【摘要】村干部制度是鄉(xiāng)村治理體系的核心組成部分。基于鄉(xiāng)政村治的基層治理二元結構，村干部具有角色上的二重性特征。村干部職業(yè)化作為一種制度創(chuàng)新正在全國推廣，造成村干部的國家性加強和群眾性弱化，不利于基層治理能力提升。在未來較長一段時期，農村基層治理要繼續(xù)保持鄉(xiāng)政與村治二元結構，村干部制度建設應當服務于村民自治體制激活，村干部職業(yè)化應保持在一定限度。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村體制  村干部角色  村干部職業(yè)化    【中圖分類號】C912.82    【文獻標識碼】A

村干部是連接國家與農民的紐帶，村干部制度是鄉(xiāng)村治理體系的核心組成部分。改革開放之后，我國農村逐步建立起以村民自治為基礎的鄉(xiāng)政村治基本治理架構。村干部的角色定位、職能發(fā)揮與選拔培養(yǎng)，與村民自治實踐緊密相關。當前，一些地區(qū)推行村干部職業(yè)化改革。圍繞此所引發(fā)的爭論，反映出理論界與政策界對于基層治理體制走向的不同判斷。在未來較長一段時期，農村基層治理會繼續(xù)保持鄉(xiāng)政與村治二元結構，村干部制度改革應當服務于村民自治體制激活，村干部職業(yè)化應保持在一定限度。

村干部的職能定位

村干部被定義為“干部”，是相對于廣大群眾而言的。按照村民自治體制，農民投票選舉群眾自治活動。村級組織被設置為群眾自治組織，是延續(xù)了我國長期以來實施的基層“簡約治理”模式，既保障國家意圖在基層實現，又極大地節(jié)約了治理成本。改革開放以來，國家與農民關系調整，推動鄉(xiāng)村治理轉型，進而引發(fā)了村干部的角色變化。

2000年國家啟動農村稅費改革試點，2006年全面取消農業(yè)稅。稅費改革從根本上改變國家與農民關系。稅費改革之前，國家向農村提取資源，農民向國家上繳農業(yè)稅，并通過繳納“三提五統”來承擔基層公共治理成本。農業(yè)收入有限，上世紀90年代以來，農民負擔逐步越來越重，鄉(xiāng)村工作的難度越來越大。除此之外，計劃生育政策執(zhí)行也是這一時期的鄉(xiāng)村中心工作。一方面，農業(yè)稅費屬于國家政策規(guī)定的農民“義務”，計劃生育政策也屬于基本國策，兩項工作都體現了國家對農民的強制性，都需要村干部去執(zhí)行，國家對農民的強制性因此而轉化為村干部與農民的對立性。另一方面，村干部來源于村莊熟人社會，是由村民推選出來的，村干部執(zhí)行國家政策時，還需考慮村莊實際情況，需要適當照顧村民利益。村干部既要代表國家執(zhí)行政策，又要代表農民利益，村干部具備二重身份。站在國家角度，村干部是“代理人”，站在村莊角度，村干部是“當家人”，村干部能否處理好這二重角色，影響基層治理形態(tài)。

村干部作為“代理人”與作為“當家人”的角色沖突，反映稅費改革前國家與社會的對立性關系。上世紀90年代中后期。針對農民負擔加重問題，國家采取了釜底抽薪的農業(yè)稅取消政策。稅費改革之后，國家不再向農民收錢，與此同時，計劃生育政策執(zhí)行難度隨著農民生育觀念的逐步轉變而減輕，國家對村干部的依賴程度降低。配合著農村稅費改革，國家啟動農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，精簡鄉(xiāng)村工作人員，壓縮基層權力空間，鄉(xiāng)村治理進入后稅費時代。村干部作為國家“代理人”的角色弱化。同時，隨著國家對農民的強制工作變少，農民對于村干部的庇護性需求降低，村干部的“當家人”角色也逐步淡化。這一時期村干部扮演著“信息員”角色，主要職能是做一些上傳下達工作，如合作醫(yī)療和新農保代收代繳。黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設目標，國家通過資金投入來積極建設發(fā)展鄉(xiāng)村，目的是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動城鄉(xiāng)一體化和實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展。近年來，國家開展美麗鄉(xiāng)村建設，實施精準扶貧，并最終確立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國家投資是鄉(xiāng)村建設的基礎，鄉(xiāng)村建設還需要發(fā)揮農民的主體性。村級治理的中心工作是將農民組織起來利用國家資源來建設和發(fā)展鄉(xiāng)村。此外，稅費改革之后，國家提出了服務型政府建設。圍繞城鄉(xiāng)公共服務均等化目標，國家實施公共服務向農村覆蓋，村干部構成公共服務下鄉(xiāng)的最后一環(huán)。隨著基層服務型組織建設推進，村干部承擔起公共服務“代辦員”角色。

鄉(xiāng)村治理結構的二元性，決定了村干部角色的二重性。鄉(xiāng)村治理形態(tài)演變，推動村干部職能定位變化。隨著國家與農民關系從提取資源轉變?yōu)檩斎胭Y源，村干部自身所包含的角色矛盾，由之前的代理國家意志與代表農民利益的沖突，轉變?yōu)榉辙r民與組織農民的沖突。能否兼顧“組織者”與“代辦員”的二重角色，構成評判當前村干部制度建設的基本標準。

村干部職業(yè)化的動力機制

村干部職業(yè)化最早是在我國局部地區(qū)實踐的一種地方性做法。當前，它作為一種制度創(chuàng)新形式正在全國逐步推廣。

改革開放后，基于“三級所有，隊為基礎”的人民公社組織架構，我國建立農村鄉(xiāng)村組三級治理體系。國家行政體系最低延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村組干部未納入行政事業(yè)管理體系，村組干部屬于“半脫產”性質。他們兼顧農業(yè)生產與基層管理，以“務工補貼”形式獲得干部報酬。村干部的“半脫產”性質，體現了村級治理體系的半正式性。

實施家庭聯產承包責任制之后，社會放活，商品經濟也逐步興起，農村基層管理工作減少。村民自治圍繞農業(yè)統籌生產和農村公共品供給展開，農業(yè)生產具有季節(jié)性，兼職化的村干部制度設置完全勝任農村工作需要。一些地區(qū)存在例外，如蘇南地區(qū)。改革開放后，蘇南地區(qū)在原社隊企業(yè)的基礎上興辦集體企業(yè)，將農村勞動力和資金組織起來，以集體形式參與市場經營活動。上世紀八九十年代，蘇南等一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，村村點火，各村都開辦企業(yè)。與其他地區(qū)村干部的事務減少不同，蘇南地區(qū)的村干部需要負責集體企業(yè)日常管理工作，這些地區(qū)很早就走上了村干部專職化管理模式。

20世紀90年代中后期，沿海地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速，國家征地推動部分地區(qū)的村莊治理轉型。受城鎮(zhèn)化輻射，沿海地區(qū)的農村基層管理，逐步脫離農業(yè)生產，村莊治理朝著社區(qū)化方向演變。在長三角和珠三角等一些地區(qū)出現了城市化帶，城鄉(xiāng)要素高度流動，城鄉(xiāng)走向一體化，城市社區(qū)治理模式開始輻射到鄉(xiāng)村，村干部職業(yè)化制度在這類地區(qū)開始逐步推廣。

伴隨著外來人口大量涌入，這些沿海經濟發(fā)達地區(qū)基層工作量增加，村干部職業(yè)化一定程度上適應了當地形勢。與之相對，中西部地區(qū)出現人財物流出趨勢，村莊逐步走向“空心化”。稅費改革之后，中西部農民大量外出務工，務工收入在農民家庭收入中占比越來越高，農業(yè)從主業(yè)變成副業(yè)。中西部地區(qū)開始出現無人當村干部的問題，突出表現在農村精英流失，很多地區(qū)變成能力不強的人留在農村當干部，造成基層組織弱化。無人當村干部的主要原因是報酬較低。稅費改革之前，中西部地區(qū)村干部每年獲得的務工補貼很低，一年一兩千元。當時，農村家庭主要收入來源于農業(yè)，這些兼職村干部農忙搞生產，農閑搞村莊管理，在農業(yè)收入之外獲得一筆村干部務工補貼，成為村莊經濟收入的中上層。稅費改革之后，村干部報酬納入財政轉移支付，一些地區(qū)逐步提高村干部待遇，部分地區(qū)村干部年收入超過萬元。但是，由于農村家庭收入結構發(fā)生變化，以及農村經濟條件變好，村干部務農加“誤工補貼”兩項收入達不到當地農民家庭平均收入水平，當村干部無法維持在村莊中的經濟地位，一些地區(qū)的農村老干部抱怨說，“當干部變成了貧困戶”。

在此背景下，中西部開始推行村干部職業(yè)化改革，主要措施包括三個方面。一是提高村干部待遇。二是推動村干部年輕化、專業(yè)化，鼓勵能人返鄉(xiāng)擔任村干部，選聘一批大學生作為后備干部培養(yǎng)。三是規(guī)范村干部管理制度，推行干部坐班制，要求村干部“朝九晚五”上班，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關管理辦法考核村級日常工作。

村干部職業(yè)化的實踐成效

顯然，提高村干部報酬能直接提升村干部的經濟待遇，從而破解無人當村干部的問題。調查發(fā)現，一些中西部地區(qū)出現了新一輪村莊“精英替代”現象，一批年輕干部逐步走上村莊政治舞臺，農村基層治理主體弱化現象有所緩解。村干部職業(yè)化解決了農村基層治理中的部分問題，但是沒有解決根本問題。當前農村基層工作圍繞著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略展開，國家出臺農村農業(yè)優(yōu)先發(fā)展政策來促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。站在基層治理目標來看，村干部職業(yè)化存在如下問題：

一是造成農村基層組織進一步懸浮。伴隨著村干部待遇提高，基層政府加強對村干部工作的考核，一些地區(qū)仿照政府部門考核方式，實施村級“百分制”考核辦法，村級工作全盤納入規(guī)范化管理。職業(yè)化村干部的工作動力主要來自于上級監(jiān)督考核和激勵，村級組織由對下負責轉變?yōu)橹饕菍ι县撠?，造成村級組織與村莊社會脫節(jié)。二是加劇基層治理的事務主義邏輯。一些地區(qū)農村人口大量流出，隨著農業(yè)社會化服務體系逐步完善，需要村級組織統籌農業(yè)生產方面的事務也不多，村莊治理任務伴隨著農村“空心化”而減輕。調查發(fā)現，一些地區(qū)村干部主要精力用于應付上級交辦的信息統計、表格填寫等方面工作，鄉(xiāng)村治理被形式主義工作填滿。三是造成村莊治理去公共性。職業(yè)化的村干部追求穩(wěn)定性。沿海一些地區(qū)，村干部每年報酬高達十多萬元，高于當地市場就業(yè)收入水平。村干部類似本地白領職業(yè)。這些職業(yè)化的村干部按照企業(yè)上班的邏輯來做村級工作，循章辦事，不觸及基層社會矛盾，不去組織動員群眾，村莊內部缺乏利益調平機制，村莊治理公共性弱化。四是加重基層政府財政負擔。沿海地區(qū)地方政府財力較為雄厚，有條件維持村干部職業(yè)化管理體制。中西部地區(qū)地方政府財力不足，按照社會就業(yè)標準為村干部提供報酬，加大當地財政負擔。

完善村干部制度的著力點

村干部職業(yè)化對于全面提升基層治理能力，存在很大的局限性?；貧w基層體制來看，村干部職業(yè)化會改變村級組織的半正式性，將村級組織從群眾自治組織變成基層政府行政體系的延伸，消極基層自治的制度空間。與之同步，村干部也失去角色上的二重性，自上而下的國家性加強，村干部的群眾性喪失，鄉(xiāng)村治理走向行政化。

從村干部的職能發(fā)揮上看，一方面，職業(yè)化的村干部有利于國家公共服務下鄉(xiāng)，他們能夠較好地扮演公共服務“代辦員”角色。另一方面，對上負責的村干部缺乏組織動員群眾的積極性，村莊內生公共治理因此就缺少了組織者，村民自治能力喪失，基層事務離開國家便無法自我消化，加重了國家治理負擔。完善村干部制度建設，需要綜合考慮農村現狀、鄉(xiāng)村發(fā)展方向和基層體制設置等因素，需注意以下幾點：

一是堅持鄉(xiāng)政村治基本體制不變。隨著國家能力增強，鄉(xiāng)村治理進入到強國家時代，國家對農村基層事務的干預加強。盡管如此，國家治理不能完全替代基層治理。鄉(xiāng)村治理改革要避免國家治理對基層治理的替代，避免出現強國家、大政府和弱社會局面。提升鄉(xiāng)村治理能力的關鍵在于，借助國家力量輸入來激活基層內生力量，以達到國家治理能力與基層治理能力同步加強局面。在此總體格局下，村干部必須保持角色二重性，村干部職業(yè)化不等于村干部“行政化”。

二是兼顧地區(qū)與村莊差異。當前鄉(xiāng)村社會高度分化，地區(qū)之間和不同村莊之間的基層工作存在差異。大體存在三種類型的村莊治理。第一類是沿海和城市近郊的高度城鎮(zhèn)化村莊，村級治理與城市社區(qū)治理接近，事務性工作占主導地位，這類村莊對村干部的服務能力要求較高，村干部職業(yè)化程度高一些。第二類是極少數存在集體經濟實體經營活動的村莊，對村干部的市場經營能力要求高一些。第三類是占全國70%以上的一般村莊，以農業(yè)為主，這類村莊維持底線治理，借助國家資源輸入來開展基層治理活動，對村干部組織動員群眾的能力要求較高。

三是區(qū)分主職干部與一般干部。主職干部包括村書記和村主任，負責全面工作，對他們的綜合能力要求較高。其他一般干部負責日常事務性工作，對具體業(yè)務能力要求較高，他們的職業(yè)化程度要高一些。

四是重視“中農治村”。廣大中西部農業(yè)型地區(qū)，隨著人口流出和土地經營退出，鄉(xiāng)村內生出一些經營機會，如土地規(guī)?；洜I、農業(yè)社會化服務供給、農產品收購、農資銷售等，從事這類經營活動的農民構成村莊里的“中堅農民”。這個群體的利益在村，社會關系在村，擁有豐富的村莊社會資本，他們適合擔任村干部。當前，一些地區(qū)推行村干部坐班制，不允許村干部兼業(yè)，造成“中農”村干部流失，對基層治理不利。

五是穩(wěn)妥推行能人治村。為破解農村基層治理主體弱化問題，一些地區(qū)穩(wěn)妥推行能人治村政策，鼓勵村莊精英返鄉(xiāng)當村干部。這類做法在少數具備市場開發(fā)條件的村莊具有吸引力，而對于大部分村莊吸引力有限。另外，能人治村有可能損害集體利益和基層民主，需加強村務監(jiān)管工作和基層民主建設。

六是放寬村干部任職年齡。一些地區(qū)片面追求村干部年輕化和高學歷，規(guī)定村干部達到六十歲必須辭職。人為將一些能力強、群眾基礎好的老干部排斥在外，損害了基層治理能力。如果將農村干部定位為“不脫產”干部，定位為群眾自治組織者，則不必在年齡上卡死。尤其是在廣大中西部地區(qū)，允許六十歲以上且身體健康的人擔任村干部，也未嘗不可。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）    

責編/李一丹    美編/王夢雅