【摘要】建立農(nóng)民退休制度的本質(zhì)訴求是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化，但現(xiàn)階段面臨農(nóng)民身份多元化、土地權(quán)歸屬等制度性障礙。我國養(yǎng)老金制度的改革是對社會生產(chǎn)方式不斷適應(yīng)和調(diào)整的過程，養(yǎng)老金待遇的“城鄉(xiāng)落差”源于兩種養(yǎng)老保險制度的理念差異。未來十年是大力推進城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的政策窗口期，應(yīng)盡快提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，探索實行普惠式的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度；加強通過土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的制度建設(shè)，探索建立土地權(quán)益自愿退出的補償機制。
【關(guān)鍵詞】基本養(yǎng)老保障 農(nóng)民退休制度 國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金
【中圖分類號】C979 【文獻標(biāo)識碼】A
2020年全國兩會期間，全國政協(xié)委員王學(xué)坤建議將推行農(nóng)民退休制度作為全面建成小康社會的顯著標(biāo)志，讓65周歲以上的農(nóng)民能夠“洗腳上田，老有所養(yǎng)”，一時引發(fā)熱議。農(nóng)民養(yǎng)老保障問題一直受到社會關(guān)注，農(nóng)民退休制度近年來不時被提及，也不斷引發(fā)討論。支持的一方認為，長期以來，農(nóng)民為中國經(jīng)濟社會的發(fā)展作出了巨大貢獻，建立農(nóng)民退休制度，讓農(nóng)民群體和城鎮(zhèn)職工一樣享有穩(wěn)定的養(yǎng)老保障，共享社會發(fā)展成果，可以充分體現(xiàn)社會公平正義，為全面建成小康社會打上“最后一個補丁”。反對者一般并不否認這一提議的積極意義，但往往對現(xiàn)階段實現(xiàn)這一制度的可操作性和可持續(xù)性表示擔(dān)憂，質(zhì)疑養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌成本、農(nóng)民身份的多元化、退休農(nóng)民的土地權(quán)益歸屬等難以回避的問題。
從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展脈絡(luò)
進入新世紀以來，我國人口老齡化快速發(fā)展。截至2019年底，60歲及以上人口為2.5388億人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65歲及以上人口為1763萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。由于農(nóng)村大量青壯年勞動力持續(xù)流向城鎮(zhèn)，我國農(nóng)村人口老齡化程度和速度均高于城鎮(zhèn)，“城鄉(xiāng)倒置”特征明顯。截至2019年底，農(nóng)村人口約占全國總?cè)丝诘?0%，而農(nóng)村老年人口占全國的比重接近一半。農(nóng)村養(yǎng)老保障事關(guān)基本民生，是我國社會保障體系中具有基礎(chǔ)性的組成部分。讓廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，是事關(guān)人民幸福安康的重大問題，也是社會公平正義的價值體現(xiàn)。
新中國成立以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度從無到有，探索前行，經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分治逐步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展歷程。新中國成立之后的計劃經(jīng)濟時代，為了全力支持工業(yè)化發(fā)展，國家通過城鄉(xiāng)戶籍、城鎮(zhèn)就業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度形成城鄉(xiāng)壁壘。與之相配套的社會保障制度也烙上了“以農(nóng)補工”“重農(nóng)輕工”的印記，成為城鄉(xiāng)二元社會分割政策的一部分。改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了集體生產(chǎn)和平均分配機制，農(nóng)村家庭的養(yǎng)老責(zé)任隨之面臨家庭規(guī)?？s小、代際撫養(yǎng)能力弱化、貧病風(fēng)險增大、征地矛盾頻發(fā)等諸多難題，尤其是外出農(nóng)民工的大規(guī)模出現(xiàn)，強烈沖擊了傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)，給農(nóng)村養(yǎng)老保障帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。1992年，國家試行以村為單位組織農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，保費的籌集基于以個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的原則，投保人待遇由投保檔次和繳費年限決定。這一社保體系俗稱“老農(nóng)保”，農(nóng)村社會保險工作由此開始逐步展開。
2009年，國家加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障試點，俗稱“新農(nóng)保”。根據(jù)“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成，參保人自主選擇檔次繳費，支付待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。與“老農(nóng)保”相比，“新農(nóng)保”強調(diào)了政府責(zé)任，明確規(guī)定了各級政府所要承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低額度；同時通過提供非繳費型、全覆蓋的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高了保障水平。
2014年，“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基本沿用了“新農(nóng)保”的籌資、給付與管理模式，同時增加了幾個更高的個人繳費檔次。由此，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民被置身于統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障體系下，我國養(yǎng)老金制度從城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度框架初步形成。
現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)了制度全覆蓋，織就了世界最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)；“五保”供養(yǎng)、最低生活保障、高齡老年津貼等社會救助和社會福利工作全面展開；農(nóng)村脫貧攻堅決勝在即，成就舉世矚目。但同時也應(yīng)該看到，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險兩種并行的保障制度，使得農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)職工因身份的差別而在養(yǎng)老保障水平上存在顯著的“城鄉(xiāng)落差”。
黨的十九大報告提出了2020—2035年“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)”的目標(biāo)。作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障的均等化無疑是重要目標(biāo)之一。在此背景下，提議建立農(nóng)民退休制度，讓農(nóng)民共享發(fā)展成果，不失為一種合理訴求。
兜底保障與互助共濟：兩種養(yǎng)老金制度的理念差異
《2019年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2019年末我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”）參保人數(shù)為5.3266億人，實際領(lǐng)取待遇人數(shù)為1.6032億人；全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入4107億元，基金支出3114億元（其中約80%為政府財政補貼）。以此計算，給付水平相當(dāng)于每人每月161.86元，替代率為13.3%。同期，全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險（以下簡稱“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險”）的平均支付水平為每人每月近3000元，替代率約為46%。從養(yǎng)老金待遇的實際分配結(jié)果來看，農(nóng)村養(yǎng)老保障無疑還有很大的提升空間；但從設(shè)計理念、籌資模式、個人繳費水平、政府補貼責(zé)任等方面考察，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險均有顯著差別，直接將兩者進行簡單對比是不科學(xué)的。
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險最大的區(qū)別在于制度設(shè)計的基本理念不同。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險強調(diào)政府的兜底保障責(zé)任，但又以個人參保繳費為財政補貼的條件，屬于一種準(zhǔn)社會福利政策；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險強調(diào)個人和單位的基本保障責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對等的風(fēng)險共擔(dān)原則，主要表現(xiàn)為一種互助共濟的社會保險機制。在籌資模式上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險設(shè)置每年100元至數(shù)千元不同檔次的個人繳費標(biāo)準(zhǔn)，參保人自主選擇檔次，繳費負擔(dān)相對較輕。以個人選取200元繳費檔次為例（實際繳費的平均水平低于200元），按照2018年農(nóng)民人均純收入14600元測算，占比僅為1.4%。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險自2016年“降費”以來按照工資的12%—16%（各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)有所差異）和8%的比例由單位和個人籌資，具有法定強制性，繳費負擔(dān)仍然較重。在支付模式上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險由政府提供非繳費型、全覆蓋的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，補貼個人繳費和養(yǎng)老金支付；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的支付來自社會統(tǒng)籌和個人賬戶，中央定向補貼少數(shù)困難地區(qū)，地方財政補貼責(zé)任尚未制度化和規(guī)范化。
從成本收益的角度看，盡管城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的絕對待遇水平較低，但其個人繳費的養(yǎng)老金待遇回報率相比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金其實更“劃算”。“新農(nóng)保”及其后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度運行以來，參保人數(shù)逐年提升，至今已基本實現(xiàn)了全覆蓋。相比之下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度盡管起步較早，多年來波動增長，但是至2018年末參保率不足70%。作為一項原則上要求自愿參加的保險制度，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險能實現(xiàn)較高的覆蓋率，除了政府的廣泛動員外，也是參保者基于成本收益計算的理性選擇的結(jié)果。
兜底保障和互助共濟，兩種養(yǎng)老金制度的不同理念決定了城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平的顯著差異。一方面，在基本養(yǎng)老保障從城鎮(zhèn)受雇勞動者向城鄉(xiāng)非受雇勞動者擴大覆蓋面的過程中，這種差異有助于運用有限的財政投入快速實現(xiàn)對城鄉(xiāng)非受雇勞動者“低水平、廣覆蓋”的兜底保障，是對特定階段經(jīng)濟社會發(fā)展水平的一種適應(yīng)，有其合理性。另一方面，在基本養(yǎng)老保障從無到有、從部分國民向全體國民擴張的發(fā)展過程中，這種差異應(yīng)該是階段性、過渡性的。如果高達5.3億人的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保者未來只能領(lǐng)取平均每月不足200元的養(yǎng)老金，這顯然并非小康社會的應(yīng)有之義。
城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度本身也存在顯著的區(qū)域差異：同為城鄉(xiāng)居民，在個人繳費水平上，2019年一些中西部省份執(zhí)行國家最低個人繳費標(biāo)準(zhǔn)每月100元，同期上海的最低繳費標(biāo)準(zhǔn)是500元，北京為1000元；在基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇上，2018年一些中西部省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金只能按國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)每月88元發(fā)放，而同期上海居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金超過每月900元。逐步縮小身份差異、城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異，是我國養(yǎng)老金制度下一步改革的重要議題。
對于我國養(yǎng)老金制度改革的路徑選擇，學(xué)界一般有三種不同的觀點。第一種觀點認為，受我國經(jīng)濟發(fā)展水平和財力有限的約束，城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工在社會保障方面的差異將在很長時期內(nèi)存在，一體化的養(yǎng)老金制度安排可以作為社會保障的發(fā)展目標(biāo)，但現(xiàn)階段尚未具備制度條件。第二種觀點認為，城鄉(xiāng)一體化、均等化的養(yǎng)老金制度不但是我國社會保障發(fā)展的理想目標(biāo)，而且具有現(xiàn)實可行性，建立全國統(tǒng)一的社會保障體系已當(dāng)其時，其主要論據(jù)是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展水平已達到或超過英美等先行工業(yè)化國家開始建立全國統(tǒng)一的社會保障體系時的水平。第三種觀點既把城鄉(xiāng)一體化、均等化的社會保障體系作為發(fā)展目標(biāo)，也基于社會主義初級階段的基本國情承認改革路徑的復(fù)雜性，主張以相機抉擇、循序漸進的方式逐步達成目標(biāo)，并提出各種從制度銜接到體系整合的過渡模式。
農(nóng)民退休制度的提議可以歸為上述第二種觀點，即認為現(xiàn)階段應(yīng)該把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險進一步整合，形成基于統(tǒng)一的國民退休制度的養(yǎng)老金體系。而在目前的政策實踐中，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展思路更接近于第三種觀點，其主要原因在于我國養(yǎng)老金制度的改革是對社會生產(chǎn)方式不斷適應(yīng)和調(diào)整的過程，制度碎片化的特征明顯，旨在短期內(nèi)一蹴而就的一體化養(yǎng)老金體系改革思路將面臨諸多制度性障礙，很可能事與愿違，欲速則不達。
身份多元化與土地權(quán)歸屬：“農(nóng)民退休”的制度性障礙
農(nóng)民退休制度涉及兩個概念，一是農(nóng)民，二是退休。首先應(yīng)對“農(nóng)民”進行身份界定。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，根據(jù)“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)戶口”可以簡單界定農(nóng)民身份。2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。由此，以戶口類別為單一標(biāo)準(zhǔn)界定“農(nóng)民”身份成為歷史。一般而言，現(xiàn)階段的“農(nóng)民”身份需同時具備兩個條件：一是戶口登記地在村委會，二是依法承包農(nóng)村責(zé)任田。
“退休”是指勞動者因年老或因喪失勞動能力而退出工作崗位，失去職業(yè)身份和職業(yè)收入，轉(zhuǎn)而領(lǐng)取退休金，享受相關(guān)養(yǎng)老保障待遇。由此，農(nóng)民退休制度可理解為農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)身份和職業(yè)收入，轉(zhuǎn)而領(lǐng)取穩(wěn)定的養(yǎng)老金，享受相關(guān)社會保障待遇的一種制度安排。也就是說，只有當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)民真正“職業(yè)化”，轉(zhuǎn)變成為職業(yè)農(nóng)民或者受雇勞動者，才會有真正意義上的“農(nóng)民退休”。
現(xiàn)階段農(nóng)民退休制度面臨的挑戰(zhàn)首先來自農(nóng)民身份的多元化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，一部分農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)從事職業(yè)勞動，成為“農(nóng)民工”；一部分農(nóng)民的承包地被政府征收，成為領(lǐng)取失地養(yǎng)老金的“失地農(nóng)民”；一部分農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，成為參與土地增值分配的土地經(jīng)營者；一部分農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，成為個體經(jīng)營者或者創(chuàng)業(yè)企業(yè)家。隨著農(nóng)民身份的多元化，加在其上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不斷調(diào)整，使“農(nóng)民退休”問題愈加復(fù)雜化。
最接近“職業(yè)化”的農(nóng)民工群體，是農(nóng)民退休制度需要作出妥善安排的重點人群。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2019年我國農(nóng)民工總量達到2.9077億人，其中，本地農(nóng)民工1.1652億人，外出農(nóng)民工1.7425億人；農(nóng)民工平均年齡為40.8歲，其中40歲以上農(nóng)民工所占比重為49.4%，50歲以上農(nóng)民工所占比重為24.6%，并且這一比例呈逐年升高的趨勢。自上個世紀末，農(nóng)民工養(yǎng)老保障問題逐漸納入政策視野，以幾個勞動力流入大省的政策試點為開端，逐步形成幾種不同的制度模式（如上海的綜合保險模式、北京的低保模式等），國家層面則作出一些原則性制度安排。這些制度設(shè)計考慮到了農(nóng)民工高流動、低收入的特點，大多采取“低水平、廣覆蓋”的保障理念，對保障農(nóng)民工合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的碎片化和區(qū)域差異已難以適應(yīng)勞動力跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域充分流動、基本權(quán)益得以保全的要求。以農(nóng)民工養(yǎng)老保險的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)為例：由于各統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，社保繳費基數(shù)、財政支持力度各異，導(dǎo)致跨省結(jié)算和支付時存在地區(qū)利益沖突，農(nóng)民工一般只能將個人繳費部分的資金帶走，利益受損且手續(xù)繁瑣。類似地，城鄉(xiāng)居民保險與城鎮(zhèn)職工居民保險之間銜接不暢，超齡農(nóng)民工社會保障權(quán)益受損的問題更是有待立法層面的制度變革。由此可見，僅對最具“職業(yè)化”的農(nóng)民工而言，其“退休”問題就因現(xiàn)有制度的碎片化和區(qū)域差異而困難重重，農(nóng)民身份的多元化使得農(nóng)民退休制度在現(xiàn)階段的施行面臨諸多挑戰(zhàn)。
農(nóng)民承包地的歸屬問題是農(nóng)民退休制度難以回避的又一個關(guān)鍵問題。計劃經(jīng)濟時代，土地之于農(nóng)民，是維系生活、提供保障的最重要的生產(chǎn)資料。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村土地制度改革的推行，土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行，部分農(nóng)民通過承包出租、承包權(quán)抵押、土地入股等土地流轉(zhuǎn)形式，從單純的農(nóng)業(yè)勞動者中分化出來，成為相對獨立自主的社會經(jīng)濟單元，對土地的人身依附關(guān)系已大大弱化。但相比于城鎮(zhèn)職工退休后完全脫離原有的職業(yè)身份與生產(chǎn)資料，我國農(nóng)民身份與土地承包經(jīng)營權(quán)綁定，絕大部分農(nóng)民理論上仍處于終身從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的狀態(tài)，“土地與保障相剝離”并未成為現(xiàn)實的制度安排。對于直接以土地為生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)勞動者而言，土地保障作為他們養(yǎng)老保障的最后一道防線仍具有重要意義。這決定了現(xiàn)階段“農(nóng)民退休”與通常意義上的城鎮(zhèn)職工退休難以具有同樣的政策含義。
未來十年窗口期：邁向城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化
農(nóng)民退休制度作為一種政策方案的建議，雖然在現(xiàn)階段面臨不少制度性障礙，但從其追求的目標(biāo)來看，是試圖打破城鄉(xiāng)有別的社會保障模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化。這一點恰恰與當(dāng)前我國全面建成小康社會的價值取向高度吻合。我們不妨跳出農(nóng)民退休制度本身，從更寬廣的視野來探討推進我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的理念與路徑。
基本養(yǎng)老保障是指由政府發(fā)起和管理的以滿足社會成員基本養(yǎng)老的經(jīng)濟需求為目的的養(yǎng)老保障制度安排。基本養(yǎng)老保障均等化是指在維護社會公平正義的原則下全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本養(yǎng)老保障，其基本內(nèi)涵包括機會均等、過程均等和結(jié)果均等?；攫B(yǎng)老保障均等化的要義并非簡單的平均化，而是維護所有國民獲得基本養(yǎng)老保障的公平機會。
從歷史發(fā)展的角度看，我國社會保障體系發(fā)展過程中存在的城鄉(xiāng)有別、地區(qū)分治的特點，是對一定歷史時期生產(chǎn)力發(fā)展水平和現(xiàn)實差異性的回應(yīng)。但是這種僅僅由于身份差別而導(dǎo)致保障水平顯著差異的制度安排，在我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展的新時期，已難以適應(yīng)人力資源要素跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域充分流動、人民群眾共享發(fā)展成果的要求，影響廣大農(nóng)民獲得感與幸福感的提升，需要從頂層設(shè)計入手，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化提供制度保障。
從國際比較的角度看，西方發(fā)達國家的農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展也大多經(jīng)歷了從“以農(nóng)補工”到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”逐步發(fā)展的過程。在政策時機上，西方國家大多是在工業(yè)化發(fā)展經(jīng)過一段時期后，隨著國家經(jīng)濟實力增強，開始對國民實行全面的社會保障。如德國于1887年設(shè)立產(chǎn)業(yè)工人養(yǎng)老保險制度，1957年才開始實行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；美國于1935年開辦企業(yè)員工養(yǎng)老保險，1990年才將農(nóng)民全面納入養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。在制度模式上，西方國家一般都是由政府主導(dǎo)，將政府出資作為農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的主要來源。如加拿大的普惠制養(yǎng)老金完全來源于政府財政撥款；希臘、芬蘭、德國政府對農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的出資分別超過90%、75%和70%。在人地關(guān)系上，西方政府往往將農(nóng)村養(yǎng)老保障政策與土地政策進行捆綁，把養(yǎng)老保障政策作為推進農(nóng)業(yè)土地集約化經(jīng)營的工具。如德國為了實現(xiàn)農(nóng)場所有者和經(jīng)營者的年輕化，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給繼承人作為農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的前提條件，對賣地退休農(nóng)民給予特別退休金；法國設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會行動基金”，鼓勵年齡超過55周歲的農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)，對主動交出土地的農(nóng)業(yè)退休人員給予政府補助，發(fā)放終身養(yǎng)老金。借鑒西方國家的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，下一階段我國推進城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的政策思路與改革舉措可從以下三點著手。
在政策時機上，今后十年是大力推進城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的關(guān)鍵時期。首先，從我國人口老齡化發(fā)展態(tài)勢來看，根據(jù)聯(lián)合國人口司的預(yù)測分析，2020—2030年，我國60—65歲年輕老人占老年人口的比重在30%—33%之間，80歲及以上高齡老人占老年人口的比重在10%—12%之間；而其后十年（2030—2040年）這兩項指標(biāo)將分別加速下降至20%和上升至17%。這表明，今后十年我國仍處于老年人口相對“年輕”的平臺期，有關(guān)社會保障的改革創(chuàng)新應(yīng)充分利用這個時機窗口做好相應(yīng)的制度安排。其次，2020年我國將實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)——全面建成小康社會，經(jīng)濟社會發(fā)展水平和綜合國力邁上新的臺階，這為城鄉(xiāng)社會保障的高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，2030年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到70%，意味著未來十年將新增約1.4億農(nóng)村人口成為城鎮(zhèn)人口，社會保障體系從城鄉(xiāng)銜接到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌乃至城鄉(xiāng)一體化既是大勢所趨，也是現(xiàn)實的迫切需求。
在制度模式上，應(yīng)盡快提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，探索實行普惠式的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。首先，應(yīng)尊重當(dāng)前基本養(yǎng)老保險“城鄉(xiāng)落差”、制度“碎片化”的歷史現(xiàn)實，避免顛覆性的改革舉措，加強制度的梯度性、漸進性建設(shè)，維護制度的相對穩(wěn)定性。在繼續(xù)完善不同類型養(yǎng)老保險之間及跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的銜接制度的同時，應(yīng)抓緊提高統(tǒng)籌層次。短期內(nèi)盡快做到省級統(tǒng)收統(tǒng)支而不僅僅是省級調(diào)劑金模式（目前已有13個省份實現(xiàn)了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)收統(tǒng)支），在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支模式的全國統(tǒng)籌，以此打通城鄉(xiāng)、區(qū)域分割的障礙，促進城鄉(xiāng)勞動力的職業(yè)流動和區(qū)域流動。其次，探索將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中統(tǒng)籌基金對應(yīng)的部分合并，并穩(wěn)步加大財政支持力度，建成普惠式的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，無差異地覆蓋全體城鄉(xiāng)居民和職工。“去身份化”“去地域化”的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金讓全體國民公平共享發(fā)展成果，有利于提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的整體水平，同時也為進一步降低企業(yè)繳費率釋放了空間。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的構(gòu)建應(yīng)突出政府公共財政的出資責(zé)任，以基本保障的公平性為價值取向，以國家財力的可持續(xù)性為前提條件。初步匡算，在國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金初設(shè)階段若以15%左右替代率（大體相當(dāng)于目前城鄉(xiāng)低保平均水平）為待遇標(biāo)準(zhǔn)，是國家財力可以承受的。隨著劃撥部分國有資本充實社保基金的政策進一步實施、社會保障支出占財政總支出的比重進一步提高，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的持續(xù)穩(wěn)定支出具有現(xiàn)實可行性。當(dāng)然，具體的指標(biāo)參數(shù)還應(yīng)基于精算平衡原則做進一步論證。
在人地關(guān)系上，應(yīng)進一步加強通過土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的制度建設(shè)，同時探索建立土地權(quán)益自愿退出的補償機制。人均耕地面積不足是我國的基本國情，土地充分流轉(zhuǎn)可以有效促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、遏制土地撂荒現(xiàn)象，同時也是提高農(nóng)民收入保障的重要途徑。近年來，在土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置的政策框架下，各地出現(xiàn)了諸如土地入股、土地信托、地票交易、土地經(jīng)營權(quán)證券化等土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新模式，這些舉措因所在區(qū)域、土地增值情況等不同而有所差異，亟需在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上上升到有法可依的制度建設(shè)層面，使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)帶來的增收有穩(wěn)定預(yù)期。進一步地，可探索土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)自愿退出的補償機制，通過一次性貨幣補償、土地年金等方式，將土地權(quán)益直接轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老利益，以此有效增加農(nóng)民收入，提高養(yǎng)老保障水平。需要強調(diào)的是，這種退出必須是自愿的，充分尊重農(nóng)民作為村集體成員共享土地所有權(quán)的法定權(quán)利，退還的土地權(quán)益也只能轉(zhuǎn)讓給村集體，并且以合理水平的終身養(yǎng)老保障的法定承諾為前提。
不難發(fā)現(xiàn)，未來十年如果順利實現(xiàn)基本養(yǎng)老金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的制度通道更加暢通，那么基本養(yǎng)老保障的“城鄉(xiāng)落差”將不再是制度性社會階層固化的必然。進一步地，如果普惠式的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度得以建立，土地權(quán)益也實現(xiàn)了自由退出，那么“農(nóng)民退休”的制度性障礙已基本消除，“退休”有望成為農(nóng)村老年人的一種可能的選項。如此，中國社會將持續(xù)煥發(fā)出城鄉(xiāng)一體化、基本社會保障均等化的勃勃生機。
（作者為復(fù)旦大學(xué)人口與發(fā)展政策研究中心教授）
【注：本文系國家社科基金重大項目（項目編號：20ZDA077）、教育部人文社科基金項目（項目編號：18YJA840025）的階段性成果】
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責(zé)編/銀冰瑤 美編/陳媛媛
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