經(jīng)過40多年的艱苦探索，國有企業(yè)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了翻天覆地的變化，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制不斷完善，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，國有企業(yè)的市場主體意識(shí)明顯增強(qiáng)，國有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量有了顯著提高，在國民經(jīng)濟(jì)中更好地發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但同時(shí)，國資國企改革尚未到位，國有企業(yè)治理機(jī)制需要進(jìn)一步完善，經(jīng)營效率需要進(jìn)一步提高，“十四五”期間深化國有企業(yè)改革意義重大、任務(wù)艱巨。

國有企業(yè)改革歷程及進(jìn)展回顧

改革開放，國有企業(yè)改革走過了極不平凡的歷程。黨中央、國務(wù)院在不同的歷史時(shí)期，根據(jù)我國國情和國有企業(yè)改革實(shí)際，采取了不同辦法和一系列重大舉措，不斷將國有企業(yè)改革向縱深推進(jìn)。按照時(shí)間脈絡(luò)，我國國有企業(yè)改革大體可以分為四個(gè)階段。

第一階段：放權(quán)讓利轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制（1978年-1992年）。十一屆三中全會(huì)以后，轉(zhuǎn)變國有企業(yè)經(jīng)營方式、提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率成為各方共識(shí)，這一時(shí)期國有資產(chǎn)運(yùn)營方式先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)試點(diǎn)、實(shí)行撥改貸、兩步利改稅、推行承包制、進(jìn)行股份制試點(diǎn)等一系列改革。

第二階段：創(chuàng)新制度建立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度（1992年-2002年）。為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、使國有企業(yè)成為市場競爭主體的需要，十四屆三中全會(huì)明確了國有企業(yè)改革的方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。主要改革措施包括：推進(jìn)股份制改革與國有企業(yè)上市，打造國有資本流動(dòng)機(jī)制；實(shí)施“抓大放小”戰(zhàn)略，推進(jìn)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營試點(diǎn)；深化國有資產(chǎn)管理體制改革，推進(jìn)政企分開、政資分開；加大兼并重組力度，調(diào)整和優(yōu)化國有資產(chǎn)布局。

第三階段：完善國有資產(chǎn)出資人制度、規(guī)范國有資產(chǎn)監(jiān)管（2002年-2012年）。黨的十六大和十六屆二中全會(huì)明確了深化國有資產(chǎn)管理體制改革的方針和基本原則。2003年國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，第一次在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和部門職能分工上實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)出資人職能與社會(huì)公共管理職能的分離，明確了國有資產(chǎn)出資人代表，確立了“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一”“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的國有資產(chǎn)管理體制。

第四階段：以管資本為主全面統(tǒng)籌推進(jìn)國資國企改革（2012年至今）。從黨的十八大開始，以習(xí)近平同志為核心的黨中央親自謀劃部署推動(dòng)國有企業(yè)改革，更加注重改革的頂層設(shè)計(jì)以及改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2015年，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》正式頒布。目前，與《指導(dǎo)意見》相配套的一系列文件已經(jīng)印發(fā)，形成了國企改革的“1+N”文件和政策體系，確立了國有企業(yè)改革的主體框架，為進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革打下了良好的基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，國有企業(yè)黨的建設(shè)全面加強(qiáng)，公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善，公司制股份制混合所有制改革取得突破性進(jìn)展，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略性重組持續(xù)推進(jìn)，國有資本運(yùn)作積累了重要經(jīng)驗(yàn)，國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯著增強(qiáng)，國有企業(yè)改革取得了新的重大進(jìn)展和歷史性偉大成就。目前，黨的十八大以來確定的國有企業(yè)改革主體框架已經(jīng)形成，許多任務(wù)還在持續(xù)落實(shí)過程中，改革仍然處于現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)。

國企改革存在的突出問題

改革開放40多年來，盡管國有企業(yè)改革取得重大成就，但一些深層次固有矛盾和問題依然突出。

一是國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整仍需加快。雖然經(jīng)過多次調(diào)整，但國有經(jīng)濟(jì)布局仍不夠集中，國有企業(yè)尤其是地方國有企業(yè)小而散的狀況尚未完全改變，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化。國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線過長、分布過散問題仍然突出，在398個(gè)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中，國有經(jīng)濟(jì)涉足的行業(yè)仍多達(dá)380多個(gè)，“大而全”“小而全”的問題還不少。一些企業(yè)主業(yè)不夠突出、輔業(yè)存在虧損，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)、技術(shù)創(chuàng)新、質(zhì)量品牌等工作都造成了一定影響。

二是國有企業(yè)經(jīng)營效率亟須進(jìn)一步提高。由于國有企業(yè)功能目標(biāo)不明確和分類改革監(jiān)管不到位，導(dǎo)致經(jīng)營機(jī)制不活、效率不高。一些國企缺乏公平公正公開的市場競爭意識(shí)，企業(yè)大而不強(qiáng)，沒能充分發(fā)揮行業(yè)引領(lǐng)和集中度高的優(yōu)勢。

三是國有企業(yè)治理和激勵(lì)約束機(jī)制不完善。盡管國有企業(yè)的公司制股份制改革取得了巨大成就，但國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的深層次根本性問題并沒有得到徹底解決。政企不分和產(chǎn)權(quán)制度改革滯后是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的主要障礙。部分經(jīng)過股份制改造的國有企業(yè)，普遍存在著國有股“一股獨(dú)大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等問題。缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致人才流失、技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)。一些企業(yè)內(nèi)部分配制度仍然存在平均主義現(xiàn)象，緊缺人才、管理層工資收入低于市場價(jià)位，缺乏技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素參與分配的有效機(jī)制。

四是國資國企監(jiān)管體制仍待完善。目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制仍不能適應(yīng)改革不斷深入的新形勢、新要求。歷史上國有企業(yè)從規(guī)模擴(kuò)張、高速發(fā)展走過來，體制機(jī)制、發(fā)展方式比較適應(yīng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，公司治理、商業(yè)模式還不太適應(yīng)新階段、新任務(wù)，公司層級(jí)過多，國資監(jiān)管沒有真正轉(zhuǎn)到管資本上來，國有企業(yè)轉(zhuǎn)變觀念和思路的任務(wù)依然迫切。

“十四五”深化國企改革的重大意義

國有企業(yè)是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。“十四五”期間深化國有企業(yè)改革，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，對(duì)堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義、推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展、提高國民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率都具有十分重要的意義。

深化國有企業(yè)改革是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必然要求。中國特色社會(huì)主義是改革開放以來黨的全部理論和實(shí)踐的主題，中國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存。深化國有企業(yè)改革，提高效率、增強(qiáng)活力，發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)，是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的根本要求，也是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必然要求。

深化國有企業(yè)改革是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前，我國發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下發(fā)展速度、結(jié)構(gòu)、動(dòng)力呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。國有企業(yè)是我國先進(jìn)生產(chǎn)力、國家綜合實(shí)力和國際競爭力的代表，行業(yè)產(chǎn)業(yè)的影響力強(qiáng)，在把握適應(yīng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮著重要帶動(dòng)作用。深入推進(jìn)國有企業(yè)改革，將有力促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)。在新的發(fā)展階段，必須進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)、國有資本和國有企業(yè)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略性重組，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量更高、效益更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的發(fā)展，有效發(fā)揮主導(dǎo)作用，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)中高速增長、邁向中高端水平。

深化國有企業(yè)改革是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。國有企業(yè)擁有雄厚的科研、人才和技術(shù)積累，實(shí)施國家重大創(chuàng)新工程的基礎(chǔ)好、實(shí)力強(qiáng)，在載人航天、探月工程、深海探測、高速鐵路、商用飛機(jī)、特高壓輸變電、移動(dòng)通信等領(lǐng)域取得了一批具有世界先進(jìn)水平、標(biāo)志性的重大科技創(chuàng)新成果，承擔(dān)了一批重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)工程和許多國防科技工業(yè)重大項(xiàng)目，彰顯了國之重器的實(shí)力與擔(dān)當(dāng)。深化國有企業(yè)改革，提升企業(yè)經(jīng)營效率、市場競爭力和創(chuàng)新能力，是“十四五”期間推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措和最重要抓手。

深化國有企業(yè)改革是提高國民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率的重要保障。我國國有企業(yè)大多分布在關(guān)系國計(jì)民生的重要和關(guān)鍵領(lǐng)域，特別是在能源、交通、通信、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等基礎(chǔ)領(lǐng)域、要素保障領(lǐng)域比重較高，處于產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈上游，因此國有企業(yè)經(jīng)營效率對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游、對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量都具有重要的決定性影響。無論是在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，還是在非重要行業(yè)和非關(guān)鍵領(lǐng)域或者一般競爭性領(lǐng)域，依據(jù)“有所為、有所不為”的原則，以經(jīng)營效率核心標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，將對(duì)提高整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率起到重要的基礎(chǔ)和保障作用。

“十四五”深化國企改革面臨的形勢與任務(wù)

“十四五”期間，我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)國內(nèi)外發(fā)展新階段、新形勢，深化國有企業(yè)改革也面臨著新使命、新要求和新形勢。

國企改革面臨更高發(fā)展質(zhì)量的要求。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要矛盾和矛盾的主要方面在供給側(cè)。國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品和服務(wù)的重要供給側(cè)。國有企業(yè)的生產(chǎn)能力和水平與高質(zhì)量發(fā)展還有一定差距，無法很好滿足社會(huì)發(fā)展和人民生活高端高質(zhì)的新需求。人民日益增長的美好生活需要必然要求國有企業(yè)牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展的要求，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，堅(jiān)定推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，提供更好質(zhì)量的產(chǎn)品、更高水平的服務(wù)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

國企改革面臨更高奮斗目標(biāo)的考驗(yàn)。從“十四五”起我國要開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍，到本世紀(jì)中葉把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，尤其是實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，對(duì)國有企業(yè)的改革發(fā)展提出了更高、更明確的要求，必然要求培育一大批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，這是在關(guān)系國計(jì)民生經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的國有企業(yè)必須要扛起來的重要使命和歷史責(zé)任。

國有企業(yè)改革面臨國內(nèi)外復(fù)雜形勢的壓力。“十四五”時(shí)期國有企業(yè)面臨的內(nèi)外環(huán)境會(huì)更加復(fù)雜，國有企業(yè)改革發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。國際格局和國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢復(fù)雜多變，對(duì)外貿(mào)易不確定性在增加，下行壓力在增大。世界格局出現(xiàn)以科技競爭為核心的全面競爭態(tài)勢，我國關(guān)鍵核心技術(shù)的“卡脖子”問題會(huì)更加突出，創(chuàng)新需求更加迫切。國有企業(yè)迫切需要擺脫技術(shù)依賴，在關(guān)鍵核心技術(shù)上努力突破。

十九大報(bào)告明確指出，我國經(jīng)濟(jì)要由高速增長的階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段，要形成質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。我國投資難以維持高增長，粗放式增長模式難以為繼，國有企業(yè)長期依賴的大規(guī)?？焖贁U(kuò)張的發(fā)展模式將面臨巨大挑戰(zhàn)，國有企業(yè)改革發(fā)展面臨的轉(zhuǎn)型升級(jí)的倒逼壓力會(huì)更強(qiáng)烈，必須要下決心推動(dòng)企業(yè)發(fā)展進(jìn)行質(zhì)量變革、效益變革、動(dòng)力變革。全面深化改革向縱深推進(jìn)，市場競爭環(huán)境要求更加公平公開公正，這都對(duì)“十四五”期間深化國企改革提出了更高要求。

（作者系國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所企業(yè)研究室主任、研究員）