【摘要】政府在借力網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時(shí)，雖然極大地提高了服務(wù)的便捷性和可及性，但也產(chǎn)生了服務(wù)的不均衡和不公平性問題。因此，如何跨越“數(shù)字鴻溝”保障公共服務(wù)普惠性成為推進(jìn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵問題?？蓮募涌祉攲釉O(shè)計(jì)、強(qiáng)化中層機(jī)制支撐和夯實(shí)底層保障基礎(chǔ)方面出發(fā)跨越“數(shù)字鴻溝”，保障基本公共服務(wù)的普惠性。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)  “數(shù)字鴻溝”  均等化  普惠性    

【中圖分類號(hào)】D669    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新冠肺炎疫情凸顯公共服務(wù)均等化的緊迫性

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了關(guān)鍵性變化。這一變化顯示要逐步縮小居民收入差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，尤其是區(qū)域、城鄉(xiāng)之間要協(xié)調(diào)發(fā)展。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”戰(zhàn)略深入實(shí)施的背景下，我國(guó)通過云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)融入政府公共服務(wù)供給過程，不僅極大地提高了公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，也拓展了公共服務(wù)供給便利性和可及性。

2020年突如其來的新冠肺炎疫情讓全國(guó)人民以“宅”的形式進(jìn)行防控。在人們幾乎停止“流動(dòng)”的這段時(shí)期，人民警察、醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)人員等在一直默默的付出和堅(jiān)守，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字化技術(shù)為其提供了強(qiáng)有力的支持，在疫情播報(bào)、疫情防控宣傳、線上診療、應(yīng)急物資保障、后期的復(fù)工復(fù)產(chǎn)上發(fā)揮了巨大的作用。同時(shí)，居民的生活并沒有停擺，大家逐步在適應(yīng)一種全新的“數(shù)字化”生活方式，每天利用互聯(lián)網(wǎng)了解疫情消息，進(jìn)行各種“無接觸式”在線活動(dòng)：購物、看病、買票、咨詢、培訓(xùn)、上課等?？梢哉f，疫情期間數(shù)字化技術(shù)對(duì)于社會(huì)各個(gè)主體均已成了一種重要的生存需求。

但是我們也遺憾地看到，由于信息基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)水平、客觀條件限制等方面因素，導(dǎo)致一些貧困和落后地區(qū)人口、農(nóng)村人口、老年人口等弱勢(shì)群體無法享受數(shù)字化服務(wù)的便利。這暴露了真實(shí)的數(shù)字鴻溝問題，對(duì)我國(guó)政府的數(shù)字化治理能力提出了重要挑戰(zhàn)，讓我們深思：政府在利用數(shù)字化提高公共服務(wù)便利性和可及性的同時(shí)，如何跨越“數(shù)字鴻溝”來保障公共服務(wù)的普惠性？

公共服務(wù)正加快向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α，F(xiàn)代信息技術(shù)迭代加速和“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，催生了政府公共服務(wù)向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型。全國(guó)各地如火如荼地開展了各種數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)，比如浙江省的“最多跑一次”改革，貴州省的“云上貴州”建設(shè)，廣東省的“數(shù)字政府”改革等等。據(jù)國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，至2020年2月底，我國(guó)國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)、國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施相繼建成，累計(jì)發(fā)布了1300項(xiàng)面向全國(guó)的數(shù)據(jù)共享服務(wù)接口，支撐跨部門跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享交換量達(dá)697億條次，初步實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)通”和“數(shù)據(jù)通”。這些創(chuàng)新措施極大地提高了服務(wù)質(zhì)量，展現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的成效，也體現(xiàn)了數(shù)字化建設(shè)正在開啟政府治理的重大變革。

這次疫情的突發(fā)使全社會(huì)經(jīng)歷了一場(chǎng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐的洗禮，更讓政府面臨一場(chǎng)治理能力現(xiàn)代化的大考。在疫情防控的關(guān)鍵時(shí)刻，各地政府充分利用現(xiàn)有的信息基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，借力云計(jì)算、大數(shù)據(jù)以及人工智能等數(shù)字化技術(shù)，極大地提升了政府治理能力的效能和水平。比如，在疫情排查上，天津、南昌、包頭等地陸續(xù)啟動(dòng)了曙光云疫情信息管理系統(tǒng)，借力云計(jì)算和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)疫情進(jìn)行了實(shí)時(shí)分析和精準(zhǔn)上報(bào)。在企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工的疫情防控上，通過該平臺(tái)密切檢測(cè)和預(yù)警復(fù)工企業(yè)的員工健康情況，打通了復(fù)工企業(yè)、企業(yè)員工與街道社區(qū)、政府之間的職能整合。此外，由國(guó)家政務(wù)平臺(tái)推出的“全國(guó)健康碼”為個(gè)人在全國(guó)自由流動(dòng)提供了數(shù)字化的健康憑證，打通了各地復(fù)工的最后一公里通道，也為防止疫情第二次暴發(fā)發(fā)揮了重要作用。

這場(chǎng)疫情大考讓政府深刻地體會(huì)到數(shù)字化的價(jià)值，加快了政府在城市治理和公共服務(wù)方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的步伐，也為未來建設(shè)“數(shù)字政府”“智慧城市”打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)面臨“數(shù)字鴻溝”問題

在公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)取得巨大成效的同時(shí)，逐漸暴露出數(shù)字化公共服務(wù)發(fā)展中的不均衡問題。2020年第45次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年3月，我國(guó)9.04億網(wǎng)民中，使用在線政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)民用戶數(shù)量為6.94億，占整體網(wǎng)民數(shù)量的76.8%。此外，我國(guó)智能手機(jī)普及率為69%，大約有5億人不會(huì)使用智能手機(jī)。也就是說，目前我們?nèi)匀挥胁簧俟姳慌懦跀?shù)字化公共服務(wù)覆蓋范圍之外，這表明我國(guó)政府?dāng)?shù)字化公共服務(wù)在發(fā)展推進(jìn)過程中出現(xiàn)了“數(shù)字鴻溝”，最終降低了服務(wù)的普惠性。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是加劇發(fā)展不平衡性。囿于不同地區(qū)在地理位置、自然資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的差異，不同地區(qū)之間存在一定程度的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。由此，不同地區(qū)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)所依賴的基礎(chǔ)性條件方面存在著巨大發(fā)展差異。數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)可能會(huì)拉大地區(qū)間的發(fā)展差距，進(jìn)一步加劇地區(qū)發(fā)展不平衡。

二是強(qiáng)化社會(huì)不公平感。“數(shù)字鴻溝”強(qiáng)化了不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間和不同群體間公共服務(wù)效率和質(zhì)量的對(duì)比度和距離感，加劇不同地區(qū)和城鄉(xiāng)內(nèi)部不同群體間在公共服務(wù)可及性和可享性方面的不公平感，存在誘發(fā)個(gè)體心理問題、群體沖突與矛盾等風(fēng)險(xiǎn)。此外，“數(shù)字鴻溝”實(shí)際上會(huì)加劇弱勢(shì)群體（即缺乏基本的信息通信技術(shù)技能群體）的數(shù)字劣勢(shì)，導(dǎo)致社會(huì)成員之間在信息獲取、身份認(rèn)同、權(quán)益維護(hù)等方面形成差異，致使弱勢(shì)群體陷入到數(shù)字化時(shí)代獨(dú)有的“數(shù)字貧困”之中。

三是誘發(fā)“信息孤島”問題。當(dāng)公共服務(wù)數(shù)字化和電子政務(wù)發(fā)展到一定階段，則可能面臨“信息孤島”問題。“信息孤島”一般形成在信息共享、信息交互和有效利用階段。由于電子政務(wù)主體的自身信息產(chǎn)量以及信息挖掘技術(shù)的差異性，必然會(huì)得到信息不對(duì)等的情況，因此會(huì)出現(xiàn)不同政府部門信息來源彼此獨(dú)立、信息平臺(tái)相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互動(dòng)、信息運(yùn)用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象，致使不同層級(jí)、不同序列的政府部門之間難以實(shí)現(xiàn)有效數(shù)字化協(xié)同而陷入“信息孤島”。

努力跨越“數(shù)字鴻溝”實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及，公共服務(wù)的數(shù)字化發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨?，?dāng)前種種跡象也表明“數(shù)字鴻溝”的問題日趨嚴(yán)重。若任由“數(shù)字鴻溝”的持續(xù)擴(kuò)大，無疑會(huì)加大公共服務(wù)的不充分和不均衡性。因此，如何跨越“數(shù)字鴻溝”、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化則是最關(guān)鍵的問題。

公共數(shù)字服務(wù)均等化意味不同地區(qū)，城鄉(xiāng)之間，不同社群之間尤其是弱勢(shì)群體等根據(jù)其需求能平等、公平、普遍使用公共數(shù)字服務(wù)。也即讓每個(gè)公民特別是弱勢(shì)群體能便利地使用公共、免費(fèi)、均等的數(shù)字服務(wù)。這迫切需要我們?cè)诔浞謱徱暜?dāng)前問題基礎(chǔ)上，結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)制定切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)策略，以彌合公共服務(wù)面臨的“數(shù)字鴻溝”，進(jìn)一步提高公共服務(wù)可及性和普惠性。

首先，加快數(shù)字公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計(jì)。對(duì)公共服務(wù)均等化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)既符合黨和國(guó)家戰(zhàn)略要求，也能夠?yàn)閼?yīng)對(duì)和彌合“數(shù)字鴻溝”問題提供頂層指導(dǎo)。

一是要著力完善公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。公共服務(wù)頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)完善程度在很大程度上決定著基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)順利程度，是促進(jìn)公共服務(wù)均等化供給的重要保障。國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)階段公共服務(wù)均等化建設(shè)現(xiàn)狀和“數(shù)字鴻溝”問題展開充分調(diào)研和分析，善于從其他國(guó)家、地區(qū)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中汲取經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而針對(duì)公共服務(wù)均等化推進(jìn)面臨的主要問題制定完善和應(yīng)對(duì)措施，為實(shí)施戰(zhàn)略提供可靠而科學(xué)的決策依據(jù)。

二是要制定公共服務(wù)均等化建設(shè)的法律和政策細(xì)則。國(guó)家應(yīng)當(dāng)站在頂層設(shè)計(jì)角度，結(jié)合公共服務(wù)均等化推進(jìn)情況，對(duì)既有相關(guān)法律法規(guī)和政策予以細(xì)化、完善和優(yōu)化，必要情況下可基于實(shí)際需要對(duì)相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行修訂。此外，針對(duì)基本公共服務(wù)均等化過程中出現(xiàn)的新問題、新情況，特別是數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)所帶來的“數(shù)字鴻溝”問題，要加快制定兼具針對(duì)性和有效性的專門性法規(guī)政策，從而為提高公共服務(wù)普惠性提供有力的法規(guī)政策保障。

其次，促進(jìn)數(shù)字公共服務(wù)均等化的機(jī)制改革。公共服務(wù)供給機(jī)制的優(yōu)化可從這幾個(gè)方面進(jìn)行。

一是要引入多元公共服務(wù)供給主體。傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式下，公共服務(wù)供給基本被公共部門所壟斷，既缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)也加重了政府負(fù)擔(dān)。當(dāng)前浙江、廣東等地都在加快推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，把運(yùn)營(yíng)權(quán)交給企業(yè)，政府僅僅對(duì)服務(wù)進(jìn)行使用、評(píng)價(jià)和監(jiān)督。通過吸納企業(yè)、慈善組織（服務(wù)型公益組織）、志愿者等多元主體參與治理，形成結(jié)構(gòu)上互動(dòng)、功能上互補(bǔ)、機(jī)制上互聯(lián)的機(jī)制。多元供給模式既可以借助市場(chǎng)和社會(huì)主體力量實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)適度競(jìng)爭(zhēng)以提高供給質(zhì)量和效率，也可以積極利用市場(chǎng)和社會(huì)主體的信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)和服務(wù)遞送能力，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的精準(zhǔn)化服務(wù)供給，最終縮小直至彌合“數(shù)字鴻溝”。

二是要著力提升服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量。提升公共服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)從粗放式內(nèi)容供給到精準(zhǔn)化內(nèi)容供給。也就是說，針對(duì)服務(wù)地區(qū)、服務(wù)群體的不同，公共服務(wù)供給主體可基于供給對(duì)象的服務(wù)獲取能力提供差異化供給。比如，利用現(xiàn)代信息技術(shù)區(qū)分出公共服務(wù)需求較強(qiáng)的群體與需求較弱的群體，進(jìn)而針對(duì)其需求提供差異化的服務(wù)內(nèi)容。這樣既有助于提高公共服務(wù)普惠性也有助于提升服務(wù)滿意度。

三是要重點(diǎn)調(diào)整公共服務(wù)方式。數(shù)字化時(shí)代，公共服務(wù)供給應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)分散式供給方式，要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)相關(guān)服務(wù)需求與內(nèi)容要求予以整合歸類，以一種整合式的、一體化的方式供給服務(wù)。這就需要多元公共服務(wù)供給主體間加強(qiáng)協(xié)同配合、提高數(shù)據(jù)整合與共享程度，以確保公共服務(wù)需求的精準(zhǔn)整合，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的整合式供給奠定基礎(chǔ)。

四是要重視共公共服務(wù)評(píng)價(jià)。來自公共服務(wù)接受者和享用者的服務(wù)評(píng)價(jià)不僅是公共服務(wù)效果反饋的重要方式，也是保障公共服務(wù)均等化、高質(zhì)量供給的重要途徑。這要求公共部門重視服務(wù)信息公開，并為社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、反饋和監(jiān)督提供制度化的參與渠道。與此同時(shí)，也要將普通百姓對(duì)數(shù)字化公共服務(wù)的評(píng)價(jià)和滿意度放到重要的位置上，作為考量公共服務(wù)供給質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)甚至是優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)。

最后，完善數(shù)字公共服務(wù)均等化的保障措施。數(shù)字公共服務(wù)均等化除了需要頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)和中間機(jī)制支撐之外，還需要必要的保障性措施推進(jìn)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略順利實(shí)施。

一是大力推進(jìn)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是縮小“數(shù)字鴻溝”的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營(yíng)成本也存在差異化。一般來說，落后偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困農(nóng)村地區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本相對(duì)較高，電信公司對(duì)此的投資意愿低。在這種情況下，政府應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局?？梢杂杏?jì)劃地先為貧困和落后地區(qū)建立基本的信息基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)村電話、廣播、有線電視和因特網(wǎng)等?？梢越档褪召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍更寬更廣。

二是要適度加大公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入。囿于不同地區(qū)不同群體公共服務(wù)需求存在高度異質(zhì)性，也就決定了公共服務(wù)均等化供給實(shí)際上是一種差異性的均等化。比如，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，獲取信息能力差，再加之高額的信息使用費(fèi)，很多貧困地區(qū)用戶根本享受不到信息資源的便利性。政府可以加大對(duì)貧困地區(qū)用戶的優(yōu)惠政策，降低信息的費(fèi)用。因此加大對(duì)信息技術(shù)使用的財(cái)政投入就成為保障公共服務(wù)均等化的必然要求。

三是要注重開展信息教育和專業(yè)人才培養(yǎng)。由于信息技術(shù)發(fā)展迅速，許多公眾感覺自己跟不上技術(shù)發(fā)展的步伐，超出了他們學(xué)習(xí)和跟蹤信息的能力，進(jìn)而讓他們產(chǎn)生一種被社會(huì)遺棄的感覺。因此有必要通過各種大眾傳播媒體、各類信息機(jī)構(gòu)和其他多樣化的方式，廣泛持久地宣傳信息知識(shí)。同時(shí)，還需要加大對(duì)教育和科研的投入，在中小學(xué)等基礎(chǔ)教育領(lǐng)域開展信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)課程，培養(yǎng)本土的優(yōu)秀信息專業(yè)人才。加強(qiáng)對(duì)公眾信息和網(wǎng)絡(luò)技能的培訓(xùn)，并能為老年人及受教育程度低的人群所掌握，把信息教育轉(zhuǎn)變?yōu)榻K身學(xué)習(xí)的過程。

可以說，隨著信息技術(shù)的不斷革新和數(shù)字化進(jìn)程的不斷加快，數(shù)字公共服務(wù)的不均衡性將日益明顯。如果我們不能足夠重視，認(rèn)真對(duì)待并有效控制，“數(shù)字鴻溝”問題將愈演愈烈。只有跨越“數(shù)字鴻溝”，保障公共服務(wù)的普惠性才能使廣大人民享受國(guó)家數(shù)字化治理改革的紅利。

（作者為中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生周付軍對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系湖南省智庫專項(xiàng)委托（第二批）重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化及其應(yīng)用路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ZWB13）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①陳國(guó)戰(zhàn)：《網(wǎng)絡(luò)普及背景下的數(shù)字鴻溝問題》，《教育傳媒研究》，2016年第2期。

②周向紅：《從數(shù)字鴻溝到數(shù)字貧困：基本概念和研究框架》，《學(xué)海》，2016年第4期。

③陳文：《政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解》，《中國(guó)行政管理》，2016年第7期。

責(zé)編/于洪清    美編/楊玲玲