摘 要:社區(qū)是我國(guó)基層社會(huì)的“細(xì)胞單元”，同時(shí)也是城市治理的“最后一公里”。新一代數(shù)字化浪潮的來(lái)臨，為構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局創(chuàng)造了歷史性機(jī)遇，需要樹(shù)立大數(shù)據(jù)思維，以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，充分利用5G、物聯(lián)網(wǎng)等新型信息技術(shù)，推動(dòng)一體化智慧社區(qū)建設(shè)，走出基層社會(huì)治理的“煙囪”困境。

關(guān)鍵詞:智慧社區(qū) 數(shù)據(jù)共享 治理“煙囪”

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆四中全會(huì)深刻闡明了“中國(guó)之治”的宏偉目標(biāo)和道路方向，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，并將“科技支撐”作為完善社會(huì)治理體系的重要抓手。以5G、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)正在推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)分析、精準(zhǔn)服務(wù)、精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)監(jiān)督、精準(zhǔn)反饋，“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”提供了前所未有的機(jī)遇。近年來(lái)，社區(qū)信息化建設(shè)已經(jīng)取得較大進(jìn)展，但是城鄉(xiāng)社區(qū)數(shù)據(jù)共享方面仍然存在諸多問(wèn)題和障礙，除了技術(shù)方面的因素，更多的是體制機(jī)制方面的影響。

基層社會(huì)治理“煙囪”的成因

牽頭部門(mén)缺位，統(tǒng)一規(guī)劃不足。社區(qū)管理和服務(wù)涉及多個(gè)部門(mén)，但缺乏明確的牽頭部門(mén)和強(qiáng)有力的組織者。一些地方、部門(mén)從自身職能出發(fā)，自行研發(fā)出一大批信息系統(tǒng)平臺(tái)，甚至根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容采取一個(gè)接一個(gè)的項(xiàng)目化運(yùn)作，而缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃部署和科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。這種碎片化的操作導(dǎo)致了互聯(lián)互通難、業(yè)務(wù)協(xié)同難、數(shù)據(jù)共享難，使得系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的“煙囪”越壘越高，各種系統(tǒng)之間割裂越來(lái)越嚴(yán)重，形成一個(gè)接一個(gè)的“信息孤島”。

數(shù)據(jù)共享意愿不強(qiáng)，共享權(quán)責(zé)不明?；鶎由鐣?huì)治理數(shù)據(jù)涉及人口、房屋、地理信息、車(chē)輛交通、醫(yī)療健康、教育文化等多種信息，數(shù)據(jù)資源極其豐富。然而，這些重要數(shù)據(jù)掌握在不同部門(mén)手中，基于利益或者其他原因而不愿共享。不同信息系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享比較順暢，但跨部門(mén)的橫向數(shù)據(jù)相互融合程度低，互聯(lián)互通困難，“縱強(qiáng)橫弱”的現(xiàn)象比較普遍。

社會(huì)力量協(xié)同不夠，居民參與程度較低。長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)建設(shè)基本都是政府主導(dǎo)的模式，投入了大量的建設(shè)和維護(hù)成本，企業(yè)和社會(huì)組織真正參與的很少。企業(yè)和社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)和管理，對(duì)于補(bǔ)齊社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板、提高公共服務(wù)體驗(yàn)、緩解財(cái)政壓力等方面有著不可替代的作用。然而，目前依然是政府扮演著“保姆”的角色，社會(huì)力量和市場(chǎng)主體參與不充分，政府、市場(chǎng)以及社會(huì)協(xié)同的多方合作機(jī)制尚未形成。

痛點(diǎn)需求響應(yīng)不足，用戶體驗(yàn)較差。當(dāng)前，社區(qū)公共服務(wù)供給不足、效率不高，在很大程度上是由于公共服務(wù)需求與供給之間的錯(cuò)位所造成的。居民的服務(wù)需求沒(méi)有通過(guò)有效渠道進(jìn)行傳遞，相關(guān)部門(mén)也只依據(jù)自身職能和局部信息進(jìn)行決策，從而導(dǎo)致服務(wù)供給偏離真實(shí)需求，對(duì)群眾在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的痛點(diǎn)需求響應(yīng)不足。在數(shù)字化技術(shù)背景下，現(xiàn)有的服務(wù)方式已經(jīng)無(wú)法滿足民眾對(duì)高品質(zhì)公共服務(wù)的需求。如何以用戶為中心，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)實(shí)時(shí)采集社區(qū)居民的服務(wù)需求，推進(jìn)能力、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)與體驗(yàn)感知充分融合，提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化和智能化服務(wù)，對(duì)于提高用戶體驗(yàn)具有重要價(jià)值。

一體化智慧社區(qū)的特征

面對(duì)新一輪的數(shù)字技術(shù)浪潮，社會(huì)治理體系正在往感知化、互聯(lián)化、智能化的方向發(fā)展。一體化智慧社區(qū)建設(shè)是以數(shù)字時(shí)代的人民生活需求和發(fā)展為中心，通過(guò)應(yīng)用大數(shù)據(jù)深度挖掘、5G、知識(shí)圖譜、區(qū)塊鏈等新型信息技術(shù)來(lái)激活數(shù)據(jù)價(jià)值；通過(guò)數(shù)據(jù)共享推進(jìn)跨部門(mén)、跨層級(jí)的政務(wù)服務(wù)協(xié)同，搭建起業(yè)務(wù)信息互聯(lián)互通、靈活高效的治理平臺(tái)；依托現(xiàn)代技術(shù)手段為社區(qū)居民提供高效的公共服務(wù)，帶來(lái)全流程的數(shù)字化體驗(yàn)；推動(dòng)政府及社會(huì)資源的整合，提升社區(qū)商、貿(mào)、綜合服務(wù)承載能力，構(gòu)建市場(chǎng)化的社區(qū)商業(yè)運(yùn)營(yíng)生態(tài)；加強(qiáng)城市基層單元的感知、分析和決策能力，最大限度提升基層社會(huì)治理智慧化和精細(xì)化效能，全面推進(jìn)社區(qū)可持續(xù)性發(fā)展。與傳統(tǒng)社區(qū)相比，一體化智慧社區(qū)具有如下特征：

從“碎片化社區(qū)”到“整體型社區(qū)”。“碎片化社區(qū)”是指社區(qū)服務(wù)管理的“碎片化”，其產(chǎn)生的主要原因是條塊分割的政府管理體制。基層治理的職能分散在不同層級(jí)和不同管理部門(mén)之中，形成了以“塊”為單元的屬地管理和以“條”為線的部門(mén)管理兩種分割模式。分割的管理模式必然導(dǎo)致各部門(mén)職能交叉、多頭指揮、流程破碎、無(wú)人負(fù)責(zé)等問(wèn)題。“整體型社區(qū)”則是從社區(qū)管理和服務(wù)的整體性出發(fā)，通過(guò)建立健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)分明、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的基層社會(huì)治理體系，整合服務(wù)與溝通渠道、數(shù)據(jù)資源、業(yè)務(wù)流程，為居民提供無(wú)縫隙而非分離的高質(zhì)量服務(wù)。

從單一化政府管理到社區(qū)自治。之前基層社會(huì)治理的一個(gè)突出問(wèn)題是過(guò)于行政化，市場(chǎng)和社會(huì)力量極為薄弱。過(guò)度行政化使得社會(huì)資源配置模式過(guò)于單一，導(dǎo)致社會(huì)治理的僵化和低效化。十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度?？梢劳猩鐓^(qū)服務(wù)中心，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建黨組織、居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等社區(qū)內(nèi)各主體協(xié)調(diào)合作、各盡所能的社區(qū)復(fù)合治理體系，共同提供社區(qū)服務(wù)、管理社區(qū)事務(wù)，最大限度地增進(jìn)公共利益，形成共建共治共享的新局面。

建設(shè)韌性社區(qū)。韌性社區(qū)就是增強(qiáng)社區(qū)抵御各種自然災(zāi)害和突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的能力，具有更強(qiáng)的抗壓能力以及恢復(fù)能力。結(jié)合新冠肺炎疫情防控來(lái)看，韌性社區(qū)建設(shè)一是要完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，包括日常的水電氣安全供給、生活重要物資保障、通信網(wǎng)絡(luò)順暢使用、應(yīng)急救災(zāi)設(shè)施齊全、社區(qū)醫(yī)療資源充足等方面；二是提升社區(qū)應(yīng)急管理的能力，充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門(mén)、社區(qū)、物業(yè)和居民的各自作用，提高社區(qū)居民的應(yīng)急意識(shí)，組建社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，搭建互動(dòng)交流平臺(tái)，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)能夠相互協(xié)作，群策群力，提升應(yīng)急管理的責(zé)任意識(shí)和參與能力。

從點(diǎn)狀管理到“全周期管理”。2020年3月，習(xí)近平總書(shū)記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要著力完善城市治理體系”，“樹(shù)立‘全周期管理’意識(shí)”。作為城市治理體系的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)——社區(qū)治理的“全周期管理”，就是要改變“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的點(diǎn)狀管理現(xiàn)象，將系統(tǒng)思維貫穿于社區(qū)建設(shè)的立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)行、維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)社區(qū)居民、物業(yè)、社區(qū)工作人員等各個(gè)利益相關(guān)者進(jìn)行綜合考慮，將管理維度與各種要素有機(jī)結(jié)合，完善精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立科學(xué)化、程序化、制度化的全周期管理體制和機(jī)制。

建設(shè)一體化智慧社區(qū)破除基層治理“煙囪”

一體化智慧社區(qū)是基層社會(huì)治理的單元，也是智慧城市的縮影。一體化智慧社區(qū)建設(shè)可有效破除基層治理中的各種“煙囪”，也為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展指引了新的方向。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注滿足人民美好生活需要、推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化、支撐商業(yè)服務(wù)模式轉(zhuǎn)型和加強(qiáng)新型技術(shù)應(yīng)用。

滿足人民美好生活需要。社區(qū)一體化建設(shè)融合了智慧互聯(lián)、共治共享、綠色低碳、開(kāi)放包容等先進(jìn)理念，通過(guò)新一代信息技術(shù)的集成創(chuàng)新和迭代應(yīng)用，圍繞社區(qū)居民生活的全鏈條服務(wù)需求（幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶），提供相匹配的綜合配套和智慧服務(wù)支撐，為社區(qū)民眾提供有歸屬感、獲得感、幸福感、安全感的社區(qū)環(huán)境。

隨著新基建的不斷推進(jìn)，社區(qū)治理不再是單一地解決社區(qū)安全和物業(yè)管理問(wèn)題，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，可以讓智慧社區(qū)向下打通智慧家庭，向上對(duì)接智慧城市，構(gòu)建出良性運(yùn)營(yíng)的新社區(qū)形態(tài)。社區(qū)安防、門(mén)禁、便民快遞、停車(chē)、照明、電水表等實(shí)現(xiàn)智能化；家居、家電等智能家庭終端產(chǎn)品廣泛應(yīng)用；綜合一站式服務(wù)，保障特殊人群的正常生活；打造全功能鏈、全生活鏈的服務(wù)體系，包括新教育、新醫(yī)療、新養(yǎng)老、新交通、新能源、新物流、新零售等，引領(lǐng)未來(lái)的生活方式變革。

推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化。新技術(shù)手段驅(qū)動(dòng)下的社區(qū)將是一個(gè)更開(kāi)放、更包容、流動(dòng)性更強(qiáng)的新型社會(huì)形態(tài)，需要新的社區(qū)治理模式。隨著數(shù)字化時(shí)代的發(fā)展，各種主體在進(jìn)行社區(qū)管理、提供社區(qū)服務(wù)時(shí)任務(wù)需求會(huì)更加精確，要求社區(qū)治理更智能精準(zhǔn)化。數(shù)字技術(shù)賦予了對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行深度挖掘與多維分析的能力，進(jìn)而將推動(dòng)社區(qū)治理由傳統(tǒng)的粗放型向智能化轉(zhuǎn)變。社區(qū)一體化建設(shè)通過(guò)充分發(fā)揮新一代信息技術(shù)所帶來(lái)的在線化、數(shù)據(jù)化優(yōu)勢(shì)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析挖掘加強(qiáng)社區(qū)基層單元的感知、分析、決策和預(yù)警能力，在服務(wù)民生、社區(qū)安全、災(zāi)害預(yù)測(cè)、應(yīng)急管理等領(lǐng)域進(jìn)行應(yīng)用，將極大提升對(duì)各類重點(diǎn)人群的精準(zhǔn)服務(wù)、對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和突出問(wèn)題的及時(shí)排查和整治，降低危險(xiǎn)發(fā)生的可能性，為最大限度降低社區(qū)治理成本、提升治理質(zhì)量提供了有力保障，為基層社會(huì)治理現(xiàn)代化帶來(lái)新的機(jī)遇。

支撐商業(yè)服務(wù)模式轉(zhuǎn)型。社區(qū)一體化下，社區(qū)商、貿(mào)、公共服務(wù)綜合承載能力和運(yùn)營(yíng)效率得到有效提升，將構(gòu)建市場(chǎng)化的社區(qū)商業(yè)運(yùn)營(yíng)生態(tài)。同時(shí)社區(qū)一體化也是新一輪有效投資的發(fā)展平臺(tái)，是培育智慧養(yǎng)老、智慧健康、智能家居等新興產(chǎn)業(yè)的重要抓手。社區(qū)一體化在改善大民生的同時(shí)，更能驅(qū)動(dòng)大投資、帶動(dòng)大產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)大轉(zhuǎn)型；通過(guò)解決社區(qū)場(chǎng)景下人、物、信息三者之間的連接問(wèn)題，建立起共享、便捷、智能的社區(qū)商業(yè)服務(wù)模式。

加強(qiáng)區(qū)塊鏈等新技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用。區(qū)塊鏈技術(shù)所具有的分布式、難篡改、可溯源等特點(diǎn)，可助力跨地域、跨機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)信任協(xié)同，打破信息孤島，進(jìn)而為數(shù)據(jù)透明和信任建立提供技術(shù)支撐，降低數(shù)據(jù)共享的安全風(fēng)險(xiǎn)。以身份信息安全為例，居民若擔(dān)心自己的身份信息被竊取、盜用，通過(guò)運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，身份信息的每次使用都可以進(jìn)行完整記錄，如果有異常記錄出現(xiàn)，可以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，從而保障群眾的信息安全。

【本文受?chē)?guó)家自然科學(xué)基金專項(xiàng)項(xiàng)目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會(huì)治理體系建設(shè)——以武漢市為例”（項(xiàng)目編號(hào)：72042016）資助】

執(zhí)筆：

陳 濤 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授

孫寧華 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

徐 松 華中科技大學(xué)電子政務(wù)研究中心咨詢顧問(wèn)

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責(zé)編：司文君 / 董惠敏

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