摘 要:隨著互聯(lián)網(wǎng)科技應(yīng)用的不斷深化，與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)有關(guān)的治理問題也日益突出。本文意在引入社會(huì)共治的理念，通過鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施行之有效的技術(shù)方案、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)組織溝通社會(huì)主體和政府的橋梁作用、積極鼓勵(lì)社會(huì)主體參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理等措施，嘗試解決跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理問題。

關(guān)鍵詞:數(shù)據(jù)流動(dòng) 社會(huì)共治 國(guó)家治理

【中圖分類號(hào)】C93 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”。這為進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化指明了方向，也促進(jìn)了社會(huì)治理方式與手段的不斷創(chuàng)新。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的不斷深化，與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)有關(guān)的治理問題日益突出，因此，筆者認(rèn)為有必要引入社會(huì)共治的理念與手段嘗試解決跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理問題。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的重要性

在數(shù)字信息時(shí)代，“數(shù)據(jù)”本身的意義和價(jià)值并不再局限于單個(gè)數(shù)據(jù)的字節(jié)本身，數(shù)據(jù)已具備獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和民法上的財(cái)產(chǎn)內(nèi)涵，借助信息技術(shù)的巨大算力可以對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行有效處理，進(jìn)而得出含有巨大信息量的處理結(jié)果。例如，將海量網(wǎng)民的淘寶購(gòu)物習(xí)慣數(shù)據(jù)予以分析，可得出消費(fèi)者消費(fèi)偏好的大致模型，使得商家得以有針對(duì)性地優(yōu)化產(chǎn)品與服務(wù)。此外，利用上述大數(shù)據(jù)可以推算出國(guó)家的部分行業(yè)或領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行勢(shì)態(tài)，能夠?yàn)閲?guó)家在新周期的經(jīng)濟(jì)決策提供有價(jià)值的參考。關(guān)于個(gè)體信息保護(hù)，結(jié)合目前國(guó)際保險(xiǎn)服務(wù)、跨境醫(yī)療服務(wù)等貿(mào)易相關(guān)實(shí)踐來看，個(gè)體數(shù)據(jù)一旦疏于管理，既可能對(duì)個(gè)人權(quán)益造成侵害，甚至有損于國(guó)家或地區(qū)的安全利益。

數(shù)據(jù)本身因與個(gè)體的個(gè)人生活息息相關(guān)而具有了涉及隱私權(quán)的保護(hù)訴求。但是，無數(shù)條數(shù)據(jù)經(jīng)過巨大算力的整合能夠獲得具有現(xiàn)實(shí)或潛在戰(zhàn)略意義的信息，從而使得數(shù)據(jù)成為與國(guó)家安全密切相關(guān)的元素。對(duì)此，我國(guó)在立法上已做出了相應(yīng)的積極回應(yīng)，如《國(guó)家安全法》提出了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的概念，國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出“數(shù)據(jù)主權(quán)”概念，《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》建立了個(gè)人信息安全保護(hù)的基本框架等。但需要注意的是，上述規(guī)制框架對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制都僅是停留在較為宏觀的原則性規(guī)制階段，未能通過更加具有可操作性的立法措施妥善解決跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的某些具體治理問題，例如，如何對(duì)跨境數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分類，如何設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)本地化的具體方案，如何設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國(guó)家安全影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如何確定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)過程中的國(guó)家安全盡職調(diào)查與舉證責(zé)任，等等。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理對(duì)國(guó)家制度建設(shè)提出了一系列重要的法律問題，亟需通過有效的治理體系、能力和手段來妥善解決。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理難點(diǎn)

目前，針對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理主要存在以下三方面的難點(diǎn)：

一是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)本身具有其特殊技術(shù)復(fù)雜性。管理跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)顯然不是初級(jí)的計(jì)算機(jī)入門技能就可以解決的，而是需要更為復(fù)雜的編程與數(shù)據(jù)管理技能，包括人工智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)處理技術(shù)等。信息技術(shù)本身成為數(shù)據(jù)跨境治理的門檻與壁壘，使得一般意義上的信息技術(shù)“外行人”無法深入了解數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的運(yùn)作原理本身，也使那些不具備專門知識(shí)的人員對(duì)什么樣的數(shù)據(jù)可以跨境流動(dòng)、如何跨境流動(dòng)、通過什么樣的技術(shù)措施能夠限制其跨境流動(dòng)等問題的認(rèn)識(shí)和把握常常出現(xiàn)“霧里看花”的迷蒙感。雖然能大體上知其大略，但具體到細(xì)微的關(guān)鍵之處時(shí)，因缺乏必要的技術(shù)素養(yǎng)積累，可能導(dǎo)致其無法準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。例如，如何確定數(shù)據(jù)的本地化儲(chǔ)存的技術(shù)程序標(biāo)準(zhǔn)和防盜用處理的信息傳遞過程等就主要依賴于相關(guān)人員對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的掌握與應(yīng)用。

二是被普遍接受的國(guó)際跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)法律規(guī)則尚未形成。目前，許多國(guó)家先后制訂了各自的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)管理相關(guān)規(guī)定，由此形成了某種“各自為政”的格局，使得跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)遇到了 “到什么山上唱什么歌”的按國(guó)別采取合規(guī)措施的問題。因此，盡快建立一套規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的相關(guān)國(guó)際規(guī)則可以大大提升數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的便利性，消除隱形制度壁壘。迄今為止，雖無世界各國(guó)公認(rèn)的國(guó)際跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，但一些國(guó)家已開始進(jìn)行多邊數(shù)據(jù)規(guī)則的嘗試。如美國(guó)、日本、歐盟早已達(dá)成了“綠色數(shù)據(jù)中心標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議”。這是一項(xiàng)有意義的嘗試，預(yù)示著區(qū)域性的多邊合作規(guī)則可以作為全球性規(guī)則缺失的一個(gè)補(bǔ)充方式。數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)將對(duì)數(shù)據(jù)的管理能力和治理能力提出更高的要求。但目前我國(guó)這方面的實(shí)踐還較少，需要一方面加強(qiáng)實(shí)踐，另一方面通過“他山之石”獲取經(jīng)驗(yàn)，贏得后發(fā)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)或亦可通過多邊或區(qū)域數(shù)據(jù)合作的方式嘗試積累跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理經(jīng)驗(yàn)。

三是政府對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的治理具有一定滯后性。政府對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理，從宏觀上來看可以涵蓋事前的合規(guī)制度體系建設(shè)、鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事中的解決爭(zhēng)議機(jī)制、通過資源配給克服產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，以及事后積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)制措施等。但這樣的良性循環(huán)模型本身也帶有某種內(nèi)在缺陷，主要表現(xiàn)為政府的規(guī)制活動(dòng)往往滯后于行業(yè)本身的探索與實(shí)踐，政府常常是受行業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的發(fā)展要求的刺激，爾后制定和推動(dòng)一系列配套監(jiān)管措施。對(duì)此，需要實(shí)現(xiàn)原則性和規(guī)則性的有機(jī)統(tǒng)一，政府主抓原則方面的宏觀導(dǎo)向，如強(qiáng)調(diào)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)過程中的國(guó)家安全、個(gè)人信息隱私安全的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、國(guó)際合作交流等治理方面，而具體從事跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的企業(yè)應(yīng)積極探索明確技術(shù)規(guī)則，以彌補(bǔ)政府監(jiān)管規(guī)制滯后性。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的社會(huì)共治方式

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”。治理跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)這一新興領(lǐng)域，需要政府和市場(chǎng)形成良性互動(dòng)，需要激活社會(huì)主體活力，從而形成良好的治理效果，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

一是鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施行之有效的技術(shù)方案?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)力量具有發(fā)展活力強(qiáng)、發(fā)展時(shí)機(jī)好、發(fā)展前景大、技術(shù)技能熟等優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)。政府應(yīng)當(dāng)通過“政策賦能”等途徑進(jìn)一步激活和釋放其活力，一方面彌補(bǔ)政府作為治理主體對(duì)特殊領(lǐng)域、特別專業(yè)的實(shí)踐的認(rèn)識(shí)滯后的不足，鼓勵(lì)社會(huì)主體協(xié)助政府制定一套切實(shí)的技術(shù)解決方案，另一方面鼓勵(lì)相關(guān)社會(huì)主體繼續(xù)發(fā)展，積極實(shí)踐，為國(guó)家立法與政策的完善提供參考。

二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)組織溝通社會(huì)主體和政府的橋梁作用。行業(yè)組織是介于政府和企業(yè)之間的中介組織，也是屬于廣義社會(huì)主體的一種。充分發(fā)揮行業(yè)自律功能有助于分擔(dān)政府的監(jiān)管壓力，而行業(yè)協(xié)會(huì)則可通過行業(yè)協(xié)會(huì)的章程制定、內(nèi)部合規(guī)建設(shè)、行業(yè)互助等方式促進(jìn)相關(guān)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)組織還可集中收集行業(yè)發(fā)展前沿動(dòng)態(tài)、匯總行業(yè)內(nèi)企業(yè)的呼聲，為政府決策和制定規(guī)制框架提供意見參考。

三是積極鼓勵(lì)社會(huì)主體參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的全球治理是國(guó)家、地方政府、企業(yè)、個(gè)人等不同主體共同參與的多層次治理。在我國(guó)鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”的大趨勢(shì)下，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)主體參與到國(guó)際規(guī)則的制定之中，如加入國(guó)際某專門行業(yè)或技術(shù)協(xié)會(huì)，通過影響相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的制定表達(dá)出我國(guó)企業(yè)的利益訴求，以期跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理符合我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益和人類命運(yùn)共同體的宗旨。

總而言之，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是一個(gè)新興的治理領(lǐng)域，具有自身的特殊性，而在信息化時(shí)代和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作不斷深化的背景下，對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)給國(guó)家安全、個(gè)人信息安全帶來的挑戰(zhàn)必須給予高度重視。最后要強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的善治，不僅要發(fā)揮政府的積極作用，同時(shí)也要激活社會(huì)主體活力，讓各類社會(huì)主體參與到國(guó)內(nèi)行業(yè)自律、國(guó)內(nèi)規(guī)則制定和全球規(guī)則治理等方面中，形成社會(huì)共治的積極效果與良性循環(huán)的治理格局。

【本文作者為北京師范大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，法治發(fā)展研究中心主任；北京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生詹周達(dá)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：董 楠 / 賀勝蘭

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