【摘要】官僚組織中科層制的反功能表現(xiàn)為本位主義與力不勝任、溝通不暢與監(jiān)控不力、組織僵化與墨守成規(guī)、士氣低落與職業(yè)倦怠、機構(gòu)膨脹與激勵失靈等傾向，并在現(xiàn)實當(dāng)中呈現(xiàn)出安于現(xiàn)狀與裹足不前、奉命唯謹與變通執(zhí)行、慎事畏口與爭功諉過、照章辦事與不適時宜的弊端，對此可從人員、組織、責(zé)任三個角度提出治理對策。

【關(guān)鍵詞】科層制  官僚組織  反功能  弊端    

【中圖分類號】D091    【文獻標識碼】A

科層制是近代以來廣泛運用于公共機構(gòu)、企業(yè)單位和軍事部門的組織形態(tài)與管理方式，因其專業(yè)化、理性化、規(guī)范化屬性而成為當(dāng)今各國行政體系中最為普遍的組織結(jié)構(gòu)、管理流程與決策模式?，F(xiàn)代科層制在遵循規(guī)章制度、保證組織運轉(zhuǎn)、執(zhí)行特定任務(wù)、實現(xiàn)公共利益方面表現(xiàn)優(yōu)異，但其自身特征隱含的內(nèi)在缺陷也使其存在若干弊端。

官僚組織中科層制的特征所蘊含的固有缺陷構(gòu)成了科層制的反功能

官僚組織中科層制的特征主要包括專業(yè)分工、層級節(jié)制、法規(guī)約束、非人格化、績效導(dǎo)向，組織社會學(xué)者與公共行政學(xué)者在肯定其積極作用的同時，也指出上述特征所蘊含的固有缺陷構(gòu)成了科層制的反功能。

第一，本位主義與力不勝任的傾向?？茖又评碚撜J為專業(yè)化分工原則符合近代社會分工和理性主義的發(fā)展趨勢，由具備專業(yè)知識并掌握專門技能的公職人員在職責(zé)規(guī)定嚴格、權(quán)限范圍清楚、任務(wù)目標明確的職位上各司其職，但這卻蘊含著本位主義與力不勝任的傾向。本位主義傾向是指公共管理機構(gòu)過于各司其職而輕于合作協(xié)調(diào)，安于其位有余而通功易事不足往往導(dǎo)致遇事推諉、辦事拖拉，極端情況下甚至?xí)氐競鹘y(tǒng)官僚組織的覆轍。力不勝任傾向是指既有技能難以適應(yīng)事態(tài)發(fā)展和環(huán)境變化，專業(yè)人員可能“三年技成而無所用其巧”，不易將其知識專長學(xué)以致用；少數(shù)處于關(guān)鍵崗位的干部可能“知小而謀大，力小而任重”，無法實現(xiàn)在其位、稱其職、施其能、成其功的專業(yè)化目標。

第二，溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向?？茖又评碚撜J為層級節(jié)制原則適應(yīng)權(quán)力體系和行政組織的運行特點，公共管理機構(gòu)及其人員在監(jiān)督和控制的鏈條上行使相應(yīng)職權(quán)，以此達到增進效率、服從紀律的目標，但這卻蘊含著溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向。溝通不暢傾向是指等級化權(quán)威結(jié)構(gòu)對順暢指揮和執(zhí)行命令造成阻礙，由于未對“為政，通下情為急”予以足夠認識，在看重上傳下達甚于下情上達的情況下，可能導(dǎo)致組織內(nèi)部信息傳導(dǎo)失真和資源傳遞不暢。監(jiān)控不力傾向是指位于科層組織頂端或監(jiān)控體系上位的主體難以迅速及時地獲知具體情況或深入到位地了解相關(guān)事由，從而降低行政組織效率并滋生違紀短視行為；層級隔閡可能導(dǎo)致“銓選之門，徒有其名，莫責(zé)其實”，選拔機制和責(zé)任機制的失靈增加資格篩選與能力認定的難度。

第三，組織僵化與墨守成規(guī)的傾向?？茖又评碚撜J為法規(guī)約束原則保證行政過程的連貫性和穩(wěn)定性，標準化、明晰化、規(guī)范化的行為依據(jù)和操作流程能夠減少在決策制定和執(zhí)行過程中的隨心所欲或一味唯上是從的情況，但這卻蘊含著組織僵化與墨守成規(guī)的傾向。組織僵化傾向是指公共管理機構(gòu)職員過度依賴正式規(guī)定而犧牲組織應(yīng)具有的靈活性、機動性、調(diào)適性，繁瑣的規(guī)章和形式化的程序甚至?xí)尮ぞ呤侄瘟桉{于價值原則之上，違背“法宜其時則治，事適其務(wù)故有功”的組織動力學(xué)要求。墨守成規(guī)傾向是指公共管理機構(gòu)職員不愿偏離成文定例而犧牲組織應(yīng)有的權(quán)變性、主動性、創(chuàng)新性，辦事中規(guī)中矩而不知變通，為避免上級指責(zé)而同時飾演風(fēng)險逃避者和責(zé)任推卸者雙重角色，造成“因事立制，久而相沿，隨時補敝救偏，無大規(guī)模之建設(shè)”的消極后果。

第四，士氣低落與職業(yè)倦怠的傾向。科層制理論認為非人格化原則消解公共權(quán)力運行中的曲從私情、好惡徇情、略跡原情，減少感情用事和人身依附，排除非理智化的情緒起伏與非理性化的愛憎無常，使公職人員更好地公平待人、公正處事，但這卻蘊含著士氣低落與職業(yè)倦怠的傾向。士氣低落傾向是指非人格化的工作觀念在個別情況下導(dǎo)致組織中人文關(guān)懷缺失，阻礙群體認同的建構(gòu)與團隊協(xié)作的開展，忽視古訓(xùn)“良法美意，待人而行”與“當(dāng)以誠感，不當(dāng)以勢爭”所揭示的人的因素特別是心悅誠服和舒卷張弛的重要性。職業(yè)倦怠傾向是指非人格化的工作觀念一定程度上影響員工工作積極性的發(fā)揮，不利于充分實現(xiàn)員工價值，而適當(dāng)?shù)臏厍殛P(guān)懷可以提升其對工作的滿意度和認可度，讓“心暖勁頭足”的獲得感和成就感驅(qū)散“專務(wù)茍且。明日有事，今日得休且休”的倦惰情緒。

第五，機構(gòu)膨脹與激勵失靈的傾向?？茖又评碚撜J為績效導(dǎo)向原則促成行政管理機構(gòu)與公職人員理性有效地行使職權(quán)，機構(gòu)的職能設(shè)置與人員的職級調(diào)整均取決于功績累積和實效發(fā)揮，但這卻蘊含著機構(gòu)膨脹與激勵失靈的傾向。機構(gòu)膨脹傾向是指績效導(dǎo)向中的價值理性讓位于工具理性，部門設(shè)置和編制安排超出實際需要，不適用于標準化管理和服從性執(zhí)行的領(lǐng)域也成立科層組織，從而出現(xiàn)行政機構(gòu)與行政人員的冗余。激勵失靈傾向是指績效導(dǎo)向由于年資經(jīng)歷和工作業(yè)績的內(nèi)在沖突而受到干擾，按年資晉升與按業(yè)績晉升各自側(cè)重人事練達和勤務(wù)專精，過于看重前者可能讓少數(shù)職員認為論資排輩壓抑了擇優(yōu)選拔，并由此產(chǎn)生失衡心理。

科層制弊端的典型表現(xiàn)：安于現(xiàn)狀與裹足不前、奉命唯謹與變通執(zhí)行、慎事畏口與爭功諉過以及照章辦事與不適時宜

首先，安于現(xiàn)狀與裹足不前的弊端。德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯在論述科層制的規(guī)章約束和理性秩序時提出“鐵的樊籠”隱喻，用以揭示科層制無處不在的影響力、滲透力和支配力?？茖咏M織內(nèi)部的明確權(quán)限以及由規(guī)則界定的工作范圍，有利于兼顧結(jié)構(gòu)穩(wěn)固性與功效靈活性，但是在現(xiàn)實中也往往產(chǎn)生保持現(xiàn)狀和故步自封的職員。一是專業(yè)化、精細化的各司其職、分掌其事致使個別職員不愿投入精力更新技能，在“樊籠”中的小隔間安于其位。二是職能分工和機構(gòu)分設(shè)形成的“部門墻”削弱工作溝通和信息傳遞效率，個別職員在處理職責(zé)交叉、問題棘手的事務(wù)時由于存在畏難心理、避責(zé)盤算，在“樊籠”中的小天地畏葸退縮、退徙三舍。三是擔(dān)心既有技術(shù)專長和業(yè)務(wù)知識無法適應(yīng)全新局面和未知風(fēng)險，個別職員有意抵制組織結(jié)構(gòu)變革、反對組織功能調(diào)整，在“樊籠”中的小溫室營造自身安全感。

其次，奉命唯謹與變通執(zhí)行的弊端。日本政治學(xué)者辻清明將科層制的人事關(guān)系形容為“石頭壓著的雜草”，認為職務(wù)薪俸分級與管理業(yè)務(wù)下沉造成經(jīng)常性壓力?？茖又频臋?quán)威等級結(jié)構(gòu)和垂直命令體系，有利于發(fā)揮令行禁止和如臂使指的效果，但在現(xiàn)實中也往往產(chǎn)生唯唯諾諾而又有時從己所欲的職員。一是科層制中領(lǐng)導(dǎo)者身居更高位置、擁有更大權(quán)力、獲取更多信息，少數(shù)干部習(xí)慣于領(lǐng)辦事務(wù)卻未詳事理，不愿動腦思考、不肯開口發(fā)聲，從而會壓抑主動性和創(chuàng)造力，不利于積累實務(wù)經(jīng)驗、養(yǎng)成研判能力。二是科層制的任務(wù)執(zhí)行、監(jiān)控活動和績效考核會積蓄壓力勢能，一些干部在周而復(fù)始的業(yè)務(wù)操持和委重投艱的工作狀態(tài)中，承受組織約束、職業(yè)發(fā)展、角色預(yù)期的較大壓力。三是科層制的金字塔式結(jié)構(gòu)可能會阻隔信息流動和延滯情況甄別，少數(shù)職員經(jīng)辦具體事項、適用彈性標準時可能會從私利出發(fā)，這種選擇性執(zhí)行和變通性執(zhí)行活動無疑會造成政策梗阻和執(zhí)行偏差。

再次，慎事畏口與爭功諉過的弊端。美國經(jīng)濟學(xué)者安東尼·唐斯根據(jù)科層制的等級框架和運行特征以及公務(wù)員的動機模式和目標取向，把優(yōu)先考慮個人權(quán)力、收入和聲望的職員稱為“權(quán)力攀登者”。科層制的職級晉升和權(quán)力分配，有利于提供合適激勵因素并維持組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定有序，但在現(xiàn)實中也可能產(chǎn)生過于持重老成而又有時攬權(quán)卸責(zé)的職員。一是少數(shù)處心積慮者將所處部門和所在崗位當(dāng)作臨時跳板，為了升至更高位階和攫取更多權(quán)力而言行謹慎，“小心駛得萬年船”的結(jié)果是不愿為公共事業(yè)承擔(dān)風(fēng)險、不肯為群眾利益建言獻策。二是少數(shù)“安官貪祿”者不求有功、但求無過，以不出事、不犯事、不多事?lián)Q得晉升年資，在局部“空轉(zhuǎn)”、文牘主義、茍且因循中“不務(wù)公事，與世浮沉，左右觀望”。三是少數(shù)表里不一者以慎為鍵但同時以權(quán)為重，慎事畏口而非慎身修永，將預(yù)期到手的權(quán)力當(dāng)作設(shè)租牟利的憑資，將出于眾人的成績當(dāng)作理應(yīng)獨得的功勞，面對自己造成的過失卻避之不及、逃之夭夭。

最后，照章辦事與不適時宜的弊端。美國公共政策學(xué)者邁克爾·利普斯基根據(jù)科層制體系運作的模式、執(zhí)行活動的壓力、工作節(jié)奏的強度，將基層公職人員比喻為“機械系統(tǒng)中的齒輪”。科層制有章可循和有條不紊的組織規(guī)程，有利于消解分層執(zhí)行中的隨意專斷和處置事務(wù)時的私人情感，但是在現(xiàn)實中也往往產(chǎn)生循規(guī)蹈矩而又有時無視形勢的職員。一是強調(diào)執(zhí)行活動的準確性、穩(wěn)定性、可靠性而按部就班，過于照章辦事而未能有效回應(yīng)公眾需求，重視常規(guī)活動而在緊急反應(yīng)中舉措失當(dāng)。二是強調(diào)組織架構(gòu)的整體性、體系運作的連貫性而忽視個體成員的能動性和具體崗位的反應(yīng)性，未能充分認識公職人員個性發(fā)展和各級部門信息反饋的長遠意義。三是強調(diào)組織系統(tǒng)的自成一體和執(zhí)行過程的嚴規(guī)細則而陷入利益封閉和拘泥陳規(guī)的泥淖，在路徑依循中不顧形勢變化而無法應(yīng)對現(xiàn)實狀況。

克服科層制弊端，可從人員、組織與責(zé)任三個方面提出對癥施治的思路

其一，精準定位人員監(jiān)督控制和人力資源管理方面的問題，從人盡其事、人盡其力、人盡其責(zé)的角度實現(xiàn)預(yù)期目標。“辦集眾務(wù)，在于得人，故必擇通敏、精悍、廉勤之士而用之。”一是發(fā)揮道德牽引與法規(guī)約束的綜合優(yōu)勢。將公職人員職業(yè)道德建設(shè)納入法治化軌道，在剛?cè)岵?、?nèi)外兼顧的道德尺度和法規(guī)框架下，強化道德底線、堅定職業(yè)操守、提升品行修養(yǎng)。二是發(fā)揮監(jiān)督舉措與糾錯機制的現(xiàn)實效果。在行政體制內(nèi)部監(jiān)督、相關(guān)主體外部監(jiān)督、國家監(jiān)察機關(guān)專職監(jiān)督的復(fù)合架構(gòu)下，及時發(fā)現(xiàn)干擾決策制定和政策執(zhí)行的錯誤信息和不當(dāng)做法，準確糾正系統(tǒng)運行和人員活動中的偏差。三是發(fā)揮正向激勵與負向激勵的配合功能。通過精神激勵和物質(zhì)激勵共同激發(fā)履職盡責(zé)的內(nèi)生動力和創(chuàng)造活力，通過競爭、監(jiān)督、懲戒措施對不良行為實施約束，在人懷自“厲”和悉心全“力”的雙向激勵下推進實現(xiàn)職務(wù)能上能下、職場能進能退、職薪能高能低。

其二，積極推行組織層面的有序改革，通過結(jié)構(gòu)形態(tài)、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)功能的優(yōu)化而消解科層制的反功能。“變者，天下之公理也”。一是打造扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、柔性化的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，減少管理層次、擴大管理幅度有助于克服政策效力遞減、執(zhí)行動力衰減、監(jiān)督能力削減等問題，全方位信息化溝通方式、全過程協(xié)作化分工方式有助于實現(xiàn)組織間富于彈性的貫通式協(xié)調(diào)，權(quán)力適度分散、形態(tài)合理調(diào)整有助于提高環(huán)境適應(yīng)能力并采取有效的創(chuàng)新舉措。二是打造規(guī)范化、便捷化、標準化的組織業(yè)務(wù)流程。符合法律規(guī)范和程序原則的公共管理機構(gòu)能夠最大程度地避免決策失真、執(zhí)行失控、監(jiān)督失焦，縮減工作鏈條、推進技術(shù)變革能夠大幅減少時間成本、提高執(zhí)行效率，遵循既定標準供給公益產(chǎn)品能夠在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上確保公共服務(wù)品質(zhì)。三是打造創(chuàng)新化、協(xié)同化、人性化的組織服務(wù)功能。增強公共管理機構(gòu)的創(chuàng)新能力，可以在轉(zhuǎn)變思維方式、整合部門職能、推出新型方法的基礎(chǔ)上更好地服務(wù)民眾，層級部門溝通協(xié)調(diào)，以及公共管理機構(gòu)與社會組織、市場主體、公民團體的密切合作可以發(fā)揮協(xié)同治理優(yōu)勢，堅持以服務(wù)對象需求為導(dǎo)向、以人性化管理方式為宗旨可以增強公職人員的成就感和積極性。

其三，深入認識科層制所蘊含的權(quán)力屬性和責(zé)任要求，從權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定、究責(zé)機制層面發(fā)揮積極作用。“必順善制，而后致治。”一是優(yōu)化科層組織的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)?；跈?quán)責(zé)對等原則配置層級部門及公職人員的權(quán)力資源和責(zé)任范圍，消除權(quán)大責(zé)小、權(quán)輕責(zé)重的失衡或倒掛現(xiàn)象，適度增加基層部門回應(yīng)群眾急迫需求、處理具體公共事務(wù)的權(quán)限。二是強化科層組織的職責(zé)界定。應(yīng)兼顧效率原則和社會共識原則重構(gòu)并拓展公共服務(wù)職能，把握實際情況和發(fā)展形勢、認清階段任務(wù)和長遠目標，根據(jù)社會成員偏好和需求而非公共管理機構(gòu)自身利益訴求履行相關(guān)職能和義務(wù)。三是健全科層組織的究責(zé)機制。通過強化政務(wù)信息公開、界定相關(guān)主體職責(zé)權(quán)限，并對決策失誤且造成不良影響、執(zhí)行偏差且納入個人私利、怠惰散拖且貽誤工作任務(wù)的公職人員予以嚴格處理。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)系教授、博導(dǎo)）

【注：本文系中宣部“四個一批”人才工程項目“重大決策科學(xué)化、民主化及問責(zé)機制研究”的階段性成果】

責(zé)編/謝帥    美編/王夢雅

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