摘 要:隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，地方政府信息系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)程加快，各地建成很多信息平臺、數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)站。但各數(shù)據(jù)系統(tǒng)間相對獨(dú)立，“信息煙囪”林立，嚴(yán)重阻礙數(shù)據(jù)共享和流動，數(shù)據(jù)利用效率低。因此，需要深入分析“信息煙囪”的行業(yè)與社會成因，找到破解“信息煙囪”的思路，并在“十四五”時期重點(diǎn)做好數(shù)據(jù)利用，提升基層治理水平。
關(guān)鍵詞:信息煙囪 基層治理 數(shù)據(jù)要素
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
數(shù)據(jù)成為要素是新時代共識
黨的十九屆四中全會提出：“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的機(jī)制。”2020年3月30日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要素之一，提出要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”。5月11日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》再次強(qiáng)調(diào)：“加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，建立數(shù)據(jù)資源清單管理機(jī)制，完善數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開放共享、交易流通等標(biāo)準(zhǔn)和措施，發(fā)揮社會數(shù)據(jù)資源價值。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個人信息。”短時間內(nèi)，國家連續(xù)提及數(shù)據(jù)要素，并強(qiáng)調(diào)以市場化方式進(jìn)行，足見我國對數(shù)據(jù)要素的重視程度和發(fā)展決心。
數(shù)據(jù)驅(qū)動成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的顯著特征，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要作用日益凸顯。2019年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值已達(dá)35.8萬億元，占GDP比重36.2%，按可比口徑計算，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)名義增長15.6%，高于同期GDP名義增速約7.85個百分點(diǎn)?，F(xiàn)在我們的生產(chǎn)生活都與智能終端、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)深度綁定。大數(shù)據(jù)技術(shù)已被廣泛應(yīng)用于國家治理各領(lǐng)域。而在醫(yī)療、體育、出行服務(wù)、城市服務(wù)、商業(yè)決策甚至反腐敗、反走私等各重要領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)技術(shù)更是成為有力的工具。
新冠肺炎疫情讓人們更加切實(shí)認(rèn)識到數(shù)據(jù)在現(xiàn)代治理中不可替代的作用。在疫情大考下，社會治理存在的問題凸顯，社會特別是基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平亟待提高。疫情期間，各種數(shù)據(jù)需求瞬間爆發(fā)，但也出現(xiàn)了“填表抗疫”等形式主義的現(xiàn)象。同時，在疫情防控過程中有些單位和部門還存在過度收集個人信息的問題，實(shí)際上收集了一些與疫情防控?zé)o關(guān)的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致個人信息泄露，為后續(xù)的生產(chǎn)生活埋下數(shù)據(jù)安全隱患。而跨部門數(shù)據(jù)共享，由于缺乏第三方研究機(jī)構(gòu)影響評估等基礎(chǔ)性工作，各主體間數(shù)據(jù)“不愿共享、不敢共享、不會共享”的困境疏解舉步維艱，集合人口、疫情、物資等數(shù)據(jù)資源的平臺建設(shè)亟待健全。
“信息煙囪”在實(shí)踐中的體現(xiàn)
“信息煙囪”（information silo）又稱“信息孤島”（information island），或者孤島式信息系統(tǒng)和煙囪式信息系統(tǒng)，是形容信息系統(tǒng)的一種不能與其他相關(guān)信息系統(tǒng)進(jìn)行互操作或協(xié)調(diào)工作的狀態(tài)。這是信息化建設(shè)，特別是現(xiàn)在推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一大問題，也是當(dāng)前“新基建”意在打通眾多孤立信息系統(tǒng)的意義所在。
數(shù)據(jù)系統(tǒng)相對獨(dú)立，“煙囪”林立隔絕嚴(yán)重。隨著新興業(yè)務(wù)的開發(fā)、傳統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及信息系統(tǒng)建設(shè)的加快，各地上馬了很多信息化工程和項(xiàng)目，建設(shè)了很多信息平臺、數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)站。但是，各系統(tǒng)、平臺之間由于各自為戰(zhàn)，在功能上不關(guān)聯(lián)互助、數(shù)據(jù)不共享互換、信息與業(yè)務(wù)流程及利用相互脫節(jié)，在實(shí)際工作中（如疫情期間）還要借助人工操作（多次重復(fù)輸入甚至謄寫）才能完成信息傳遞和數(shù)據(jù)流通。“煙囪”實(shí)際上是一個很形象的比喻，自顧自地直上直下，不能旁逸斜出。“煙囪”對于排煙需要當(dāng)然是好的，但對于需求共享共用的“信息流”和“計算云”而言，卻造成單維向上流動的數(shù)據(jù)狀態(tài)，帶來巨大的浪費(fèi)和損失。
數(shù)據(jù)量級增長迅速，數(shù)據(jù)處理能力滯后。隨著各種智能設(shè)備和傳感器的大量應(yīng)用，全世界數(shù)據(jù)量大幅增加，呈現(xiàn)出海量聚集、爆發(fā)增長、創(chuàng)新活躍、融合變革、引領(lǐng)轉(zhuǎn)型的新特征。據(jù)測算全世界每天大約會產(chǎn)生250萬TB（2.5EB）的數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)總量每年還會增長50%。這種海量的數(shù)據(jù)是之前，哪怕是幾年前都無法想象的。據(jù)Radicati Group數(shù)據(jù)，僅電子郵件，預(yù)計2019年全球每天收發(fā)2936億封，2022年將達(dá)到3332億封。又如自動駕駛，根據(jù)英特爾公司的一項(xiàng)研究，智能網(wǎng)聯(lián)汽車自動駕駛每時每刻都要產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，每運(yùn)行8小時將產(chǎn)生4TB的數(shù)據(jù)。一方面，“煙囪”機(jī)制阻礙數(shù)據(jù)共享和流動；另一方面還有一大掣肘，即各類主體普遍缺乏數(shù)據(jù)處理能力，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)沉淀，沒有得到深入分析和再利用。
數(shù)據(jù)價值意識淡薄，數(shù)據(jù)思維尚未形成。在信息化加速推進(jìn)的同時，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題突出，社會結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生深刻變化。對于個人而言，很多“單位人”變?yōu)榱?ldquo;社會人”，整個社會的發(fā)展范式、管理模式和思維方式都發(fā)生了巨大變化。不論政府還是企業(yè)，都越來越強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)，而這一切的實(shí)現(xiàn)都依賴于承載業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)思維具有整體性、關(guān)聯(lián)性和價值性，但如果數(shù)據(jù)沉淀在政府、企業(yè)不同的“煙囪”里，就無法建立起連接、形成整體、體現(xiàn)價值。一方面，大數(shù)據(jù)是由比人的經(jīng)驗(yàn)多得多的分類分析出來的，更快也更精確，有些人由于無法理解大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性，所以主觀上排斥大數(shù)據(jù)；另一方面，有些人習(xí)慣于用定性或靠經(jīng)驗(yàn)判斷決策，而不做定量研究和判斷，于是在很多問題上就失于科學(xué)。
“信息煙囪”的行業(yè)與社會成因
過去十多年來，隨著信息化快速發(fā)展和電子政務(wù)、智慧城市等項(xiàng)目實(shí)施，不僅電子政務(wù)平臺、云平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧社區(qū)、智慧園區(qū)等平臺解決了基層治理體系的信息化問題，手機(jī)應(yīng)用軟件、程序等移動終端也解決了基層外勤人員的信息化問題。在這個信息化過程中，原來碎片化地存在于人的腦海中或者筆記本、臺賬等紙質(zhì)媒介中的基層信息，并沒有形成相互關(guān)聯(lián)、融合統(tǒng)一的基層“知識庫”，而是依然碎片化地存在于不同系統(tǒng)、不同平臺的數(shù)據(jù)庫、表格、文檔中，組成了一個個的“信息煙囪”。在“煙囪”林立的基層工作中，每一個工作者都沒有辦法從一個統(tǒng)一來源或平臺獲得開展工作所需要的全部信息，只能在基層信息的汪洋大海中，探索式地游向一個又一個“信息孤島”。即使這樣，也只能獲得高效開展工作所需要的部分信息，而且更讓人沮喪的是，不同的“信息煙囪”給出的數(shù)據(jù)往往不一致，很難快速低成本地在沖突數(shù)據(jù)中得出真實(shí)信息。眾多“信息煙囪”組成的碎片化基層信息不僅讓群眾多跑腿，更讓基層工作者跑斷腿、算錯數(shù)、想錯法、做錯事。
那么，這個碎片化的基層信息海洋是怎樣形成的？其成因很復(fù)雜，但主要存在于以下幾個方面：
一是上級部門的專業(yè)化管理體系。政府的業(yè)務(wù)由于需要專業(yè)化，在街道、社區(qū)、鄉(xiāng)村等基層組織的上級部門中是條塊分割的。比如，在區(qū)縣、地市的層級中，政府治理體系是按照教育局、衛(wèi)健委、民政局、住建局、公安局等部門進(jìn)行橫向分割的專業(yè)化管理體制。管理部門的條塊分割，必然導(dǎo)致信息的條塊分割。每一條線的業(yè)務(wù)都需要延伸到基層，形成了“上面千條線、下面一根針”的局面，必須解決“最后一公里”的問題。
二是政府部門的“煙囪式”業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在業(yè)務(wù)部門中沒有構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)處理體系，很多部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)還是分散建設(shè)的狀態(tài)。“煙囪林立”的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，必然導(dǎo)致“孤島遍地”的信息資源。有些“信息煙囪”高，比如省級建設(shè)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，在地市和區(qū)縣一級一般是無法從國家和省級系統(tǒng)中獲得數(shù)據(jù)的；有些“信息煙囪”矮，比如地市級、區(qū)縣級建設(shè)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但在街道、社區(qū)一級也常常無法從中獲得數(shù)據(jù)。“煙囪”無論高矮，實(shí)際上都是未完全建成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源體系，導(dǎo)致不同的業(yè)務(wù)重復(fù)向基層要數(shù)據(jù)、碎片化地向基層供數(shù)據(jù)。
三是各自為政的上下級數(shù)據(jù)平臺。有些地方建立了地市級、區(qū)縣級的共享交換平臺和數(shù)據(jù)資源體系，但是，由于數(shù)據(jù)上附著的權(quán)力和責(zé)任，上級的數(shù)據(jù)資源體系向基層的“供數(shù)”機(jī)制很多時候并不暢通。這樣就導(dǎo)致雖然在地市級的決策分析類數(shù)據(jù)應(yīng)用如火如荼，但是在基層的業(yè)務(wù)處置過程中卻無“數(shù)”可用，從而形成“頭重腳輕”式的不對稱信息流通模式。“領(lǐng)導(dǎo)有數(shù)，基層無數(shù)”“表格滿天飛、檔案到處堆、會議時時催”，這是很多基層常見的工作狀態(tài)。不僅如此，大量的基層人員屬于外勤的工作性質(zhì)，分散在城市和鄉(xiāng)村的各個角落，比如，城管體系的基層城管、環(huán)衛(wèi)人員、社管體系的網(wǎng)格員等。由于這些群體往往是外勤工、合同工、臨時工，他們之間的信息傳遞和工作協(xié)同缺乏管理，隨意性很大，每個人形成了一個個更小的“個體孤島”（個體“信息煙囪”），這一顆粒度的“信息煙囪”又被稱作“原子煙囪”。由于基層人員往往流動性很大，“原子煙囪”在基層遍地存在并難以整合。
破解“信息煙囪”的思路
一是“病因上尋”?；鶎拥?ldquo;信息煙囪”業(yè)務(wù)系統(tǒng)，絕大多數(shù)不是建在街道級、社區(qū)級，而是建在區(qū)縣級、地市級、省級、國家級。如果不解決上級系統(tǒng)的互聯(lián)互通，只是在基層做文章，則無異于緣木求魚。因此，解決基層的“信息煙囪”問題，需要在上級部門，特別是最貼近基層的區(qū)縣級部門做好數(shù)據(jù)共享。近十年來，我們國家從智慧城市到智慧城區(qū)的建設(shè)，為區(qū)縣級的信息化打下了很好的基礎(chǔ)，但在智慧城區(qū)的建設(shè)中，特別需要關(guān)注信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的問題，避免智慧城區(qū)建設(shè)南轅北轍、事與愿違——在建設(shè)中舊的“信息孤島”沒有消除，又形成一批新的“信息孤島”，進(jìn)一步割裂基層的信息系統(tǒng)。這就要求智慧城區(qū)的項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一構(gòu)建數(shù)據(jù)平臺（數(shù)據(jù)中臺）、統(tǒng)一構(gòu)建數(shù)據(jù)資源體系。
二是“上下統(tǒng)籌”。“十三五”規(guī)劃中將數(shù)據(jù)定位為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，黨的十九屆四中全會將數(shù)據(jù)作為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)要素，在當(dāng)前“新基建”中，很多省市也在構(gòu)建數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)資源體系。在各地數(shù)據(jù)資源體系的建設(shè)中，不僅要注重省級、地市級的數(shù)據(jù)資源體系，還要注重區(qū)縣級和基層的數(shù)據(jù)資源體系，讓各級數(shù)據(jù)資源體系能夠互相協(xié)同，上下一體化運(yùn)營。以區(qū)縣級數(shù)據(jù)資源體系支撐對街道、社區(qū)等基層部門的統(tǒng)一取“數(shù)”、統(tǒng)一供“數(shù)”。避免“數(shù)”出多門，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)重復(fù)向基層要數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)最多要一次“數(shù)”，最多填一次表。比如，針對基層扶貧等工作中“表格滿天飛”的問題，由區(qū)縣級數(shù)據(jù)資源體系向基層供“數(shù)”，通過填表機(jī)器人實(shí)現(xiàn)表格的統(tǒng)一生成、（半）自動填寫，讓基層和百姓最多填一次表，再有類似填表需要時可自動生成。
三是“基層拉通”。要在基層加強(qiáng)構(gòu)建同上層“城市大腦”互通的“基層小腦”，包括“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）小腦”和“社區(qū)（行政村）小腦”，每一個“小腦”支撐一個或多個社區(qū)、多個網(wǎng)格。由“小腦”統(tǒng)一供“數(shù)”，統(tǒng)一分析數(shù)據(jù)，統(tǒng)一利用數(shù)據(jù)，支撐基層疫情防控、精準(zhǔn)扶貧、數(shù)字鄉(xiāng)村、城管社管、黨群中心等業(yè)務(wù)。要形成支持基層隊伍管理的統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺，針對基層“個體孤島”“原子煙囪”等問題，可以通過類似企業(yè)微信、華為云WeLink、釘釘?shù)戎悄芤苿愚k公平臺以及其所附著的隊伍管理、遠(yuǎn)程會議、工作協(xié)同等功能，將這些外勤類的基層人員和坐在辦公室里的基層人員聯(lián)結(jié)起來，在基層實(shí)現(xiàn)上級業(yè)務(wù)“煙囪”的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享。這樣，即使打破不了“上面千條線”的政府上級專業(yè)化管理體制，也通過引入“基層小腦”和統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺這“一根針”，把“千條線”的上級專業(yè)化業(yè)務(wù)系統(tǒng)煙囪和基層“原子煙囪”，穿針引線形成供“數(shù)”用“數(shù)”體系，讓“小腦”裝備的基層和“大腦”裝備的地市、區(qū)縣一樣有智慧。
面向“十四五”加強(qiáng)數(shù)據(jù)利用的建議
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要提前謀劃‘十四五’時期改革工作，更加注重制度和治理體系建設(shè)，更多解決深層次體制機(jī)制問題。”為在“十四五”時期重點(diǎn)做好數(shù)據(jù)利用，提升基層治理水平，可主要從以下幾個方面著力：
進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字“新基建”。數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化已經(jīng)成為必然趨勢，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的新型基礎(chǔ)設(shè)施將成為高質(zhì)量發(fā)展、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智能化升級的基礎(chǔ)性條件。要加快落實(shí)各地“新基建”新政，加強(qiáng)數(shù)據(jù)融通和治理，讓數(shù)字經(jīng)濟(jì)快車駛?cè)敫咚俾?。要加快建設(shè)新一代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和融合基礎(chǔ)設(shè)施，布局高性能計算設(shè)施和科學(xué)數(shù)據(jù)中心，推動醫(yī)療、金融、財稅、公安、海關(guān)等重要領(lǐng)域數(shù)據(jù)融通和安全。
建立健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)新制度。新一代信息技術(shù)的集中爆發(fā)，提出新型基礎(chǔ)設(shè)施要求，也帶來新生產(chǎn)要素的改變，數(shù)據(jù)已經(jīng)日益成為重要的生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)、技術(shù)等生產(chǎn)要素的加入，引發(fā)創(chuàng)新模式、生產(chǎn)模式、就業(yè)模式的改變，也引發(fā)生產(chǎn)制度結(jié)構(gòu)的變化。數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的線上經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)新模式層出不窮，需要及時構(gòu)建不同于傳統(tǒng)線下、單獨(dú)交易的經(jīng)濟(jì)規(guī)則。
重點(diǎn)做好政府的數(shù)據(jù)開放。推動政府各類信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，要充分發(fā)揮政務(wù)信息資源共享、信息消費(fèi)在轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大內(nèi)需拉動經(jīng)濟(jì)中的重要作用。進(jìn)一步完善政務(wù)信息資源目錄，明確更新時限、共享類型、共享方式和使用要求。完善政務(wù)信息資源分類，優(yōu)化數(shù)據(jù)共享的提供與使用程序，進(jìn)一步做好政府?dāng)?shù)據(jù)開放和相關(guān)服務(wù)。
加強(qiáng)個人信息和隱私保護(hù)。完善隱私保護(hù)的政策法律和標(biāo)準(zhǔn)體系，加快相關(guān)立法進(jìn)程，及時修訂完善民法、刑法、網(wǎng)絡(luò)安全法、電子商務(wù)法等相關(guān)法律法規(guī)中已有個人信息及隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定和措施。建立健全數(shù)據(jù)使用監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫安全維護(hù)，定期發(fā)布重要數(shù)據(jù)庫使用和安全狀況。引導(dǎo)公眾主動拒絕不良網(wǎng)站、企業(yè)等非法收集個人信息的要求，加大普法力度，鼓勵用法律武器捍衛(wèi)公民隱私權(quán)利。
【本文作者分別為工業(yè)和信息化部賽迪研究院政策法規(guī)所所長、工業(yè)和信息化法律服務(wù)中心主任，深圳市決策咨詢委員會委員、深圳市華傲數(shù)據(jù)技術(shù)有限公司CEO】
責(zé)編：王茂磊 ／ 司文君
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