摘 要:整合“信息煙囪”，提升城市應(yīng)急管理能力，推進基層治理現(xiàn)代化，具有極為突出的現(xiàn)實意義。近年來我國各地方、各部門圍繞信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)整合開展了大量卓有成效的工作，在整合“信息煙囪”，推進基層治理現(xiàn)代化方面積累了許多行之有效的經(jīng)驗?？偨Y(jié)來說，應(yīng)基于整體性治理角度，整合碎片化應(yīng)用，構(gòu)建跨系統(tǒng)協(xié)同應(yīng)用體系，從根本上消除“信息煙囪”，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:“信息煙囪” 信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)整合 基層治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

當前，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“智慧城市”“信息惠民國家試點城市”等信息化項目不斷推進，我國政務(wù)信息化建設(shè)取得了豐碩成果。但是，應(yīng)該看到，由于“十二金工程”的階段性推進以及諸多業(yè)已存在的獨立信息系統(tǒng)建設(shè)的歷史原因，我國政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題依然非常突出，跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門信息系統(tǒng)融合困難重重，整合“信息煙囪”，推進基層治理現(xiàn)代化的任務(wù)仍然十分繁重。

黨中央、國務(wù)院高度重視政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作，要求加快國務(wù)院部門和基層地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。國家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦等部門聯(lián)合成立了政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享推進落實工作領(lǐng)導小組，制定了《加快推進落實<政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案>工作方案》，積極推進政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作。黨的十九屆四中全會對基層社會治理提出了總要求，指明了新方向，吹響了新號角。整合“信息煙囪”、推進基層治理現(xiàn)代化已“箭在弦上”。

整合“信息煙囪”對推進基層治理現(xiàn)代化具有重要意義

整合“信息煙囪”，對于提升城市應(yīng)急管理能力、推進基層治理現(xiàn)代化，具有極為突出的現(xiàn)實意義。

新冠肺炎疫情是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考，暴露出我國政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的若干短板，尤其是“信息煙囪”問題。在此次新冠肺炎疫情防控中，政府部門和社會組織的響應(yīng)不夠快，人員設(shè)施物資調(diào)撥調(diào)控不夠有力，各條線協(xié)同作戰(zhàn)能力不足。有學者研究發(fā)現(xiàn)，在具體的疫情防控過程中，各方協(xié)同支持的程度僅為適宜標準的44.9%，全方位協(xié)同治理的氛圍尚未形成。[1]造成這一局面的主要原因即在于基層政務(wù)信息共享機制存在缺陷，“信息煙囪”整合不夠充分，對基層治理現(xiàn)代化的認識和理念還不夠深入和全面。應(yīng)借此機會，在后疫情時代大力整合“信息煙囪”，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

現(xiàn)代國家治理體系日益龐大和復雜，綜合性治理已成共識，但各類聯(lián)通共享不充分的政務(wù)信息系統(tǒng)以及諸多碎片化應(yīng)用帶來的信息孤島問題也日益凸顯。“信息煙囪”造成“信息隔離”和“條塊分割”，必須通過整體性治理，打通政府數(shù)據(jù)壁壘，推動政務(wù)信息資源共享，創(chuàng)新政府治理模式，實現(xiàn)政府“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，從根本上提升政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的能力。近年來，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)飛速發(fā)展，為打通數(shù)據(jù)壁壘，整合政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理提供了重要條件。

整合“信息煙囪”以推進基層治理現(xiàn)代化的治理實踐

“信息煙囪”問題由來已久，是基層治理中的“頑疾”。近年來，中央各部門圍繞政務(wù)信息系統(tǒng)整合問題不斷加強工作指導，同時鼓勵各地大膽探索、積極突破，開展了大量卓有成效的工作，積累了許多行之有效的經(jīng)驗。

中央層面加強頂層設(shè)計

在中央層面，黨中央、國務(wù)院已對“信息煙囪”問題的嚴重性有了充分認識，不斷加強對信息資源共享和信息系統(tǒng)整合的工作指導。近幾年，國務(wù)院相繼印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》等一系列文件，對政務(wù)信息資源共享和政務(wù)信息系統(tǒng)整合做出安排部署。

國家基礎(chǔ)信息設(shè)施項目是信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)整合的基礎(chǔ)和源頭，是推動“信息煙囪”治理的有力工作抓手。目前，作為五大基礎(chǔ)信息資源庫之一的國家人口基礎(chǔ)信息庫和法人單位基礎(chǔ)信息庫已先后投入建設(shè)，為實現(xiàn)基礎(chǔ)信息的共享、促進政府部門間的協(xié)作提供了重要支持，也為其他國家信息資源庫的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。

國家發(fā)展改革委為了貫徹“放管服”改革部署，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，建設(shè)了投資項目在線審批監(jiān)管平臺、全國信用信息共享平臺、全國公共資源交易平臺和12358價格監(jiān)管平臺，并積極推動平臺銜接，以實現(xiàn)信息共享和協(xié)同服務(wù)。

此外，2017年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》，提出推進政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放及社會大數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，建設(shè)跨部門、跨地區(qū)協(xié)同治理大系統(tǒng)，提升社會治理和公共服務(wù)的精準性和有效性等目標。通過上述舉措，中央部委從頂層設(shè)計層面為“信息煙囪”整合做出了一系列安排部署。

地方層面積極創(chuàng)新

在地方層面，廣東、上海、浙江、福建等省市積極試點，產(chǎn)生了一些創(chuàng)新做法，其經(jīng)驗值得借鑒推廣。

2019年廣州市頒布了《廣州市政務(wù)信息共享管理規(guī)定》，建立了政務(wù)信息共享管理細則和資源目錄，明確了數(shù)據(jù)歸屬、共享等問題，在很大程度上消除了市民辦事重復提交材料的痼疾。廣州市值得學習借鑒的政務(wù)信息共享實踐經(jīng)驗主要在于以地方法規(guī)形式落實了國務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，同時深化了“放管服”改革，完成了政務(wù)事項清理，真正提升了市民辦事的便利程度。

深圳市通過政務(wù)服務(wù)“八個一”工程（即“一碼管理、一門集中、一窗受理、一網(wǎng)通辦、一號連通、一證申辦、一庫共享、一體運行”），實現(xiàn)了一網(wǎng)式政務(wù)服務(wù)模式，使服務(wù)內(nèi)容更加集約、服務(wù)流程顯著優(yōu)化、服務(wù)模式更加多元、服務(wù)渠道更為暢通。深圳市通過政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)體制機制創(chuàng)新，改革審批制度流程，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式，顯著提高了群眾辦事滿意度。

上海市印發(fā)了《上海市政務(wù)信息系統(tǒng)整合實施方案》，加快推進政務(wù)信息系統(tǒng)整合，推進跨部門“大系統(tǒng)、大平臺”建設(shè)。其主要經(jīng)驗和做法是將各部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)按照“統(tǒng)一門戶集成、統(tǒng)一接入管理、統(tǒng)一用戶管理、統(tǒng)一授權(quán)管理、統(tǒng)一資源管理、統(tǒng)一安全防護”（“六統(tǒng)一”）的要求進行整合，大幅壓縮部門內(nèi)部政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)量，并結(jié)合業(yè)務(wù)閉環(huán)管理要求，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、實現(xiàn)業(yè)務(wù)重構(gòu)。上海市統(tǒng)籌市級管理部門和各大口機關(guān)及區(qū)級部門，形成垂直體系管理機制的做法，有利于信息共享和系統(tǒng)整合，方便決策管理。

浙江省打造全省統(tǒng)一、多級聯(lián)動的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，積極推進“四張清單一張網(wǎng)”改革，形成了全省事項清單統(tǒng)一發(fā)布、網(wǎng)上服務(wù)一站匯聚、數(shù)據(jù)資源集中共享的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系。浙江省政務(wù)系統(tǒng)全省一體化的頂層設(shè)計思想，為實現(xiàn)行政部門集中進駐、網(wǎng)上服務(wù)集中提供、政務(wù)信息集中公開、數(shù)據(jù)資源集中共享奠定了基礎(chǔ)。

福建省積極謀劃“數(shù)字福建”發(fā)展戰(zhàn)略，讓企業(yè)和群眾“辦事像網(wǎng)購一樣方便”的理念和做法同樣值得推廣。具體包括：大規(guī)模推進政務(wù)信息化建設(shè)，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實施政務(wù)暢通工程，建設(shè)跨部門協(xié)同應(yīng)用，打通部門間業(yè)務(wù)流程壁壘，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程無縫銜接，提高部門業(yè)務(wù)聯(lián)動協(xié)作水平，等等。

整合“信息煙囪”治理實踐對于推進基層治理現(xiàn)代化的啟示

上述省市圍繞政務(wù)信息共享和政務(wù)信息系統(tǒng)整合，從業(yè)務(wù)、技術(shù)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、平臺等方面進行體系化試點和創(chuàng)新突破，為整合“信息煙囪”、推進基層治理現(xiàn)代化積累了有效經(jīng)驗。

當前，我國政務(wù)信息共享的物理環(huán)境日趨完善。政務(wù)內(nèi)網(wǎng)及其統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺正在抓緊建設(shè)，政務(wù)外網(wǎng)已連接了130個中央單位和24.4萬個地方單位，政務(wù)外網(wǎng)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺已初步建成，承載了13個全國性應(yīng)用，數(shù)據(jù)交換總量達到120億條[2]。在中央和地方的共同努力下，建立政務(wù)“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”，以有效破解“信息煙囪”問題的設(shè)計思路已經(jīng)形成，政務(wù)系統(tǒng)整合和政務(wù)信息共享工作也已然具備制度上的依據(jù)和保障。

但是我們也要看到，當前制約信息數(shù)據(jù)整合共享和互聯(lián)互通的問題仍然非常突出，如整體規(guī)劃和標準規(guī)范不到位、思想認識和技術(shù)人才不到位、審核把關(guān)和配套制度不到位、架構(gòu)設(shè)計和縱橫協(xié)同不到位，等等[3]。結(jié)合區(qū)域政務(wù)信息數(shù)據(jù)整合工作，提升基層治理現(xiàn)代化水平仍然任重道遠。

整合“信息煙囪”推進基層治理現(xiàn)代化的若干思路

為了進一步加快“信息煙囪”整合，盡快建成具有中國特色的新型政務(wù)服務(wù)體系，應(yīng)從以下幾個方面深化推進、重點考慮。

整合信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，從整體性治理角度提升基層治理現(xiàn)代化建設(shè)

整體性治理理論旨在建立以跨層級、跨部門和跨領(lǐng)域的信息和資源共享為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)多元治理主體，最終實現(xiàn)多元治理主體“合作模式緊密、合作階段深入和合作結(jié)構(gòu)穩(wěn)定”的理想狀態(tài)[4]。整體性治理理論是對整體性政府理論的深化，是對條塊分割、層級分化、部門鴻溝而導致的治理碎片化問題的戰(zhàn)略回應(yīng)。整體性治理跨越政府部門和層級的鴻溝，打破部門分工和層級分化，以公民需求為導向，以信息技術(shù)為手段，構(gòu)建無縫隙、無死角的柔性組織結(jié)構(gòu)，提高政府突發(fā)事件應(yīng)對能力和組織動員能力，優(yōu)化公共服務(wù)和公共管理。

整合碎片化應(yīng)用，構(gòu)建國家治理體系和治理能力綜合服務(wù)體系

在早期的新冠肺炎疫情防控工作中，出現(xiàn)了很多典型的碎片化現(xiàn)象。例如，衛(wèi)健委及其下屬醫(yī)院負責調(diào)集和使用醫(yī)療資源，區(qū)縣負責公開疫情信息和征用臨時隔離診治場所，交通城管負責宣傳防護措施和管制社區(qū)交通，公安負責叫停大型集群活動等，但實際上，這一看似分工明確的疫情防控模式卻沒有對疫情傳播產(chǎn)生有效阻斷，其主要原因在于條塊責任不清導致早期應(yīng)對機制中出現(xiàn)權(quán)責不對等的現(xiàn)象，同時，在特殊時期仍然延續(xù)常態(tài)化治理中層級化權(quán)責鏈條的運作機制，使得一些有效措施未能及時實施，加劇了疫情治理危機[5]。

從信息角度來講，在此次疫情防控中，各縱向信息系統(tǒng)之間互不銜接，信息為不同部門所有，缺少共享機制，多元治理主體之間存在信息協(xié)調(diào)障礙，條塊之間相互分割、權(quán)責不明、協(xié)同不暢，從而造成了風險管控不力的局面。在這種情況下，只能通過更具權(quán)威性和協(xié)調(diào)力的統(tǒng)一指揮機構(gòu)指揮調(diào)度，方能形成一致的行動，但這種集中統(tǒng)一的指揮體制只可應(yīng)用于一時，而不能作為長期有效的治理機制。因此，在推進治理現(xiàn)代化進程中，整合國家信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)、防治治理體系碎片化尤為關(guān)鍵。

構(gòu)建跨系統(tǒng)協(xié)同應(yīng)用體系，進行政務(wù)數(shù)據(jù)整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共建共享

應(yīng)在國家《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》的指導下，實現(xiàn)政務(wù)部門數(shù)據(jù)的大聯(lián)動。避免多系統(tǒng)“煙囪”林立，關(guān)鍵在于建設(shè)統(tǒng)一的政府政務(wù)數(shù)據(jù)管理平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的規(guī)范統(tǒng)一管理，連通數(shù)據(jù)“煙囪”，讓數(shù)據(jù)實現(xiàn)無障礙流動共享。同時，應(yīng)進行數(shù)據(jù)元規(guī)范建設(shè)，梳理數(shù)據(jù)信息來源，規(guī)范政務(wù)數(shù)據(jù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)接口，以連接數(shù)據(jù)“孤島”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互操作。此外，還要加強數(shù)據(jù)管理，明確數(shù)據(jù)責任，確保數(shù)據(jù)更新有依據(jù)、有痕跡、可追溯，保障數(shù)據(jù)安全[6]。數(shù)據(jù)整合過程中，數(shù)據(jù)安全保護非常重要，要加快推進《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》的制訂工作，為整合共享中的數(shù)據(jù)安全保駕護航。與此同時，還要及時開展政務(wù)信息系統(tǒng)整合清理工作，建立統(tǒng)一的政務(wù)信息資源目錄體系和數(shù)據(jù)共享交換平臺，尤其是要開展政府部門內(nèi)部政務(wù)信息系統(tǒng)的整合清理工作，建立政務(wù)信息資源目錄體系和政務(wù)信息資源庫[7]。通過上述舉措實現(xiàn)基層部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，政府數(shù)據(jù)交換共享，從根本上消除“信息煙囪”，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

【本文作者為陜西師范大學哲學與政府管理學院教授；本文系2020年陜西省重大現(xiàn)實問題研究項目“整合信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提升應(yīng)急管理能力和治理水平現(xiàn)代化問題研究”（課題編號：2020ZD19）階段性成果】

注釋

[1][5]唐皇鳳、吳瑞：《新冠肺炎疫情的整體性治理：現(xiàn)實考驗與優(yōu)化路徑》，《湖北大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第3期，第1-13頁，第172頁。

[2]張振：《利企便民 加快推進政信息系統(tǒng)整合共享——國家發(fā)展改革委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)司有關(guān)負責同志就<政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案>答記者問》，《中國經(jīng)貿(mào)導刊》，2017年第19期，第40-42頁。

[3]本刊編輯部：《國家數(shù)據(jù)共享交換平臺正加快建設(shè)》，《財經(jīng)界》，2017年第7期，第23-25頁。

[4]李勝：《超大城市突發(fā)環(huán)境事件管理碎片化及整體性治理研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2017年第12期，第88-96頁。

[6]王曉萍、楊沛江：《數(shù)據(jù)整合共享：探索政務(wù)信息系統(tǒng)發(fā)展之路》，《上海信息化》，2018年第3期，第25-28頁。

[7]王熙：《整合共享視角下自然資源政務(wù)信息資源管理與共享交換體系研究》，《中國管理信息化》，2018年第23期，第155-156頁。

責編：羅 婷 / 蔡圣楠

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