摘 要:當前我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合發(fā)展程度仍然較低，且學界對城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展尚缺少充分研究。城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展包括五個方面：經(jīng)濟融合、生態(tài)環(huán)境融合、社會融合、精神文化融合、政治融合。這五個方面相互關(guān)聯(lián)。其中，城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展的狀況對其他四方面具有極強的建構(gòu)性。因此，促進城鄉(xiāng)政治融合是確保城鄉(xiāng)實現(xiàn)全面融合發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展 基層治理體系 治理能力

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

多年以來，學界對馬克思主義“城鄉(xiāng)融合理論”以及新中國成立以來的城鄉(xiāng)關(guān)系展開了多維度研究，但仍有很大的研究探討空間。黨的十九大報告在“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部分指出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。2019年4月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，到本世紀中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制要成熟定型；“城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)”。可見，城鄉(xiāng)全面融合成為推進新時代城鄉(xiāng)發(fā)展的主要目標和重要工作。因此，深刻理解城鄉(xiāng)全面融合的內(nèi)涵、把握其關(guān)鍵，對于基層地方政府在本市域或縣域范圍內(nèi)推進城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展工作，具有十分重要的意義。

城鄉(xiāng)全面融合的含義和特征

城鄉(xiāng)全面融合，簡單地說，就是逐步縮小城市與鄉(xiāng)村在各個發(fā)展方面的差距，直至被城鄉(xiāng)居民都認為可忽略不計。已有研究文獻中提到較多的有“產(chǎn)權(quán)制度”“落戶限制”“要素流動”“基本公共服務(wù)”“治理體系”“居民生活水平”“基礎(chǔ)設(shè)施”等，這些內(nèi)容可能都是城鄉(xiāng)融合的具體方面和具體表現(xiàn)。但是，如何從整體上把握城鄉(xiāng)全面融合究竟包含哪些方面呢？

基于對新中國成立以來我國社會主義事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗教訓作出總結(jié)后提出的“五位一體”整體發(fā)展觀，城鄉(xiāng)融合發(fā)展可以理解為是由城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境這五個方面的融合發(fā)展構(gòu)成的。城鄉(xiāng)實現(xiàn)這五個方面的融合發(fā)展，才是全面融合發(fā)展。需要指出的是，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)注的是五個方面中每個方面的發(fā)展水平在城鄉(xiāng)間如何縮小差距，而不是五個方面之間如何協(xié)同發(fā)展。

中國數(shù)以千計的市縣在各自市域或縣域范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合，是國家層面整體實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合的基礎(chǔ)。國家層面的城鄉(xiāng)全面融合是以省域特別是市域、縣域范圍中城鄉(xiāng)的全面融合發(fā)展為載體的。市域、縣域的黨政主要領(lǐng)導對此越是有科學的認知和付諸實踐的能力，所領(lǐng)導的市域、縣域范圍內(nèi)才越有可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展。

城鄉(xiāng)全面融合的內(nèi)容

由于城鄉(xiāng)居民對不同方面融合發(fā)展的基本需要和價值追求并不相同，因此城鄉(xiāng)在經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、社會、精神文化、政治五個方面融合發(fā)展的內(nèi)容是不同的。五個方面的融合的具體路徑是由城鄉(xiāng)居民為滿足不同需要所從事的特定活動及活動的價值取向等內(nèi)容構(gòu)成的。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合，主要內(nèi)容是“利益互惠性”

城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展五個方面中最基礎(chǔ)的，主要是通過城鄉(xiāng)各種經(jīng)濟要素雙向流動結(jié)果的“利益互惠性差距”體現(xiàn)出來的。它反映的是各種經(jīng)濟要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動中，不同流向所產(chǎn)生的收益比率之間存在的差異性。收益比率差距越大，意味著城鄉(xiāng)間要素雙向流動的利益互惠性越低。因為它決定著一定市域或縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民物質(zhì)需要滿足水平的差距。經(jīng)濟要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動何以持續(xù)，關(guān)鍵是要素流動的結(jié)果必須是“利益互惠性較高”的。因為城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟生活中都期待自己的經(jīng)濟付出能夠獲得同等價值的經(jīng)濟回報。如果城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中，要素只有在流向城市時才能獲利，流向鄉(xiāng)村時只會虧本，那么就不可能在城鄉(xiāng)之間形成經(jīng)濟融合?！兑庖姟?ldquo;主要目標”中列舉的“建設(shè)用地市場、金融服務(wù)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)”等都屬于城鄉(xiāng)經(jīng)濟要素的具體內(nèi)容。它們能否在城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展中持續(xù)雙向流動，關(guān)鍵是“利益互惠性”上的差距。

因此，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展，不能僅僅以促進要素雙向流動為目標來設(shè)計體制機制和政策體系，而是要以促進城鄉(xiāng)要素流動實現(xiàn)“利益互惠”為取向設(shè)計體制機制和政策體系。“要素雙向流動”是“果”，“利益互惠”才是“因”。當然，更不能單純期待市場自發(fā)調(diào)節(jié)能形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合，或僅僅用GDP增長作為評價城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展成效的標準。地方和基層政府可以嘗試制定本市域或縣域范圍內(nèi)基于“利益互惠性”的城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展指數(shù)，使本市域或縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展能夠持續(xù)健康展開。

城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合，主要內(nèi)容是“生態(tài)安全—環(huán)境宜居性”

城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展程度主要是通過城市和鄉(xiāng)村在人均擁有空氣、水、植物、動物、土壤、氣候、巖石礦物、太陽輻射等自然因素的“數(shù)量和質(zhì)量上的差距”體現(xiàn)出來的。它反映的是城鄉(xiāng)居民人均享有生態(tài)環(huán)境資源在數(shù)量和質(zhì)量上存在的差異性。城鄉(xiāng)之間人均享有生態(tài)環(huán)境資源的數(shù)量和質(zhì)量的差異越大，意味著城鄉(xiāng)之間在“生態(tài)安全—環(huán)境宜居性”上差異性越大，表明城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合度越低。因此，促進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展，關(guān)鍵是看市政規(guī)劃和布局的實際結(jié)果中城鄉(xiāng)之間“生態(tài)安全—環(huán)境宜居性”差距縮小的情況，而不是僅僅看城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金投入量多大、生態(tài)環(huán)境項目工程建得多漂亮。

城鄉(xiāng)社會融合，主要內(nèi)容是“真實權(quán)利義務(wù)平等性”

城鄉(xiāng)社會融合的狀況是通過城鄉(xiāng)居民在獲取醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、公共安全、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保障、公共福利等基本公共服務(wù)上“真實擁有的權(quán)利義務(wù)的差距”體現(xiàn)出來的。它反映的是城鄉(xiāng)間居民在獲取基本公共服務(wù)時真實擁有的權(quán)利義務(wù)的差異性。其中“真實擁有的權(quán)利義務(wù)”是指城鄉(xiāng)居民真的有這樣的能力。城鄉(xiāng)居民在這種真實權(quán)利義務(wù)上差距越大，意味著城鄉(xiāng)居民均等地獲取到基本公共服務(wù)的能力越低，表明城鄉(xiāng)社會融合度越低。《意見》中“主要目標”部分對“基本公共服務(wù)”在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的目標做出了具體要求：到2022年，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高；到2035年，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)。

需要指出的是，為什么把城鄉(xiāng)居民“真實權(quán)利義務(wù)平等性”作為城鄉(xiāng)社會融合的融合內(nèi)容，而不是直接將“基本公共服務(wù)均等性”作為城鄉(xiāng)社會融合的融合內(nèi)容呢？兩者的本質(zhì)含義是基本一致的，只不過討論的角度不同。因為，居民實際獲取到了的基本公共服務(wù)，才是居民真實擁有的權(quán)利?；竟卜?wù)越是均等化，越是表明真實的權(quán)利義務(wù)的平等。但是，基本公共服務(wù)如果缺乏均等性，將會埋下社會矛盾的隱患，使城鄉(xiāng)居民意識到他們之間真實擁有的權(quán)利義務(wù)是不平等的，甚至可能引發(fā)社會沖突。因此，將城鄉(xiāng)居民之間獲取基本公共服務(wù)“真實權(quán)利義務(wù)平等性”作為把握和評價城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展的融合內(nèi)容，更能夠突顯社會融合的本來含義。

城鄉(xiāng)精神文化融合，主要內(nèi)容是“城鄉(xiāng)正義觀的價值共享性”

城鄉(xiāng)精神文化融合發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展五個方面中最根本的發(fā)展，主要通過城鄉(xiāng)居民對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“終極目的的價值評價存在的差異性”體現(xiàn)出來。它反映的是城鄉(xiāng)間居民對于本地城鄉(xiāng)融合發(fā)展中各方面做法的正當性所作的“價值評價”的差異性。城鄉(xiāng)居民之間這種價值評價差異性越大，意味著城鄉(xiāng)居民對融合發(fā)展當前狀況的正當性問題上存在的分歧越大，即價值共享性越低。因為它決定著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本目的，即“融合發(fā)展究竟是為了誰”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展如果缺乏城鄉(xiāng)精神文化融合發(fā)展的支撐，是根本不可能走遠的。

通俗地講，城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，如果城鄉(xiāng)居民特別是鄉(xiāng)村居民基于城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)環(huán)境這幾個方面融合發(fā)展的過程中，采用“是為了城里人”的價值判斷，那么居民思想意識上的城鄉(xiāng)差距便不可能縮小。如果主導城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基層干部與廣大居民的城鄉(xiāng)正義觀缺乏價值共享性，那么極有可能從城鄉(xiāng)市政規(guī)劃布局、要素配置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、體制機制和政策、基本公共服務(wù)配置、生態(tài)保護等各個具體方面都會做出不利于縮小城鄉(xiāng)差距的決定。所以，使城鄉(xiāng)居民和基層干部樹立且持續(xù)秉持具有較高共享性的城鄉(xiāng)正義觀，并在參與各類媒體平臺評價城鄉(xiāng)融合發(fā)展的結(jié)果時，都堅持用這樣的城鄉(xiāng)正義觀來解釋和評價城鄉(xiāng)政府的做法和居民的行為，城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展才獲得了精神動力。

城鄉(xiāng)政治融合，主要內(nèi)容是“情感真誠性—認知共識性”

“情感真誠性—認知共識性”主要包括“政府對居民情感的真誠性”和“政府與居民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標、手段和評價發(fā)展結(jié)果的標準上的共識性”。城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展的狀況，是通過城鄉(xiāng)各階層居民與基層政府之間對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標、手段、評價融合發(fā)展結(jié)果的標準等內(nèi)容在“認知共識性和情感認同性”上的差距來呈現(xiàn)的。它們所反映的是基層政府在主導城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，權(quán)力運用在城鄉(xiāng)之間存在的差異性。權(quán)力運用在城鄉(xiāng)之間存在的差異性越大，意味著政府對城鄉(xiāng)居民情感的真誠性和政府與城鄉(xiāng)居民認知共識性的差異越大，表明城鄉(xiāng)政治融合度越低。這種認知和情感上的差距若持續(xù)處于較大的狀態(tài)，則會埋下社會沖突的隱患。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，重點關(guān)注、定期評估城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展的狀況，是確保城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。

城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展五個方面中最關(guān)鍵的。這是因為，一方面，城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展決定著城鄉(xiāng)其他四個方面融合發(fā)展的目標、手段以及評價發(fā)展結(jié)果的標準“由誰來作決定，用什么方式作決定，由誰來解釋，誰可以評價”等最關(guān)鍵的問題。而這些問題決定著城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)果。另一方面，城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展的狀況，還決定著其他四個方面融合發(fā)展的狀況。城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展中所確立的“目標”，既制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展中要素流動的方向和程度，也制約著城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展中基本公共服務(wù)實現(xiàn)配置的數(shù)量和質(zhì)量，還制約著城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展中城鄉(xiāng)居民人均享有生態(tài)環(huán)境資源的程度和品質(zhì)。城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展中所確立的“手段”，既制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展中要素在城鄉(xiāng)之間流動的方式、規(guī)則甚至交易比率，也制約著城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展中基本公共服務(wù)實現(xiàn)配置的機會與規(guī)則，還制約著城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展中居民享有生態(tài)環(huán)境資源的能力與方式。城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展中所確定的“評價融合發(fā)展結(jié)果的標準”，則制約著城鄉(xiāng)精神文化融合發(fā)展中關(guān)于“正確的城鄉(xiāng)正義觀”的內(nèi)容及其評價權(quán)、解釋權(quán)。所以，城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展的狀況對城鄉(xiāng)其他四個方面融合發(fā)展的狀況都具有極大的建構(gòu)性。

以提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平促進城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展

提升城鄉(xiāng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，是促進城鄉(xiāng)政治實現(xiàn)融合發(fā)展的基本路徑，這是從城鄉(xiāng)政治領(lǐng)域中促進形成政治融合發(fā)展的內(nèi)生動力?；鶎又卫眢w系和治理能力，本就屬于城鄉(xiāng)政治領(lǐng)域中的要素內(nèi)容。城鄉(xiāng)政治領(lǐng)域中的內(nèi)容可以劃分為五個具體要素：一是城鄉(xiāng)政治資源（權(quán)力）的實際配置（誰、以怎樣的方式參與作決定）；二是對于城鄉(xiāng)政治資源如何配置所確定的目標、手段和評價配置結(jié)果的標準（作出的決定及其共識）；三是作出的決定對城鄉(xiāng)政治生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)狀況（對城鄉(xiāng)居民權(quán)力配置期待的適應(yīng)）；四是參與作決定的所有人實際擁有權(quán)利和義務(wù)的狀況（意見表達以及意見受尊重）；五是參與作決定的人秉持的“權(quán)力正義觀”（終極目的是為了誰及價值共享性）。其中“誰、以怎樣的方式參與作決定”“參與人意見表達以及意見受尊重”都屬于“治理體系”的內(nèi)容。進一步提升城鄉(xiāng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，就是在城鄉(xiāng)政治領(lǐng)域內(nèi)部的要素內(nèi)容中啟動內(nèi)生性改革，這是從城鄉(xiāng)政治領(lǐng)域內(nèi)部形成推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展的動力。

如何把握促進城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的內(nèi)容

“治理”是強調(diào)多元、共識等權(quán)力的“現(xiàn)代運用方式”而提出的概念，區(qū)別于暴力、壓制等權(quán)力的“傳統(tǒng)運用方式”。聯(lián)合國開發(fā)計劃署認為“治理”的基本要素為：參與和透明；平等和誠信；法制和責任；戰(zhàn)略遠見和成效；共識；效率。

這些要素內(nèi)容中，屬于治理體系范疇的是“參與和透明、平等和誠信、法制和責任”。因為這些要素針對的是治理主體做什么以及他們之間的關(guān)系應(yīng)當如何；回應(yīng)的是由誰做決策、如何做決策、由誰解釋、誰可以評價等問題。將這些要素內(nèi)容轉(zhuǎn)化為考察和評價治理體系現(xiàn)代化水平的指標，就是“參與性、透明性、平等性、誠信度、法制水平、責任水平”。

屬于治理能力范疇的有“戰(zhàn)略遠見和成效、共識、效率”。因為這些內(nèi)容針對的是治理主體作出決策的能力；回應(yīng)的問題是決策的戰(zhàn)略遠見性如何、預期效率如何、預期績效如何、大眾接受程度如何等問題。將這些要素內(nèi)容轉(zhuǎn)化為考察和評價基層治理能力現(xiàn)代化水平的指標，就是“戰(zhàn)略遠見的高度、預期績效水平、共識性、效率水平”。這兩組指標，分別是“城鄉(xiāng)治理體系”和“治理能力”現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容。

如何進一步提升城鄉(xiāng)治理能力現(xiàn)代化水平

可行的路徑是，通過完善基層治理體系來促進基層治理能力現(xiàn)代化水平的提升。這是因為，在治理體系和治理能力兩個范疇之間，治理體系屬于“結(jié)構(gòu)”性質(zhì)的范疇，是兩者關(guān)系的“因”；治理能力屬于“功能”性質(zhì)的范疇，是兩者關(guān)系的“果”。通過完善事物的內(nèi)部結(jié)構(gòu)這個“因”，必然能夠釋放事物的正功能這個“果”。因此可以認為，進一步完善城鄉(xiāng)基層治理體系，必然能夠帶來城鄉(xiāng)基層治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

如何促進城鄉(xiāng)基層治理體系的現(xiàn)代化水平提升

可行的做法是，以“參與性、透明性、平等性、誠信度、法制水平、責任水平”為基本指標體系，加強城鄉(xiāng)基層治理在這些內(nèi)容上的持續(xù)改善，必然可以有效完善城鄉(xiāng)基層治理體系。另外，以“戰(zhàn)略遠見的高度、預期績效水平、共識性、效率水平”為基本指標體系，則可以考察和評價城鄉(xiāng)基層治理體系當前的治理能力。此外，通過治理能力動態(tài)變化的情況，還可以反觀城鄉(xiāng)基層治理體系中各方面基本指標出現(xiàn)了哪些問題，有針對性地對相關(guān)內(nèi)容加強治理?？梢哉J為，只要城鄉(xiāng)基層治理體系保持在較高的取值，那么，城鄉(xiāng)基層治理能力的現(xiàn)代化水平也必然會保持在較高的取值。

結(jié)論

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是由一定市域或縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)“經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、政治、社會、精神文化”五個方面融合發(fā)展構(gòu)成的；每個方面有各自的融合內(nèi)容且相互關(guān)聯(lián)。其中，城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展的狀況對其他四個方面融合發(fā)展的狀況都具有極強的建構(gòu)性。因此，筆者認為城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展，是制約城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展的關(guān)鍵。為使城鄉(xiāng)政治能夠真正實現(xiàn)融合發(fā)展，在整體謀劃城鄉(xiāng)五個方面融合發(fā)展時，須首先關(guān)注城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展的狀況?？梢酝ㄟ^促進城鄉(xiāng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升，來促進城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展。因此，促進城鄉(xiāng)實現(xiàn)全面融合發(fā)展，可以從城鄉(xiāng)基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)入手，提升基層治理能力；通過提升城鄉(xiāng)治理能力，為城鄉(xiāng)其他四個方面中的每一個方面的融合發(fā)展確立目標、手段和評價融合發(fā)展結(jié)果的標準，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展。

【本文作者分別為中南財經(jīng)政法大學哲學院社會學系教授，中南財經(jīng)政法大學哲學院社會學系社會學教研室主任；本文系國家社會科學基金一般項目“‘五位一體’總體布局的實踐路徑與體制機制研究”（19BSH136）、中南財經(jīng)政法大學交叉學科創(chuàng)新研究項目“我國城市社區(qū)治理體系與治理能力研究”（2722020JX009）階段性成果】

參考文獻

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責編：臧雪文 / 賀勝蘭

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