著不同政府部門之間的溝通協(xié)同。另一方面，信息的隔離構(gòu)成了基層政府不堪重負和形式主義泛濫的一個底層誘因。“信息煙囪”既增加了單一政府部門的信息統(tǒng)計量，也加劇了上下級政府之間、不同政府部門之間的信息不對稱問題，使得上級政府更加依賴于通過層層檢查、頻繁考核的方式加強對下級政府的控制，進而導(dǎo)致基層政府不愿為、不能為，從而滋生表格主義、形式主義等現(xiàn)象。

在社會層面，基層“信息煙囪”的存在極大地增加了公眾負擔(dān)?；鶎诱块T之間的信息壁壘反映在社會影響層面，體現(xiàn)為公眾辦理政務(wù)服務(wù)事項的繁瑣性。由于不同政府部門之間存在“信息煙囪”，而公共事務(wù)又往往同時涉及多個不同的政府部門，公眾辦理各類證明、審批等事項時，常常要跑遍數(shù)個部門，重復(fù)交表、多次往返。這在客觀上增加了公眾的時間、精力等成本，這也是公眾對政府辦事流程、服務(wù)質(zhì)量等滿意度不高的一個底層誘因。同時，部門信息分割導(dǎo)致的信息不透明、辦事流程冗長以及審批層次擴大化等問題，也衍生出更多的部門尋租空間，為基層官員貪腐行為、各類“微腐敗”的滋生提供了溫床。概言之，基層“信息煙囪”的林立不僅制約基層治理的高效化、精準化，還在反面擴大了基層治理的灰色空間。

基層“信息煙囪”難以推倒的系統(tǒng)性成因

作為基層治理中的難點，“信息煙囪”的長期存在有其內(nèi)在的體制性成因?；鶎?ldquo;信息煙囪”的根基多是部門利益存在差異，而不同政府層級和部門間職責(zé)關(guān)系的尚不明晰，進一步構(gòu)成了難以將其推倒的障礙。

相比于技術(shù)問題，“信息煙囪”背后的部門利益考量是問題的癥結(jié)所在?；鶎?ldquo;信息煙囪”在表層體現(xiàn)為不同政府部門之間數(shù)據(jù)標準的不統(tǒng)一、不兼容，而在深層則是不同部門的利益差異。政府部門的信息掌握程度往往決定了其在整個社會和政府內(nèi)部治理鏈條中的地位和話語權(quán)，從部門中心主義角度出發(fā)，各部門都存在將信息牢牢掌握在自己手中，從而提高自身在整個體系內(nèi)的地位、增強與其他部門博弈的能力的動機。同時，信息的獲取是有成本的，每個部門的信息多是在投入了一定的人力物力成本之后才形成的，因而也往往不愿意讓其他部門共享自己的數(shù)據(jù)。基于相似利益考量，各個部門形成的整體性信息格局便是“信息煙囪”的林立。

在部門利益之外，不同基層政府部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰是“信息煙囪”長期存在的另一底層誘因。在我國條塊分割的黨政雙重科層體制下，各個政府部門之間普遍存在職責(zé)同構(gòu)、權(quán)責(zé)交叉等問題。不同政府部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰，其衍生出的一個負面后果便是各自為政，缺乏有效的溝通、交流機制，從而導(dǎo)致不同政府部門之間的信息對接性和共享性不足。不同的條塊之間基于各自偏好和府際競爭的需要，根據(jù)本部門的業(yè)務(wù)標準和需要建設(shè)相應(yīng)的信息系統(tǒng)，在信息系統(tǒng)的建設(shè)標準、軟硬件平臺、訪問方式以及安全措施等方面不僅不盡相同，更存在相互沖突和斷裂之處，構(gòu)成了各部門高豎“信息煙囪”、彼此“老死不相往來”的底層制約因素。

基層“信息煙囪”治理的“頂層驅(qū)動—技術(shù)助推”路徑

從現(xiàn)階段基層“信息煙囪”的系統(tǒng)性成因看，信息時代基層“信息煙囪”仍舊持續(xù)存在的根本原因并非是技術(shù)和標準問題，而是體制與動力問題。因此，基層“信息煙囪”的治理也不應(yīng)局限于技術(shù)層面，而要從體制機制、技術(shù)支撐以及正負激勵等方面入手，通過自上而下的頂層設(shè)計、自下而上的平臺建設(shè)，進行政治、技術(shù)等多措并舉、統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)性治理。

基層“信息煙囪”的治理需要注重頂層設(shè)計、系統(tǒng)推進。要自上而下地進行統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)節(jié)基層“信息煙囪”背后的部門利益因素。不同政府部門基于各自利益與需要形成的信息分割問題是難以自然消除的，部門本位主義也不能簡單憑借局部自覺的改良而絕對消除。對此，應(yīng)當通過自上而下的頂層設(shè)計，進行跨區(qū)域、跨部門的電子政務(wù)信息化建設(shè)，最大化地實現(xiàn)不同政府部門信息資源與管理的“三個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一平臺。從長期來看，基層“信息煙囪”的推倒不僅有利于基層整體治理效能的提升，也有利于降低各部門工作負擔(dān)，但在改革進程中難免還會存在部分干部不理解、不支持的問題。因此，通過頂層驅(qū)動、政治動員的方式，克服改革阻力、達成改革共識，并樹立典范，以實際成效激發(fā)動力、引領(lǐng)行動，是實現(xiàn)有效治理基層“信息煙囪”的首要步驟。

推進自下而上的基層治理大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，發(fā)揮信息化技術(shù)對拔除“信息煙囪”的助推作用。要通過建立基層政府大數(shù)據(jù)中心，匯集分屬不同政府部門的城市管理和公共服務(wù)信息，為實現(xiàn)基層治理中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享共用提供平臺依托。通過構(gòu)筑以人民為中心的完整、高效、統(tǒng)一的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，倒逼基層治理信息的透明化、公開化進程。在不斷探索和創(chuàng)新人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息化技術(shù)應(yīng)用于基層治理大數(shù)據(jù)平臺的實踐中，真正發(fā)揮讓信息貫通上下、對接內(nèi)外的技術(shù)支撐作用，最大程度地實現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路”的改革目標。

結(jié)語

2020年5月22日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團審議時提出“高效能治理”的概念，指出要“有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策”。基層治理作為國家治理的微觀基礎(chǔ)，要想實現(xiàn)高效能治理，必須破解當前基層普遍存在的“信息煙囪”問題。通過頂層驅(qū)動與技術(shù)支撐并行、正向引領(lǐng)與反向倒逼結(jié)合，推倒基層“信息煙囪”，這也是提升基層治理效能、推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

【本文作者為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，華南理工大學(xué)社會治理研究中心主任】

責(zé)編：羅 婷 ／ 司文君

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