摘 要:我國即將進(jìn)入新發(fā)展階段，但國內(nèi)發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，再加上新冠肺炎疫情全球大流行，導(dǎo)致百年未有之大變局加速演變，外部環(huán)境更加復(fù)雜多變，公共治理面臨諸多新問題、新挑戰(zhàn)。新發(fā)展階段，必須直面經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、衛(wèi)生和環(huán)境等領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，聚焦全球化與逆全球化的新趨勢以及全球公共治理的新場景、新實(shí)踐和新問題，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:新發(fā)展階段 公共治理 后疫情時代 國家治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，“后疫情時代”或“后新冠時代”的來臨，更加速了中國與世界的改變。在國內(nèi)環(huán)境方面，我國國家治理正在經(jīng)歷一場疫情防控的“大考”，國內(nèi)發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，對外開放的外部環(huán)境復(fù)雜多變，同時我國將進(jìn)入新發(fā)展階段并形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。就世界而言，全球新科技革命和新工業(yè)革命正在向縱深拓展，新冠肺炎疫情的全球大流行使大變局加速演變，世界經(jīng)濟(jì)面臨大蕭條威脅，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈出現(xiàn)斷裂，反全球化逆流洶涌，地緣政治變數(shù)增多，中美關(guān)系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，戰(zhàn)爭與恐怖主義威脅加大，全球治理體系正在深刻重塑。這些全球性新趨勢構(gòu)成我國進(jìn)入新發(fā)展階段以及進(jìn)行國家治理變革的國際大背景。

“后疫情時代”的來臨，全球大變局與我國發(fā)展階段、環(huán)境和條件的變化，國家治理以及全球治理呈現(xiàn)的新態(tài)勢新場景新方位、面臨的新挑戰(zhàn)新機(jī)遇，均向公共治理提出了一系列需要認(rèn)真研究的重大實(shí)踐新課題。新發(fā)展階段，必須緊密跟隨公共治理及全球治理實(shí)踐的新趨勢與新變化，提出新方案，解決新問題，不斷推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。“后疫情時代”與“新發(fā)展階段”的國家治理需要特別關(guān)注與思考如下幾個重大主題。

新冠肺炎疫情防控與國家治理“大考”

新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對國家治理來講既是危機(jī)也是“大考”。習(xí)近平總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上指出，“在這場波瀾壯闊的抗疫斗爭中，我們積累了重要經(jīng)驗(yàn)，收獲了深刻啟示”。認(rèn)真全面分析和總結(jié)疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于在“后疫情時代”與“新發(fā)展階段”完善國家治理體系與提升國家治理能力具有重要意義。

一方面，疫情防控彰顯了中國特色社會主義制度和國家治理體系的巨大優(yōu)越性，特別是集中力量辦大事的制度優(yōu)勢與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢；展現(xiàn)出我國強(qiáng)大的國家動員能力和政策執(zhí)行力以及中國人民的意志力、凝聚力、戰(zhàn)斗力和行動力。另一方面，疫情防控“大考”也考出了治理體系和治理能力的一些短板、漏洞和弱項(xiàng)，暴露出各方面體制機(jī)制的短板，尤其在重大疫情防控體制機(jī)制以及應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力、公共衛(wèi)生體系及城市治理體系、城鄉(xiāng)基層治理體系等方面的不足。

這場疫情“大考”對新發(fā)展階段的國家治理提出了一系列需要深入思考和解決的問題。例如，應(yīng)當(dāng)如何夯實(shí)國家治理的制度基礎(chǔ)、強(qiáng)化制度執(zhí)行力？如何深化國家治理的體制、機(jī)制、流程和方式的改革？如何完善城市治理體系、城鄉(xiāng)基層治理體系？如何推進(jìn)國家治理的數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型？如何更好處理國家與社會（或政府、市場和社會）之間的關(guān)系？如何增強(qiáng)風(fēng)險和危機(jī)意識以及“全周期管理”的意識？如何加強(qiáng)應(yīng)急管理的制度、體制和機(jī)制建設(shè)？如何建立健全應(yīng)急管理的預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)以及疾病預(yù)防控制體系？如何消除包括健康風(fēng)險在內(nèi)的公共安全風(fēng)險并提升國家生物安全防御能力？如何強(qiáng)化應(yīng)急管理中的法治思維和法治方式？如何應(yīng)對應(yīng)急管理中的輿情？等等。這些問題的解決將大大提升國家治理現(xiàn)代化的水平。

風(fēng)險、危機(jī)與應(yīng)急管理

突如其來的新冠肺炎疫情，讓人們真切感受到了“不確定性時代”與“高風(fēng)險社會”的來臨及其影響。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至8月30日，全球累計(jì)新冠肺炎確診病例24854140例，累計(jì)死亡病例838924例。一些人以2020年作為歷史分界點(diǎn)，劃分“2020年以前的世界”和“2020年以后的世界”，稱人類進(jìn)入了“后疫情時代”或“后新冠時代”。

“后疫情時代”引發(fā)了公共管理實(shí)踐及其模式的重大變化，凸顯了逆境中的政策制定與執(zhí)行、公共決策中的風(fēng)險識別與防范、危機(jī)預(yù)警與應(yīng)急決策的重要性，以及公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)增長、民生改善與就業(yè)等具體領(lǐng)域重大而緊迫的實(shí)踐需求。公共管理的理念和內(nèi)容也將隨之發(fā)生改變，尤其是不確定性、風(fēng)險社會、脆弱性、危機(jī)和應(yīng)急管理等概念、主題及其內(nèi)容在公共管理理論與實(shí)踐中的地位和重要性與日俱增，并成為近期熱門話題。

新發(fā)展階段，底線思維、憂患意識與風(fēng)險觀念必須貫穿到公共管理的全過程；風(fēng)險防控與危機(jī)管理應(yīng)成為常規(guī)或常態(tài)化的管理方式，而不僅僅是非常態(tài)時期所需；不確定性、逆境、風(fēng)險、脆弱性、危機(jī)等也要成為公共管理或公共治理實(shí)踐及其模式的基本構(gòu)成因素以及公共管理或公共治理的一般或共有主題。習(xí)近平總書記指出，“今后一個時期，我們將面對更多逆風(fēng)逆水的外部環(huán)境，必須做好應(yīng)對一系列新的風(fēng)險挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備”。從公共衛(wèi)生領(lǐng)域來看，必須做好應(yīng)對新冠肺炎疫情常態(tài)化以及新冠病毒與人類長期共存的準(zhǔn)備。當(dāng)前則要毫不放松抓好常態(tài)化疫情防控，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進(jìn)，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)保民生促發(fā)展。

世界大變局演進(jìn)中的全球治理

世界正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整之中，新冠肺炎疫情的全球大流行，使人類再次站在了歷史的十字路口。全球治理是公共治理的題中之義。“不謀萬世者不足以謀一時；不謀全局者不足以謀一域。” 不了解全球治理，何以談國家治理。從涉及對象范圍看，全球治理是公共治理的最高層次，在它之下依次是國家治理、地方治理和基層及社區(qū)治理。“后疫情時代”和新發(fā)展階段的公共治理，必須在“冷眼向洋看世界”的同時，如習(xí)近平總書記所倡導(dǎo)的，“積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革，推動完善更加公平合理的國際經(jīng)濟(jì)治理體系”。

何謂“世界大變局”？學(xué)者們的論述甚多。有學(xué)者認(rèn)為它包含國際格局的變化、國際秩序的變化、國家間關(guān)系的變化和以數(shù)字技術(shù)革命為核心的深刻政治社會變遷四個維度的含義。新冠肺炎疫情又是如何使“世界大變局”加速演變的？在財政部原副部長朱光耀看來，突如其來的新冠肺炎疫情，引發(fā)了一場世紀(jì)性的全球公共衛(wèi)生危機(jī)、全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和全球治理危機(jī)，三種危機(jī)相互疊加，對世界經(jīng)濟(jì)、和平與發(fā)展的總體態(tài)勢造成了重大挑戰(zhàn)。也有學(xué)者認(rèn)為，疫情沖擊下世界百年未有之大變局加速演變，為我國更廣泛、深入地參與全球治理，提升國際話語權(quán)和影響力提供了前所未有的歷史機(jī)遇。

新發(fā)展階段，必須直面“后疫情時代”的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、衛(wèi)生和環(huán)境等領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，聚焦全球化與逆全球化的新趨勢以及全球公共治理的新場景、新實(shí)踐和新問題，加強(qiáng)與其他國家在公共衛(wèi)生、氣候環(huán)境變化、反恐、經(jīng)貿(mào)等方面的合作。與此同時，加強(qiáng)全球治理的新理念、新思維、新范式，以及全球治理體系重構(gòu)、人類命運(yùn)共同體構(gòu)建、中國在全球治理中地位與作用、中國發(fā)展道路的世界意義等重大問題的研究與闡釋，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的美好愿景與中華民族偉大復(fù)興的中國夢相得益彰、交相輝映。

制度基礎(chǔ)與治理效能

黨的十九屆四中全會指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。其中，國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，兩者相輔相成。國家制度和國家治理之間的關(guān)系集中體現(xiàn)為：國家制度是國家治理的前提、基礎(chǔ)和依據(jù)；國家治理是國家制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)方式。

中國特色社會主義制度是具有顯著優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力的制度。在新發(fā)展階段必須高度關(guān)注如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能這一重大實(shí)踐課題。正如習(xí)近平總書記所指出的：“隨著我國邁入新發(fā)展階段，改革也面臨新的任務(wù)，必須拿出更大的勇氣、更多的舉措破除深層次體制機(jī)制障礙，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。” 要進(jìn)一步夯實(shí)公共治理的制度基礎(chǔ)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，深化行政體制改革以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，切實(shí)把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在于強(qiáng)化制度執(zhí)行力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“制度的生命力在于執(zhí)行”“一分部署，九分落實(shí)”“崇尚實(shí)干、狠抓落實(shí)”。在福建工作期間，他就高度重視制度執(zhí)行和政策落實(shí)工作，構(gòu)建了具有鮮明制度執(zhí)行力的體制機(jī)制，形成了“馬上就辦”、狠抓落實(shí)的福建樣本。今后，必須以解決制度執(zhí)行中的具體問題為導(dǎo)向，從執(zhí)行主體能力強(qiáng)化、制度執(zhí)行體制機(jī)制改革、執(zhí)行過程環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)、執(zhí)行工具或技術(shù)改進(jìn)等方面入手，力戒制度執(zhí)行中的形式主義、官僚主義，消除影響制度有效執(zhí)行的體制性、機(jī)制性障礙，切實(shí)提升制度執(zhí)行力，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

地方、城市、基層以及社會治理

地方、城市、基層以及社會治理是公共治理的重要內(nèi)容。政府改革不僅要關(guān)注中央政府層面，而且要注重地方政府層面。當(dāng)前，地方政府治理變革成為全球政府治理變革的焦點(diǎn)之一；我國的國家治理現(xiàn)代化落實(shí)到地方就是地方治理的現(xiàn)代化。因?yàn)橹卫淼膶哟尾煌?，政府的職能、治理的?nèi)容也就有所不同。城市治理屬于地方治理的范疇，近年來城市治理成為公共管理理論與實(shí)踐的一大熱門話題。

就基層治理而言，黨的十八大之后，各地積極探索“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”治理新模式，黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。 社區(qū)治理屬于基層治理的范疇。當(dāng)前，社區(qū)的重要性日益凸顯，并不斷擴(kuò)展公共職能，成為公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)中的重要力量。社區(qū)治理主要涉及社區(qū)公共事務(wù)與社區(qū)服務(wù)的供給及其合作網(wǎng)絡(luò)的治理。新冠肺炎疫情暴露出基層及社區(qū)治理中存在諸多短板和弱項(xiàng)，如風(fēng)險與危機(jī)意識淡薄、體制機(jī)制不完善、服務(wù)能力不足、法治思維不強(qiáng)等。著力探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，構(gòu)建符合新時代要求的基層社會治理共同體，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，是“后疫情時代”基層治理以及社區(qū)治理的發(fā)展方向。

社會治理是國家治理的重要維度。近年來，作為與政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、生態(tài)環(huán)境管理或治理等并列的重大實(shí)踐領(lǐng)域，社會管理、社會治理或社會政策（包含社會保障和社區(qū)治理）備受關(guān)注。疫情發(fā)生后，社會治理的重要性更加凸顯。從社會管理到社會治理則意味著管理實(shí)踐模式及管理理念的轉(zhuǎn)變。關(guān)于新發(fā)展階段如何加強(qiáng)與改善社會治理，習(xí)近平總書記指出：“要完善共建共治共享的社會治理制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。

數(shù)字技術(shù)與治理轉(zhuǎn)型

今天，人類社會進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、智能化和量子化的新時代，“數(shù)字化生存”逐步成為現(xiàn)實(shí)。以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化為特征的信息化浪潮的蓬勃興起，不僅改變著人們的生產(chǎn)、生活、工作和學(xué)習(xí)的方式，而且對政府治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了革命性的影響，推動政府治理朝向數(shù)字化和智能化迅速轉(zhuǎn)型，催生了“數(shù)字政府”“數(shù)據(jù)治理”“政府3.0”“智能化政府”“智慧政府”或“智慧治理”等政府治理新模式。數(shù)據(jù)化、智能化更是賦能這次疫情防控，其中數(shù)字技術(shù)在遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線教育、共享平臺、協(xié)同辦公、跨境電商等場景的廣泛應(yīng)用，無形中加快了政府治理的數(shù)字化和智能化轉(zhuǎn)型步伐。

在新發(fā)展階段，一方面，必須密切關(guān)注新技術(shù)革命所引發(fā)的國家或政府的體制、機(jī)構(gòu)、職能、流程和管理方式的變化，打造政府決策智能中心，創(chuàng)新政府治理方式。另一方面，要按照習(xí)近平總書記的指示，加快推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，著力打通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各個環(huán)節(jié)，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

國家與社會關(guān)系

國家與社會關(guān)系（或政府、市場與社會關(guān)系）是現(xiàn)代社會中的基本關(guān)系之一，也是國家或政府的機(jī)構(gòu)和職能配置的前提和基礎(chǔ)。政府要處理好與市場、社會的關(guān)系，需要扮演好自己的角色，特別是在公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者和安排者三種基本角色中做出選擇與組合，并充分發(fā)揮自身在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等方面的作用?，F(xiàn)階段，我國堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的原則，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。其中，創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境與激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，是政府職能履行的重中之重，也是近些年“放管服”改革與營商環(huán)境優(yōu)化的落腳點(diǎn)。

在新發(fā)展階段以及“十四五”時期，要以處理好政府、市場和社會關(guān)系為主線，激發(fā)體制新活力，促進(jìn)“有效市場”“有為政府”與“和諧社會”協(xié)同互動。此外，還必須加強(qiáng)對政府、市場與社會關(guān)系（國家與社會關(guān)系）理論的創(chuàng)新研究，總結(jié)新中國成立70余年來尤其是改革開放40多年來以及疫情防控中處理政府、市場與社會關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新國家（或政府）職能理論，為理順國家與社會關(guān)系，助力構(gòu)建新發(fā)展格局奠定理論基礎(chǔ)。

發(fā)展理念、生活方式與公共服務(wù)

回應(yīng)公眾對美好生活或幸福生活的向往，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，是當(dāng)代公共治理實(shí)踐的發(fā)展趨勢之一。有學(xué)者認(rèn)為，加快構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是滿足人民對美好生活的向往特別是消費(fèi)升級換代的迫切需要。

這次疫情的發(fā)生，在相當(dāng)大程度上改變了人們的生產(chǎn)、生活、工作和學(xué)習(xí)方式，促使人類再度反思人與自然的關(guān)系、綠色發(fā)展與生命價值、生態(tài)環(huán)境與生活方式的改變、公共價值與美好生活、民生改善與公共服務(wù)等事關(guān)人類生存的重大問題，并催生新的發(fā)展理念。今年7月30日召開的中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

新發(fā)展階段必須更加重視生態(tài)環(huán)境改善、生活方式改良和美好生活建設(shè)、民生改善與高質(zhì)量公共服務(wù)供給問題。尤其是要加強(qiáng)對公共服務(wù)與民生改善的重大實(shí)踐課題的研究，包括基本公共服務(wù)的可及性與均等化，完善惠及全民的公共服務(wù)體系，美好生活的內(nèi)涵與獲得感、幸福感和安全感評價，公共服務(wù)體制機(jī)制和方式的改革，公共服務(wù)供給的多元主體協(xié)作、抓民生和抓發(fā)展的關(guān)系以及如何抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板和強(qiáng)弱項(xiàng)等。

總之，作為國家治理或治國理政之學(xué)的公共管理學(xué)及公共政策學(xué)，在新時代與新發(fā)展階段大有可為。包括公共管理與公共政策學(xué)者在內(nèi)的社會科學(xué)工作者要堅(jiān)持從國情出發(fā)，從實(shí)踐中來、到實(shí)踐中去，把論文寫在祖國大地上，準(zhǔn)確回答我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理論和實(shí)踐問題，為推進(jìn)新發(fā)展階段和新發(fā)展格局背景下的國家治理現(xiàn)代化做出貢獻(xiàn)。

【本文作者為廈門大學(xué)公共政策研究院院長、教授，教育部“長江學(xué)者”特聘教授；本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“強(qiáng)化制度執(zhí)行力研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：20ZDA108）階段性成果】

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責(zé)編：羅 婷 / 臧雪文

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