【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，推動村莊整治具有客觀必然性，但是不能“一刀切”，通過大規(guī)模合村并居推動村莊整治的模式必須進(jìn)行規(guī)范。推進(jìn)村莊整治需要在尊重農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上展開，當(dāng)前建議以宅基地自愿有償退出為抓手，通過市場化方式推進(jìn)村莊整治工作，配合政府對鄉(xiāng)村的投入，以資產(chǎn)運(yùn)營的方式和理念，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，盤活鄉(xiāng)村存量資產(chǎn)。

【關(guān)鍵詞】合村并居 農(nóng)村“空心化” 宅基地 【中圖分類號】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近來，合村并居問題引起了社會廣泛關(guān)注，一些學(xué)者對此持強(qiáng)烈批評態(tài)度，認(rèn)為合村并居是地方政府為了解決財(cái)政緊張，從而違背農(nóng)民意愿、不顧客觀現(xiàn)實(shí)進(jìn)行大拆大建，這不能真正解決農(nóng)村存在的現(xiàn)實(shí)問題，還可能增加地方政府負(fù)債，帶來一些潛在社會風(fēng)險(xiǎn)。我們也要看到，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的確存在著人口的快速減少、鄉(xiāng)村空間利用效率不高、農(nóng)民居住條件亟需優(yōu)化等現(xiàn)實(shí)問題。我們認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過村莊整合等辦法，促進(jìn)農(nóng)村空間集約利用，推動城市統(tǒng)籌發(fā)展具有一定必要性，但是不顧現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展規(guī)律，采取“一刀切”做法，推動合村并居“大躍進(jìn)”，必將使農(nóng)村發(fā)展再度“失血”，潛在經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，對此需要進(jìn)行規(guī)范和創(chuàng)新，推動城鄉(xiāng)良性循環(huán)。

“一刀切”式的大規(guī)模合村并居將會加速農(nóng)村衰落

我國村落布局是經(jīng)過幾千年歷史演變所形成的，誠然，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村人口出現(xiàn)大規(guī)模減少，但這只是說明村莊整合存在需求，并不代表要大規(guī)模減少村莊數(shù)量。建國初期我國農(nóng)村人口有4.8億，現(xiàn)在農(nóng)村人口也還有5.5億之多，即使到2035年預(yù)計(jì)農(nóng)村人口仍將在3億人左右，可見大規(guī)模撤村并非必要。不尊重鄉(xiāng)村內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，大規(guī)模推進(jìn)合村并居，帶來的將是鄉(xiāng)村發(fā)展空間的壓縮，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文明的喪失，必將加速鄉(xiāng)村的衰落，不利于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，具有以下潛在風(fēng)險(xiǎn)。

破壞了鄉(xiāng)土文明，使鄉(xiāng)村發(fā)展喪失活力。中華文化發(fā)源于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)地。鄉(xiāng)土文明才是未來鄉(xiāng)村活力的源泉，隨著城鎮(zhèn)化的深化，未來人們對美好生活的需求絕不僅僅局限在城市，對內(nèi)心安詳和諧的渴望、對生活求變體驗(yàn)的追求，需要城市之外的鄉(xiāng)村來提供更多的載體。然而集中建居民社區(qū)，逼迫農(nóng)民上樓的做法，破壞了千百年來的鄉(xiāng)村田園生活，破壞了阡陌交通、雞犬相聞的村莊格局，破壞了我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文明。通過建造外表上與城市無差異的社區(qū)，推動農(nóng)民上樓進(jìn)社區(qū)，鄉(xiāng)村發(fā)展失去了原有的鄉(xiāng)土氣息和文化，從而喪失了與城市競爭的最大優(yōu)勢，必將加速農(nóng)村人口流失。我們調(diào)研中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一些整合后的農(nóng)村社區(qū)開始出現(xiàn)新的空心化現(xiàn)象，“空心村”的今天就是農(nóng)村社區(qū)的明天。

壓縮了鄉(xiāng)村發(fā)展空間，弱化了鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展能力。村莊的建設(shè)空間不僅是承載農(nóng)村人口生活的載體，還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的載體。短期來看，一些農(nóng)村空間資源是閑置浪費(fèi)的，但是從更長時(shí)期來看，這些空間同樣是未來農(nóng)村發(fā)展的承載主體。農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢表明，農(nóng)業(yè)不僅生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，還需要與農(nóng)產(chǎn)品冷藏、加工等結(jié)合在一起，還要發(fā)揮農(nóng)業(yè)的休閑、生態(tài)等功能，實(shí)現(xiàn)這些新功能需要一定建設(shè)空間，并以鄉(xiāng)村特色文化和風(fēng)貌為基礎(chǔ)。合村并居使農(nóng)民上樓，鄉(xiāng)村特色沒有了，鄉(xiāng)村建設(shè)空間被極大壓縮，而且也不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散的特點(diǎn)，讓鄉(xiāng)村喪失了長遠(yuǎn)發(fā)展的空間載體。如此下去，只會加速鄉(xiāng)村的衰落進(jìn)程。

增加了政府財(cái)政壓力和社會不穩(wěn)定因素。在合村并居過程中，拆房子需要投入，蓋房子也需要投入，主要是由政府進(jìn)行前期投入。因?yàn)楹喜⒋迓渌婕叭丝谝?guī)模大，需要投入的資金規(guī)模也較大。過去可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易來平衡資金投入，但是隨著我國城鎮(zhèn)化逐步走向成熟階段，城市大規(guī)模建設(shè)需求在減少，大規(guī)模合村并居帶來的債務(wù)隱患需要進(jìn)行重新考慮，而且通過合村并居所釋放出來建設(shè)用地空間如何消化更是問題。隨著合村并居工作的大規(guī)模鋪開，上樓需要農(nóng)民投入一定資金，且上樓后各類生活成本都在增加，也不便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，一些調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)民對上樓并不積極，當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村拆遷合并帶來社會問題的報(bào)道也是屢見不鮮。

推動村莊適度整合符合城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢

雖然大規(guī)模合村并居可能帶來一些潛在隱患和風(fēng)險(xiǎn)，不利于鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展，但是對農(nóng)村來說，隨著農(nóng)村人口的減少，空心村現(xiàn)象普遍化，的確需要通過必要政策手段，盤活現(xiàn)有的農(nóng)村資源，賦予鄉(xiāng)村新的發(fā)展活力，適度推進(jìn)村莊整合具有重要意義。

適應(yīng)農(nóng)村人口減少的客觀現(xiàn)實(shí)。1995年我國鄉(xiāng)村人口最高峰達(dá)8.6億，到2019年我國鄉(xiāng)村常住人口總量為5.5億，已經(jīng)比高峰期減少了3.1億人，即使按照戶籍人口計(jì)算，我國鄉(xiāng)村戶籍人口相比高峰期也減少了接近1億人。在鄉(xiāng)村人口減少的同時(shí)，鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模卻在不斷增長，根據(jù)自然資源部的土地調(diào)查數(shù)據(jù)，2006年至2016年我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加了3323萬畝，因此，推進(jìn)村莊整合是提升鄉(xiāng)村土地集約利用的手段。

保障城市發(fā)展用地需求。過去我國城市經(jīng)歷了高速發(fā)展時(shí)期，城市新增建設(shè)用地指標(biāo)主要用于保障城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)用地，能夠用于商業(yè)和居住方面的數(shù)量有限。為了保障城市發(fā)展用地，利用增減掛鉤政策，地方出現(xiàn)了重慶地票、嘉興“兩分兩換”等積極探索。增減掛鉤政策最初只限于在縣域范圍內(nèi)，主要是大城市周邊和一些發(fā)達(dá)地區(qū)縣城發(fā)展的用地保障措施。

增加農(nóng)村發(fā)展的資金支持。通常村莊整合可以產(chǎn)生建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)可以進(jìn)行交易，交易所得主要返還農(nóng)村，用于彌補(bǔ)村莊整合成本、返還集體經(jīng)濟(jì)組織和補(bǔ)償農(nóng)民。比如，重慶的地票交易已經(jīng)開展了12年，每年用于交易的地票約3萬畝，每畝地票交易價(jià)格約是20萬元，每年能夠返還農(nóng)村和農(nóng)民資金大致為60億元，實(shí)質(zhì)上是城市發(fā)展對鄉(xiāng)村的反哺。

改善農(nóng)村生產(chǎn)居住環(huán)境。我國村莊普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施條件相對較差的情況，通過村莊整合，按照城市基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)村居住區(qū)，推動農(nóng)民適當(dāng)集中，優(yōu)化了生產(chǎn)生活環(huán)境，改善了公共服務(wù)，切實(shí)改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。比如，在成都一些地方進(jìn)行的“雙放棄”流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)戶成為真正的城市居民，享受城市居民所享有的住房、醫(yī)療和社會保障、子女入學(xué)等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

以規(guī)范創(chuàng)新進(jìn)一步推動村莊整合工作

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，推動村莊整合具有客觀必然性，但是不顧客觀實(shí)際，采取“一刀切”辦法，通過大規(guī)模合村并居推動村莊整合的模式必須進(jìn)行規(guī)范。從發(fā)展趨勢看，盤活鄉(xiāng)村資源既是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)良性循環(huán)的內(nèi)在需求，也是滿足人民群眾對美好生活向往，推動高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑。推進(jìn)村莊整合需要在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上展開，當(dāng)前建議以宅基地自愿有償退出為抓手，通過市場化方式推進(jìn)村莊整合工作，配合政府對鄉(xiāng)村的投入，以資產(chǎn)運(yùn)營的方式和理念，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，盤活鄉(xiāng)村存量資產(chǎn)。

成立宅基地退出承接機(jī)構(gòu)。在推進(jìn)戶籍制度改革時(shí)，沒有設(shè)計(jì)農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制，這是造成“空心村”的重要原因?？紤]到宅基地的特殊性，如果完全放開將會帶來混亂，而任由荒廢，是鄉(xiāng)村資源的巨大浪費(fèi)，建議由地方政府、平臺公司等為主體牽頭成立專業(yè)化機(jī)構(gòu)，通過市場化手段承接進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出的宅基地。由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織對退出宅基地進(jìn)行復(fù)墾或者再利用，對需要再利用的宅基地要依托產(chǎn)權(quán)交易平臺入市流轉(zhuǎn)，打通城市要素下鄉(xiāng)的制約瓶頸，暢通城鄉(xiāng)良性循環(huán)。

多渠道盤活退出宅基地空間資源。退出宅基地的建設(shè)空間要保障鄉(xiāng)村發(fā)展需求，一是對于自然環(huán)境條件較好的地方，鼓勵(lì)利用退出宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)，允許按照城市商業(yè)用地模式進(jìn)行經(jīng)營，滿足城市要素下鄉(xiāng)需求。二是保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)空間，鼓勵(lì)將退出宅基地建設(shè)空間用于倉儲加工、冷鏈物流、數(shù)字農(nóng)業(yè)等建設(shè)。三是鼓勵(lì)以退出宅基地復(fù)墾后騰挪出的建設(shè)空間作為載體，通過建設(shè)空間異地調(diào)整入市等方式，創(chuàng)新城鄉(xiāng)區(qū)域合作。四是要引入專業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)（人才）參與退出宅基地空間資產(chǎn)運(yùn)營，提升資產(chǎn)運(yùn)營效率。

建立宅基地退出的支撐體系。宅基地退出是一個(gè)系統(tǒng)工程，一是賦予新成立的土地退出承接機(jī)構(gòu)作為宅基地流轉(zhuǎn)中介職能，有序引導(dǎo)宅基地退出。二是各級政府設(shè)立支持農(nóng)村土地權(quán)益退出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展專項(xiàng)基金，服務(wù)于農(nóng)村土地權(quán)益退出和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是盡快建立全國性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，允許農(nóng)村退出宅基地復(fù)墾后騰挪出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)異地入市。四是建立對退出宅基地資產(chǎn)的稅收辦法，對于已經(jīng)納入商業(yè)運(yùn)營的退出宅基地要參照城市用地征收相應(yīng)資產(chǎn)稅，保障農(nóng)村穩(wěn)定投入。

（作者分別為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員；國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心教授級高級工程師）

責(zé)編/谷漩 美編/王夢雅

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