摘 要:當(dāng)前，我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，基層治理作為國家治理的基礎(chǔ)，取得了不少改革與創(chuàng)新成果。但同時(shí)，一些“碎片化”“政績型”“自利型”“無連續(xù)性”“虛假型”的改革與創(chuàng)新問題也隨之出現(xiàn)，如果不加以重視，可能衍生出重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。防范應(yīng)對基層治理重大風(fēng)險(xiǎn)，需要從原則、宗旨、路線、策略等方面進(jìn)行把握。

關(guān)鍵詞:基層治理 改革與創(chuàng)新 風(fēng)險(xiǎn) 策略

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，始終堅(jiān)持把“增強(qiáng)憂患意識，做到居安思危”作為治黨治國的一個重大原則。越是在愈進(jìn)愈難而又非進(jìn)不可的關(guān)鍵時(shí)刻，越要把防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，以此而掌握戰(zhàn)略主動，保證社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。例如，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)就指出：“改革開放以來，我們黨始終高度重視正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，始終把維護(hù)國家安全和社會安定作為黨和國家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。我們保持了我國社會大局穩(wěn)定，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)營造了良好環(huán)境。‘安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂。’”2019年在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，“深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握外部環(huán)境的深刻變化和我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問題新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定，為決勝全面建成小康社會、奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅(jiān)強(qiáng)保障”。

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。”對于整個國家的安全和穩(wěn)定來說，基層是基礎(chǔ)性的、甚至是決定性的。因此，做好基層防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的工作十分重要?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化離不開基層治理現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告提出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”要破解新時(shí)代我國社會的主要矛盾，提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，就必須推動社會治理重心向基層下移。這些都在很大程度上推動著基層治理的改革與創(chuàng)新，全國各地基層治理取得了不少有效的創(chuàng)新成果，并有效保證了國家的安全和社會的和諧穩(wěn)定。這是值得肯定的。然而，毋庸諱言的是，在我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化的情況下，一些基層治理的改革與創(chuàng)新舉措在取得成績的同時(shí)，也會衍生出一些新的社會問題和矛盾，有的甚至可能發(fā)展成為基層的重大風(fēng)險(xiǎn)，必須正確應(yīng)對。

容易衍生重大風(fēng)險(xiǎn)的基層治理“改革創(chuàng)新”

“碎片化”的改革與創(chuàng)新

在我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)的情況下，更加需要進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的改革，這就要求改革更加系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性地推進(jìn)。因?yàn)樵谶@種情況下，任何一項(xiàng)改革與創(chuàng)新舉措，都是牽一發(fā)而動全身的。盡管這項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措可能是針對某一領(lǐng)域、某一部門的，但是其所產(chǎn)生的效應(yīng)卻是全局性的，因而在進(jìn)行改革和創(chuàng)新設(shè)計(jì)的時(shí)候，必須要有大局觀、全局觀、整體觀、系統(tǒng)觀，而不能僅局限于部門的、局部的利益思維。同時(shí)，伴隨我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民日益增長的美好生活需要不單單指經(jīng)濟(jì)的、物質(zhì)的需要，還包括精神的、文化的內(nèi)容，二者不能分割。改革開放初期那種即使是局部的、碎片化的改革與創(chuàng)新，也可以帶來“紅利”的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，這也是為什么當(dāng)下強(qiáng)調(diào)改革必須是系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革的主要原因。

但是，在基層治理的改革與創(chuàng)新中，還往往是零散的、局部的、特殊的對策性舉措，缺乏系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，并難以制度化，很難成為一種所謂的“模式”，因而也就不具備可借鑒性、可復(fù)制性。因此有學(xué)者指出，這種“碎片化”的改革與創(chuàng)新，不僅不利于基層治理的整體推進(jìn)，而且加劇了基層治理創(chuàng)新存在的一系列深層次結(jié)構(gòu)性問題，并由此而衍生出新的社會矛盾。

“政績型”的改革與創(chuàng)新

在基層治理中，黨政一把手發(fā)揮著主導(dǎo)作用。應(yīng)當(dāng)說，很多的基層黨政一把手，在推進(jìn)基層社會治理過程中，都能做到和當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，以滿足群眾實(shí)際需要為治理的第一目標(biāo)。這樣做，通常都收到了良好的治理效果，地方和諧穩(wěn)定，群眾有強(qiáng)烈的獲得感、幸福感、安全感。

對于基層黨政一把手而言，他們有追求政績的內(nèi)在動力，這無可厚非。但問題的關(guān)鍵在于，一些基層的黨政一把手，把對政績的追求看作了第一位的目標(biāo)，而對群眾實(shí)際需要的滿足卻退居其次，沒有處理好追求政績與滿足群眾實(shí)際需要之間的關(guān)系。本來，追求政績也不算什么壞事，如果這些政績符合群眾的需要也是可以的，但關(guān)鍵是很多政績是短期行為、經(jīng)不起歷史的檢驗(yàn)。例如，有的政績看起來表面光鮮，實(shí)則“金玉其外，敗絮其中”；有的政績是討好上級領(lǐng)導(dǎo)的“邀功書”；有的政績是樹立自己形象的“牌坊”……而且，表面上都會被說成是造福當(dāng)?shù)匕傩盏?ldquo;富民”工程、“惠民”工程，總之，是“民心工程”。令人遺憾的是，這些所謂的“民心工程”，在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)或者其調(diào)離之后，就會露出弊端，“民心工程”也就變成了“民怨工程”。

“自利型”的改革與創(chuàng)新

政府是以提供公共服務(wù)為主要內(nèi)容的公共機(jī)構(gòu)，它沒有也不應(yīng)該有自己的特殊利益。這一點(diǎn)，在基層政府那里表現(xiàn)得更加明顯而直接。因?yàn)閷τ诨鶎诱畞碚f，其是公共服務(wù)的直接提供者。

但是，一些基層政府在提供公共服務(wù)的過程中，卻把自身利益和部門利益看得較重，把提供公共服務(wù)的過程看作是謀求和保護(hù)自身利益的過程。于是，為了把提供服務(wù)變現(xiàn)為自身的實(shí)際利益，便打著“改革與創(chuàng)新”的旗號，行起了謀求自身和部門利益的勾當(dāng)。盡管做得看似天衣無縫，但終歸瞞不過群眾的眼睛。一旦露出馬腳，或者因種種原因自己內(nèi)部產(chǎn)生矛盾而“自爆家丑”，就可能導(dǎo)致民怨沸騰，使之演化為社會性事件，進(jìn)而成為社會不穩(wěn)定的源頭。

“無連續(xù)性”的改革與創(chuàng)新

基層干部的流動是正常現(xiàn)象，但是，基層的改革與創(chuàng)新舉措?yún)s要求連續(xù)性和可預(yù)見性。改革與創(chuàng)新的舉措不能因基層干部的流動而“人走政亡”。雖然改革與創(chuàng)新必然帶來發(fā)展變化，但是，這種發(fā)展變化應(yīng)該是前后一貫的連續(xù)性的改革與創(chuàng)新舉措發(fā)生作用的結(jié)果。

而“無連續(xù)性”的改革與創(chuàng)新，不僅不能帶來發(fā)展變化，反而有可能產(chǎn)生負(fù)面作用。在一些基層，一些干部尤其是黨政一把手在流動之后，其所推行的改革與創(chuàng)新舉措，并沒有被繼任者所堅(jiān)持下來，而繼任者會按照自己的偏好改弦更張，有些舉措甚至是前后矛盾的。這種情況，對于基層群眾來說，是極為不利的，有時(shí)甚至?xí)蔀閷θ罕姷?ldquo;折騰”。這時(shí)，群眾就會感到無所適從，從而產(chǎn)生對干部和政府的不滿。

“虛假型”的改革與創(chuàng)新

一些基層的改革與創(chuàng)新，表面上轟轟烈烈、熱鬧非凡，實(shí)則是“新瓶裝舊酒”，不過是用文字和數(shù)字包裝起來的改革與創(chuàng)新的“游戲”。

在一些地方，不愿改革、不愿作為，搞“虛假型”改革創(chuàng)新的現(xiàn)象是存在的。在一些“創(chuàng)新”案例中，有的就是一些地方政府斥巨資打造的基層治理創(chuàng)新樣板（即通常所謂的“點(diǎn)”），成為當(dāng)?shù)卣畬ι蠀R報(bào)、對外展示的“窗口”和“門面”。這些所謂的創(chuàng)新形式往往是中看不中用的形式主義的“怪胎”。它的功用，只是供上級領(lǐng)導(dǎo)和各級干部參觀學(xué)習(xí)，而對于當(dāng)?shù)匕傩諄碚f則實(shí)際意義不大，甚至是勞民傷財(cái)?shù)?。表面的功夫做足了，而?shí)際的作為卻沒了，這樣的基層政府是不可能得到群眾認(rèn)同和支持的。

防范應(yīng)對基層治理重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的思路

堅(jiān)持一個原則：群眾利益無小事

基層治理最根本的目標(biāo)就是服務(wù)群眾，進(jìn)而贏得群眾，鞏固黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。因此，對于基層一線的黨員干部來說，心里要時(shí)刻裝著群眾，時(shí)刻想著群眾，為群眾辦實(shí)事、謀實(shí)利?；鶎又卫?，基層的改革與創(chuàng)新，在某種意義上，是贏民心的工作。只有在基層改革與創(chuàng)新中，做到堅(jiān)持群眾利益無小事，才能贏得群眾，贏得民心。

堅(jiān)持一個宗旨：實(shí)現(xiàn)人民美好生活向往

新時(shí)代的社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而化解社會主要矛盾、實(shí)現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，主戰(zhàn)場在基層。因此，對于基層來說，最為重要的工作就是提供公共服務(wù)和保障民生，幫助人民群眾過上更加美好的生活。事實(shí)上，在基層，幾乎所有社會問題和社會矛盾的發(fā)生，都和人民美好生活的需要有關(guān)。對于基層治理而言，只有提供了良好的公共服務(wù)，保障了民生，實(shí)現(xiàn)了美好生活向往，才能在源頭上化解社會矛盾和社會風(fēng)險(xiǎn)。

堅(jiān)持一條路線：群眾路線

基層黨政干部和群眾離得很近，但是，如果心里沒有群眾，不能和群眾打成一片，這很近的距離也會變得很遠(yuǎn)。脫離了群眾的基層黨政干部，猶如離開了大地的巨人安泰，也就沒有了力量。因此，堅(jiān)持群眾路線，是黨政干部有力量的根本保證。堅(jiān)持群眾路線，相信群眾，依靠群眾，和群眾打成一片，才能從根本上防范應(yīng)對化解重大風(fēng)險(xiǎn)，才能把重大風(fēng)險(xiǎn)化解在人民群眾的汪洋大海之中。

堅(jiān)持一個策略：柔性治理

基層治理是和群眾面對面的工作，又是一項(xiàng)贏得民心的工作，這就要求在基層治理過程中，不宜過多運(yùn)用剛性的治理手段，這樣不僅做不好群眾工作，化解不了社會矛盾，反而會激化矛盾，甚至可能衍生出新的矛盾，影響干群關(guān)系，影響社會和諧穩(wěn)定。只有運(yùn)用柔性的手段，和群眾交心、做朋友，才能以心換心，才能做好“人心”的工作。從黨的執(zhí)政基礎(chǔ)來說，“人心”的工作可謂是關(guān)鍵。只有做好了“人心”的工作，才能真正打造基層社會的軟實(shí)力品格，才能使基層治理有“溫度”，進(jìn)而才能筑起防范應(yīng)對化解重大風(fēng)險(xiǎn)的銅墻鐵壁。

【本文作者為華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授】

參考文獻(xiàn)

[1]王郅強(qiáng)、張曉君：《社會治理體系構(gòu)建面臨的結(jié)構(gòu)性失衡及其調(diào)適路徑——基于耗散結(jié)構(gòu)理論視角》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2017年第3期。

[2]郝宇青：《基層社會治理的政治學(xué)論綱》，《社會科學(xué)》，2020年第6期。

責(zé)編：司文君 / 董 楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。