摘 要:加大新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國(guó)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要舉措。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)踐中容易出現(xiàn)財(cái)政擠出效應(yīng)加劇、社會(huì)資本參與渠道受阻、提升運(yùn)營(yíng)效能難度大、建設(shè)范圍過(guò)度延伸等問(wèn)題。建議注重使用率，令新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)；加快推動(dòng)形成中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，以強(qiáng)化中國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定上的話語(yǔ)權(quán)；增強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套性。

關(guān)鍵詞:新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化 資源配置

【中圖分類號(hào)】F283 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在全球化受阻、中國(guó)供需關(guān)系面臨結(jié)構(gòu)性失衡的形勢(shì)下，推動(dòng)以去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板為工作重點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢(shì)在必行。新型基礎(chǔ)設(shè)施具有推動(dòng)信息數(shù)字化、打造5G技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景等基本功能，主要包括5G基建、特高壓、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁等領(lǐng)域。新基建投資影響需求，其發(fā)展需與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相適應(yīng)。

新基建在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中的作用

加大新基建投資有助于在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中協(xié)調(diào)好三對(duì)關(guān)系。

一是供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化與消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)相適應(yīng)。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已進(jìn)入“劉易斯拐點(diǎn)”，生產(chǎn)成本上升，資本對(duì)勞動(dòng)力的替代效應(yīng)增強(qiáng)。工業(yè)化與信息化融合發(fā)展可以優(yōu)化生產(chǎn)函數(shù)，提升生產(chǎn)要素配置效率，改善生產(chǎn)條件，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。如5G基礎(chǔ)設(shè)施、特高壓、大數(shù)據(jù)中心等是大規(guī)模使用5G技術(shù)的必要條件，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型；工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能使工業(yè)制造智能化，其建設(shè)關(guān)乎制造業(yè)產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)；物聯(lián)網(wǎng)將“鐵公基”等物理基礎(chǔ)設(shè)施與信息基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通，使電網(wǎng)和交通網(wǎng)智能化，其建設(shè)關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展能否適應(yīng)信息時(shí)代發(fā)展的問(wèn)題。

2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制 進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見(jiàn)》明確提出，消費(fèi)升級(jí)的總體目標(biāo)包括“消費(fèi)生產(chǎn)循環(huán)更加順暢”“消費(fèi)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化”“消費(fèi)環(huán)境更加安全放心”。5G技術(shù)對(duì)智能制造的有力支撐有助于滿足城鄉(xiāng)居民多樣化的消費(fèi)需求；5G技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景拓展為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了新的契機(jī)；5G技術(shù)所引導(dǎo)的技術(shù)革命將催生大量新產(chǎn)品，有助于提高居民消費(fèi)率。概括而論，新基建是統(tǒng)籌需求引領(lǐng)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵而有效的抓手。

二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與固定資產(chǎn)投資互融。“穩(wěn)投資”要求切實(shí)增加有效投資，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)短板。“鐵公基”式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資拉動(dòng)效應(yīng)邊際遞減的主要原因，一方面在于鋼鐵、水泥、建材等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩；另一方面源于房地產(chǎn)投資對(duì)固定資產(chǎn)投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，資金難以進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。由于缺乏核心技術(shù)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)體系長(zhǎng)期面臨的價(jià)值鏈低端鎖定風(fēng)險(xiǎn)并未完全消除。

要加大對(duì)已經(jīng)突破技術(shù)瓶頸、具有絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略性影響的領(lǐng)域的投入力度，通過(guò)新建、改建、擴(kuò)建的方式加快設(shè)備更新，帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資，從而形成新的生產(chǎn)力。資金直接作用于生產(chǎn)函數(shù)，推動(dòng)函數(shù)更替與生產(chǎn)條件改善，既可抑制基建投資所產(chǎn)生的擠出效應(yīng)，又有助于化解產(chǎn)能過(guò)剩。中國(guó)在5G技術(shù)、特高壓、高速鐵路等技術(shù)領(lǐng)域已具有明顯的國(guó)際領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，在標(biāo)準(zhǔn)制定上搶占了技術(shù)制高點(diǎn)。例如，華為已成為世界上擁有5G標(biāo)準(zhǔn)核心專利數(shù)量最多、對(duì)5G標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)貢獻(xiàn)最大的企業(yè)，中國(guó)已經(jīng)成為世界5G標(biāo)準(zhǔn)制定的引領(lǐng)者之一；我國(guó)完全掌握了特高壓設(shè)備制造的核心技術(shù)，特高壓交直流設(shè)備國(guó)產(chǎn)化率已超過(guò)90%，中國(guó)的特高壓交流輸電標(biāo)準(zhǔn)電壓已被推薦為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)電壓；中國(guó)已系統(tǒng)掌握了涵蓋設(shè)計(jì)施工、裝備制造、系統(tǒng)集成、運(yùn)營(yíng)管理等高速鐵路成套技術(shù)，構(gòu)建了具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和世界先進(jìn)水平的高速鐵路技術(shù)體系，成為了世界上高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程最長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)速度最高、在建規(guī)模最大的國(guó)家。

三是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。區(qū)域間發(fā)展不平衡、生產(chǎn)要素稟賦相對(duì)差異較大是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本特征。這導(dǎo)致區(qū)域間資源配置矛盾突出，如電力能源富集于西部地區(qū)，但電力負(fù)荷集中于東部地區(qū)；基礎(chǔ)設(shè)施投入結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資效率相對(duì)較低，基礎(chǔ)設(shè)施投資向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)回流效應(yīng)明顯；市場(chǎng)分割嚴(yán)重致使區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，生產(chǎn)要素流動(dòng)不暢導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與固定資產(chǎn)投資低水平重復(fù)。

特高壓“五交八直”線路布局聯(lián)通東西部，既可緩解長(zhǎng)期阻礙西部地區(qū)發(fā)展的“窩電”現(xiàn)象，提升基礎(chǔ)設(shè)施投資效率，又能解決東部地區(qū)電力供應(yīng)緊張難題；5G試點(diǎn)城市重點(diǎn)布局東部地區(qū)，梯度推進(jìn)城市升級(jí)為智慧城市，為信息資源充分發(fā)揮生產(chǎn)要素作用以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造了必要條件。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》提出“建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式”。這進(jìn)一步解決了因區(qū)域發(fā)展不平衡不充分而產(chǎn)生的無(wú)序開(kāi)發(fā)與惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。

新基建中易出現(xiàn)的問(wèn)題

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的組織管理必須解決由誰(shuí)投資、由誰(shuí)建設(shè)、建設(shè)什么、如何建設(shè)等四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，這與投資來(lái)源、建設(shè)模式、運(yùn)營(yíng)方式、投資范圍等四個(gè)具體事項(xiàng)關(guān)聯(lián)密切，實(shí)踐中易出現(xiàn)以下現(xiàn)象。

第一，財(cái)政擠出效應(yīng)加劇。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》規(guī)定，“充分發(fā)揮專項(xiàng)債券作用，支持有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項(xiàng)目”。發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券是部分新基建資金的主要來(lái)源。一定時(shí)期內(nèi)金融市場(chǎng)的融資能力是有限的，由于地方政府專項(xiàng)債券具有投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小、收益相對(duì)穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下容易形成投資偏好，擠占民間固定資產(chǎn)投資；由于地方政府專項(xiàng)債券容易推升私人部門融資成本，從而加劇中小企業(yè)所面臨的融資難、融資貴問(wèn)題。

此外，政府直接投資過(guò)度容易抑制市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮作用，增加市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。中央曾多次強(qiáng)調(diào)要厘清政府和市場(chǎng)的邊界，通過(guò)投資決策、債券發(fā)行、專項(xiàng)債與市場(chǎng)化融資相結(jié)合的融資方式等環(huán)節(jié)予以政策調(diào)控，保障市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。然而，針對(duì)有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項(xiàng)目融資，還有待在理論和實(shí)踐中進(jìn)一步明晰劃分政府和市場(chǎng)邊界的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，社會(huì)資本參與渠道受阻。黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。在新基建領(lǐng)域，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“通過(guò)PPP等方式，為社會(huì)資本參與充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件”?，F(xiàn)如今，PPP模式已經(jīng)成為推進(jìn)新基建的重要途經(jīng)。

然而，實(shí)踐中仍存在不少問(wèn)題，其中包括因社會(huì)資本參與項(xiàng)目生成不足，以致對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)缺乏共識(shí)；民營(yíng)企業(yè)因信貸擔(dān)保融資薄弱而難以參與，導(dǎo)致地方政府與國(guó)有企業(yè)合作多，與民營(yíng)資本合作少；部分地方政府借PPP模式變相舉債，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式將社會(huì)資本投資異化，使社會(huì)資本難以發(fā)揮提高運(yùn)營(yíng)效率的作用。

第三，提升運(yùn)營(yíng)效能難度大。實(shí)踐中新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與使用之間已經(jīng)出現(xiàn)了一些矛盾，如高速鐵路建設(shè)成本相對(duì)較高，由于只能客運(yùn)不能貨運(yùn)、在人口規(guī)模偏小的區(qū)域客流偏小，以致部分線路已出現(xiàn)盈利能力不足、運(yùn)營(yíng)虧損、資產(chǎn)負(fù)債率上升等問(wèn)題。地方政府償債能力因此被削弱，金融風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。

因必需的智能裝備、自動(dòng)控制、工業(yè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)議等關(guān)鍵設(shè)備自給率偏低，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的主導(dǎo)能力偏弱。而中國(guó)工業(yè)企業(yè)技術(shù)水平參差不齊，加之工業(yè)數(shù)據(jù)采集能力薄弱，使得提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系在中國(guó)產(chǎn)業(yè)環(huán)境中的適用性存在一定問(wèn)題。設(shè)備入網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低會(huì)損害網(wǎng)絡(luò)的智能化水平；偏高又會(huì)導(dǎo)致入網(wǎng)設(shè)備數(shù)量偏少，并且使得一些正在使用，但達(dá)不到入網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，新基建范圍過(guò)度延伸。新型基礎(chǔ)設(shè)施主要包括三類：一是以數(shù)據(jù)采集、傳輸、處理為主要功能，并實(shí)現(xiàn)信息數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施，俗稱數(shù)字基建，如5G網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等；二是為支持信息數(shù)字化應(yīng)用，以設(shè)置5G應(yīng)用場(chǎng)景為主要功能的基礎(chǔ)設(shè)施，如人工智能、智慧城市、智能電網(wǎng)等；第三類是為信息數(shù)字化提供基本條件的基礎(chǔ)設(shè)施，如特高壓。

新基建的首要功能在于強(qiáng)化支持信息數(shù)字化建設(shè)，而非加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要防止建設(shè)范圍向傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)度延伸，防止新基建退變?yōu)槔匣ā?shí)踐中存在兩種過(guò)度延伸的表現(xiàn)：一是重建設(shè)，輕使用。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)僅發(fā)揮出傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效果。二是重新建，輕改造。新建的一批新型基礎(chǔ)設(shè)施雖能達(dá)到數(shù)據(jù)賦能目的，但投入的時(shí)間、用地、資金相對(duì)較多，部分基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)改造升級(jí)有時(shí)可以產(chǎn)生同樣的效果，而且節(jié)約社會(huì)成本。

此外，還易于出現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域向高盈利領(lǐng)域過(guò)度延伸的趨向?；诜揽氐胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要，中央要求“專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的重大項(xiàng)目，融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡”，新基建因此必須適度考慮項(xiàng)目的盈利能力。然而，準(zhǔn)公共產(chǎn)品是基礎(chǔ)設(shè)施的屬性特征之一，不宜以獲取利潤(rùn)為首要目標(biāo)。這種過(guò)度延伸的趨向容易損害新型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)具備的準(zhǔn)公共性，為此中央同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府融資主要應(yīng)以“難以商業(yè)化合規(guī)融資”的項(xiàng)目為對(duì)象。

對(duì)策建議

以信息化帶動(dòng)工業(yè)化是中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所選擇的基本路徑，而區(qū)域發(fā)展不平衡是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)。東部部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化水平發(fā)展已步入后工業(yè)化階段，中西部大部分地區(qū)則尚處于工業(yè)化中期。基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)審視新基建，結(jié)合中國(guó)國(guó)情提出以下三個(gè)對(duì)策建議。

第一，新基建應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，注重新型基礎(chǔ)設(shè)施使用率。只有信息數(shù)字化融入工業(yè)體系，區(qū)域生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)隨工業(yè)體系數(shù)字化改造進(jìn)行調(diào)整，新型基礎(chǔ)設(shè)施才具備發(fā)揮作用的必要條件。因此，新基建立項(xiàng)應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)空間特點(diǎn)，不宜全面啟動(dòng)。有條件的區(qū)域先行快上，條件不足的地方結(jié)合工業(yè)基礎(chǔ)適度參與。

第二，新基建應(yīng)加快推動(dòng)形成中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化中國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定上的話語(yǔ)權(quán)，這是促進(jìn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵舉措。新基建首要的時(shí)代價(jià)值在于推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。因此，應(yīng)統(tǒng)籌相關(guān)產(chǎn)能增長(zhǎng)和市場(chǎng)開(kāi)拓，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)。

第三，強(qiáng)化新基建的配套性。能源供應(yīng)充分是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的必要條件，特高壓智能電網(wǎng)建設(shè)對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行具有不可忽視的作用。此外，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)字化還需要完善數(shù)據(jù)治理制度。目前數(shù)據(jù)采集、整理、勘誤、存儲(chǔ)、共享等制度規(guī)范尚不完善，相關(guān)制度配套滯后將會(huì)對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施使用造成一定影響。

【本文作者為廣東省政府績(jī)效管理研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授；華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生段子威對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：周素麗 / 臧雪文

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。