摘 要:習(xí)近平總書(shū)記在上海考察時(shí)提出的“人民城市”理念，是對(duì)傳統(tǒng)民本思想和人本城市觀的超越。人民城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)把握住三個(gè)“最”：第一，最大限度為人民群眾創(chuàng)造美好生活，具體表現(xiàn)為最大比例、最廣覆蓋面、最大公約數(shù)和最可行方案；第二，最基礎(chǔ)工作是堅(jiān)守住城市治理底線，其中城市安全、社會(huì)保障的基礎(chǔ)底部和老舊小區(qū)改造是城市治理三大底線；第三，最終目標(biāo)是服務(wù)于人的全面發(fā)展，讓人民群眾成為城市的積極建設(shè)者和主人翁，成就人民群眾自我實(shí)現(xiàn)的城市夢(mèng)想，建設(shè)團(tuán)結(jié)凝聚的人民城市。

關(guān)鍵詞:人民城市 城市治理 美好生活

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)指出，“人民城市人民建，人民城市為人民”。人民城市的理念蘊(yùn)含著黨的歷史觀和實(shí)踐觀，是中國(guó)特色社會(huì)主義思想的人民性主張?jiān)诔鞘袉?wèn)題上的集中體現(xiàn)。人民性理論超越了傳統(tǒng)的民本思想，人民城市理念也不囿于人本城市觀。新時(shí)代提出的人民城市是全新的理論體系，標(biāo)示著新的城市發(fā)展方向、新的城市理論和新的城市政策內(nèi)涵。那么，人民城市的理念新在哪里？對(duì)城市治理又提出了哪些新要求？

最大限度為人民群眾創(chuàng)造美好生活

在最大比例原則之中體現(xiàn)人民性。 “人民城市為人民”，首先需要思考的問(wèn)題是，人民在哪里？城市里的“人民”既是千姿百態(tài)的個(gè)體，又是無(wú)數(shù)個(gè)體所組成的集合與整體，而城市建設(shè)最終都會(huì)落到每一個(gè)具體的個(gè)體或和群體頭上。人民城市建設(shè)可以遵循最大比例原則，人民城市的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)服務(wù)于最大比例的群眾，在小群體和大群體之間，在少數(shù)人和多數(shù)人之間，在局部和整體之間，政府的注意力和資源應(yīng)毫不猶豫地向后者傾斜。

在最廣覆蓋面之中體現(xiàn)人民性。城市發(fā)展涉及方方面面，人民群眾對(duì)美好生活的需要也各色各樣，在迥異甚至沖突的政策目標(biāo)之間，決策者常常需要排序和取舍，有時(shí)還會(huì)陷入左右為難的困境。為體現(xiàn)城市人民性的本質(zhì)特征，應(yīng)當(dāng)遵循最廣覆蓋面的原則，將更多、更優(yōu)資源投放到那些能夠在更大范圍內(nèi)服務(wù)群眾的領(lǐng)域，如城市公共安全、城市生態(tài)等領(lǐng)域。確保妥善解決最廣輻射面的公共問(wèn)題，提升最廣覆蓋面的公共服務(wù)能力，是體現(xiàn)城市人民性的現(xiàn)實(shí)路徑。

在最大公約數(shù)之中體現(xiàn)人民性。人民是由個(gè)人、群體和社會(huì)階層組合而成的集體，而個(gè)人與個(gè)人之間，群體與群體之間，階層與階層之間，在思想觀念和利益訴求上都存在差異，甚至對(duì)立沖突。城市公共政策應(yīng)當(dāng)確保公共性，努力實(shí)現(xiàn)人民性的目標(biāo)。在差異化的服務(wù)需求之間，可以遵循求同存異的理念，以最大公約數(shù)的原則，在具有普遍共性問(wèn)題上尋找政策著力點(diǎn)。在大眾化和個(gè)性化之間，在基礎(chǔ)性和進(jìn)階性之間，在長(zhǎng)期性和暫時(shí)性之間，在戰(zhàn)略性和戰(zhàn)術(shù)性之間，城市治理應(yīng)當(dāng)向前者傾斜，以保證城市治理始終聚焦服務(wù)于人民群眾的最共性問(wèn)題、最基本訴求和最根本利益。

在最可行方案之中體現(xiàn)人民性。城市為人民群眾服務(wù)，既要有心，還要有力。既要常懷為民之心，又要考慮到政策的可行性和可持續(xù)性。有心無(wú)力的空洞口號(hào)，不接地氣的“懸空政策”，最終都會(huì)背離人民的根本利益。要長(zhǎng)期保持為人民服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)人民城市的建設(shè)目標(biāo)，需要采取最可行的路徑，采用最高效的政策方案。發(fā)展好城市經(jīng)濟(jì)，把蛋糕做得更大，無(wú)疑是最基礎(chǔ)、最可行的，這是在任何時(shí)候都不能輕視的基本工作點(diǎn)。此外，提升城市社會(huì)福利應(yīng)當(dāng)量入為出，在有限度的財(cái)力范圍內(nèi)正確地辦事，更有效率地辦事。不能在“政治正確”的口號(hào)下，搞不切實(shí)際的“泛福利化”。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)研究為人民服務(wù)的科學(xué)規(guī)律，建立符合城市實(shí)力、具有地方特色的民生保障體系，以最可行和最有效的路徑和方式，滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。

綜上，城市的人民性，就是最大限度地為人民群眾服務(wù)和創(chuàng)造美好生活。最大限度原則又具體表現(xiàn)為最大比例、最廣覆蓋、最大公約數(shù)和最可行方案。最大比例和最廣覆蓋的原則，體現(xiàn)了人民城市的價(jià)值目標(biāo)，是社會(huì)主義制度優(yōu)越性在現(xiàn)代城市治理中的具體表現(xiàn)；最大公約數(shù)和最可行方案則意味著要結(jié)合城市發(fā)展和治理實(shí)情，是一切從實(shí)際出發(fā)原則在現(xiàn)代城市的生動(dòng)實(shí)踐。

最基礎(chǔ)工作是堅(jiān)守城市治理底線

上述最大限度原則，體現(xiàn)了城市治理的高標(biāo)準(zhǔn)和高要求，是人民城市不斷追求的境界和目標(biāo)。同時(shí)，城市治理也要有底線和最低目標(biāo)。治理底線和最低要求是維持城市可持續(xù)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和根本，倘若根基動(dòng)搖，一切都無(wú)從談起。為彰顯中國(guó)城市的人民性，黨和政府要以負(fù)責(zé)兜底的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，積極有為的治理策略，保障有效的資源投入，迅速有力的治理行動(dòng)，維護(hù)好工作底線和最低標(biāo)準(zhǔn)。

城市安全是最根本底線。隨著現(xiàn)代城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、復(fù)雜性不斷提升，尤其是全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的來(lái)臨，城市的公共安全面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。人民城市最低標(biāo)準(zhǔn)的第一條，就是如何守住安全底線。首先，城市治理者需要具備高度的責(zé)任心和緊迫感。安全是人民城市建設(shè)的基礎(chǔ)，是一切治理行為的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)。在保障城市安全的過(guò)程中，需要警鐘長(zhǎng)鳴，保持政治上的決心、體系建設(shè)的恒心和細(xì)節(jié)管理的匠心。其次，要注重運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，賦能城市安全治理體系，提升城市安全治理的預(yù)警研判、防范控制、實(shí)戰(zhàn)處置等水平。最后，要建立人人有責(zé)、人人共擔(dān)的城市安全共同治理體系。人民城市的安全底線，既需要黨和政府的堅(jiān)守，也需要全民安全意識(shí)的提升，以及社會(huì)力量的責(zé)任分擔(dān)。

抬高底部是社會(huì)保障的基礎(chǔ)工程。人民城市的建設(shè)，要求確保廣大人民群眾都能享受到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利，確保人民群眾在追求幸福美好生活的道路上“一個(gè)都不掉隊(duì)”。當(dāng)前，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和民眾生活水平普遍提高，社會(huì)保障水平和力度也應(yīng)緊隨其后。提高社會(huì)保障水平，是符合人民城市建設(shè)目標(biāo)的正確方向，而這一過(guò)程又有不同的路徑選擇。例如，可以做大總規(guī)模，提升平均值，讓不同階層都能享受到較高水平的社會(huì)保障；可以做強(qiáng)做優(yōu)“明星產(chǎn)品”，為少部分人群提供高品質(zhì)服務(wù)；也可以將資源向最低標(biāo)準(zhǔn)傾斜，通過(guò)優(yōu)先抬高社會(huì)救濟(jì)的底部，確保最緊迫的社會(huì)福利需求得到保障。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展實(shí)際和人民群眾的實(shí)際需求，第三種路徑無(wú)疑更能體現(xiàn)政府的政治擔(dān)當(dāng)，凸顯人民城市的特性。與均勻分配、提高平均值和做強(qiáng)社會(huì)福利優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目、擦亮品牌相比，抬高社會(huì)福利的底部需要投入更多人力、物力、財(cái)力，對(duì)政府財(cái)政能力和治理水平也提出了更高要求。有條件的發(fā)達(dá)城市，應(yīng)及時(shí)抬高社會(huì)福利的底部水平，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)保障水平的整體提升，系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性地改善民生，滿足人民群眾的最低需求，達(dá)成人民城市的發(fā)展目標(biāo)。

艱苦卓絕的老舊小區(qū)改造是不容后退的戰(zhàn)線。城市的部分區(qū)域逐漸老化衰敗，貧困人口不斷聚集，人口的貧困化與治理無(wú)序之間形成惡性循環(huán)，這是世界城市發(fā)展面臨的共性問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市存在的局部衰敗，造成不同區(qū)域空間和社會(huì)形態(tài)的巨大反差，拉低整體水平。而拉美、印度等大城市存在的貧民窟現(xiàn)象，更成為阻礙城市發(fā)展的“城市之癬”。由于歷史欠賬和社會(huì)變遷，我國(guó)城市也存在一些低收入階層、弱勢(shì)群體聚居的老舊社區(qū)。這些區(qū)域內(nèi)房屋質(zhì)量、衛(wèi)生設(shè)備、公共設(shè)施、小區(qū)安全等都存在重大隱患。同時(shí)，這些老舊社區(qū)居民大多為租客，或者無(wú)法置換房產(chǎn)的年長(zhǎng)、多病、貧困的本地居民，房屋糾紛多，貧困居民的煩心事多，和諧幸福社區(qū)建設(shè)嚴(yán)重受制于硬件限制。針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，西方國(guó)家一般都采取保守消極的態(tài)度，寄希望于市場(chǎng)力量解決問(wèn)題。而市場(chǎng)力量的常常失靈，導(dǎo)致社區(qū)衰敗和貧民窟現(xiàn)象逐漸成為都市的慢性病。與此形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)政府普遍堅(jiān)守兜底負(fù)責(zé)和積極作為的政策立場(chǎng)，除通過(guò)市場(chǎng)化的常規(guī)化手段拆舊建新之外，還積極動(dòng)員各種政策資源，實(shí)施十分艱難的老舊小區(qū)改造工程，包括美麗家園工程、小區(qū)一體化綜合改造、加裝電梯和“一平方米衛(wèi)生間”工程等。在老舊小區(qū)的改造上，中國(guó)政府不惜財(cái)力，不畏艱難的立場(chǎng)和態(tài)度，彰顯了中國(guó)城市的人民性。

最終目標(biāo)是服務(wù)于人的全面發(fā)展

走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。那么，社會(huì)主義城市的人民性，就不僅體現(xiàn)在最大程度地滿足群眾的利益需求上，最終還要促進(jìn)人的全面發(fā)展。

讓人民群眾成為城市的建設(shè)者和主人翁。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中國(guó)城市的軟硬環(huán)境、公共服務(wù)便捷性和可達(dá)性、管理精準(zhǔn)精細(xì)化程度、城市安全穩(wěn)定水平都有了顯著提升，為美麗城市建設(shè)和人民美好生活打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，人民群眾的幸福感，最終還取決于個(gè)人的心理體驗(yàn)。從心理學(xué)角度來(lái)講，確保幸福感需要積極的人生態(tài)度和實(shí)踐行動(dòng)，在實(shí)踐奮斗中最能獲得滿足感和幸福感。為此，政府不僅要提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，還需積極引導(dǎo)、支持人民群眾參與城市建設(shè)，充分發(fā)揮人民群眾的能動(dòng)性、積極性和首創(chuàng)性，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)人民群眾做積極的行動(dòng)者和城市主人翁，這是美好幸福生活的源泉，也是人民群眾走向全面發(fā)展的必由之路。

人民城市應(yīng)當(dāng)成就人民群眾自我實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。人民群眾具有多方面、多維度的需求，為此，城市治理應(yīng)當(dāng)摒棄“物質(zhì)刺激”，或者“唯服務(wù)論”的機(jī)械思維，從多個(gè)角度多個(gè)方面共同造就美好生活。具體來(lái)說(shuō)，既要搞好具體的管理和服務(wù)，又要維護(hù)好城市公平正義的治理環(huán)境，使得人人都有向上的通道，都有不斷進(jìn)步和出彩的機(jī)會(huì)；既要擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)行公共管理公共服務(wù)的職能，又要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，確保人人都能有序參與城市治理；既要關(guān)注城市發(fā)展物質(zhì)的和外在的維度，又要考慮內(nèi)在的、人文的維度，使得人人都能享受品質(zhì)生活；既要保障公共管理和公共服務(wù)的公正公平，又要在具體的管理流程中，提供更多人性化的服務(wù)，讓人人都能感受到城市的溫度和溫情；既要做好公共服務(wù)，又要積極營(yíng)造共同體意識(shí)，讓更多人切實(shí)擁有歸屬感認(rèn)同感。

人民城市是團(tuán)結(jié)凝聚的城市。人的全面發(fā)展不能通過(guò)孤立封閉的個(gè)人來(lái)達(dá)成。馬克思認(rèn)為在理想社會(huì)的聯(lián)合體中，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。也就是說(shuō)，人的自由和發(fā)展不能單靠個(gè)人奮斗。團(tuán)結(jié)凝聚是個(gè)人全面發(fā)展的根本路徑，團(tuán)結(jié)的人民城市為人的全面發(fā)展奠定社會(huì)與空間基礎(chǔ)。為此，一方面，人民城市應(yīng)當(dāng)促進(jìn)人與人的交流，人與人的協(xié)作和人與人的團(tuán)結(jié)。尤其是要通過(guò)積極的政策行為防范社會(huì)離散和分裂，防止市場(chǎng)因素將不同經(jīng)濟(jì)條件的民眾隔絕在不同的街區(qū)之中，防止社會(huì)分層將人們分隔在無(wú)法溝通的社會(huì)樓層，防止文化觀念的差異使人們相互誤解猜忌。另一方面，人民城市應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)認(rèn)同，積極發(fā)掘城市文化精神，通過(guò)各種組織化建設(shè)和平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)人民群眾間自覺(jué)自愿的溝通和協(xié)同行為，切實(shí)將城市建設(shè)成為人民群眾的居住家園和精神樂(lè)園。

【本文作者為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、公共政策與治理創(chuàng)新研究中心主任】

參考文獻(xiàn)

[1]《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年。

責(zé)編：羅 婷 / 司文君

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。