【摘要】“信息煙囪”不僅無法讓人民群眾和企業(yè)享受到便捷高效的政務(wù)服務(wù)，而且制約了基層治理效能的提升。要破解基層治理中的“信息煙囪”，不僅要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的技術(shù)治理效能，建立健全以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、大數(shù)據(jù)平臺為支撐、信息共享整合為手段的信息系統(tǒng)，而且還應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念并推動相關(guān)制度環(huán)境與運行機制的改善。

【關(guān)鍵詞】基層治理 “信息煙囪” 電子政務(wù)

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

在基層治理中，“信息煙囪”（又稱“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”）常被用以喻指政府各部門之間的政務(wù)信息自搞一套、自成體系，信息壁壘森嚴，一個部門一個“煙囪”，“煙囪”與“煙囪”之間互不連通，信息無法實現(xiàn)互聯(lián)互通、互相分享、交換利用。“信息煙囪”不僅降低了基層治理效率，而且損害了黨和政府的公信力，成為目前我國數(shù)字政府建設(shè)面臨的首要難題。“信息煙囪”現(xiàn)象具體表現(xiàn)如何？根源何在？如何破解？

基層治理中“信息煙囪”的主要表現(xiàn)

基層是直面民生的第一線，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅讓企業(yè)和群眾“只進一扇門”“最多跑一次”，充分享受優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境下日益便捷的政務(wù)服務(wù)，而且有助于打破組織內(nèi)部傳統(tǒng)金字塔型層級結(jié)構(gòu)弊端，促進基層政府流程再造，改善基層治理績效。但是，在基層治理實踐中，如果各部門間的信息化建設(shè)各自為政，政務(wù)信息壁壘森嚴，就會形成“信息煙囪”，具體表現(xiàn)為：

政務(wù)信息建設(shè)各自為政。近年來，各級政府充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)提高政務(wù)服務(wù)便利化水平，政務(wù)信息化體系日趨完善，網(wǎng)上辦事更加便捷，為“放管服”改革取得重大進展提供了有力支撐。但是，在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，“以項目為中心、以部門為主體、以單一職能活動為主線，以提高效率為目標”組織實施的信息化建設(shè)使基層電子政府建設(shè)高度碎片化，部門之間、區(qū)縣之間、區(qū)縣與部門之間按照各自思路和規(guī)劃進行建設(shè)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，很多信息系統(tǒng)互不兼容，形成各自獨立的“信息煙囪”。

政務(wù)信息橫向不聯(lián)通、縱向不互動。近年來，“一窗式受理、一門式服務(wù)”的集成化政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新成為全國各地追捧的改革潮流。毋庸置疑，“一窗式受理、一門式服務(wù)”的集成化政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新有利于群眾與企業(yè)到政府辦事“最多跑一趟”甚至“一趟不用跑”，極大實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)便利化。但是，許多地方的“一窗式受理、一門式服務(wù)”集成化政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新也暴露出看似前臺便捷但后臺依然存在著大量繁瑣操作的問題，這實際上反映了政務(wù)信息橫向不聯(lián)通、縱向不互動，導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法自動流轉(zhuǎn)而需要后臺工作人員進行傳統(tǒng)的手工流轉(zhuǎn)。

政務(wù)信息不共享。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的主要特征就是通過大數(shù)據(jù)整合來實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，繼而提高信息資源使用效益。黨和政府在不斷加大政務(wù)信息公開力度的同時，也要求各級政府間及其部門間提高政務(wù)信息共享能力。然而不容忽視的是，政務(wù)信息共享困難重重，始終未能建立起完善的政務(wù)信息共享機制。首先，政府內(nèi)部信息共享機制不健全，導(dǎo)致政府部門之間無法共享相關(guān)政務(wù)信息。其次，政府和公眾之間缺乏信息共享，導(dǎo)致公眾很難通過政府獲得一些自己所需的政務(wù)信息。再次，政府內(nèi)部沒有統(tǒng)一、開放、共享的政務(wù)信息資源服務(wù)機制，導(dǎo)致公眾沒有合適的渠道來搜尋相應(yīng)信息。最后，政府部門缺乏政務(wù)信息共享長效機制，導(dǎo)致政務(wù)信息資源共享淪為“走過場”。

“信息煙囪”不僅使數(shù)字政府建設(shè)的預(yù)期效益難以實現(xiàn)，而且不斷損害基層治理

“信息煙囪”增加了公眾負擔(dān)并損害了政府形象。由于存在“信息煙囪”，而公共事務(wù)又往往同時涉及多個政府部門，公眾和企業(yè)辦理各類證明、審批等事項時，常常要跑遍數(shù)個部門，重復(fù)交表、多次往返，增加了公眾和企業(yè)的時間、精力等成本，導(dǎo)致公眾和企業(yè)對基層電子政務(wù)建設(shè)滿意度不高。于是，盡管“政務(wù)云”“物聯(lián)網(wǎng)”等概念已經(jīng)被各地頻繁使用，但輿論經(jīng)常吐槽的是，生孩子需要花上半個月時間準備健康證明、生育證明甚至是納稅證明；辦理證件執(zhí)照不能立等可取、需要幾次“跑部”。最終，各地日益重視的網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)最大的亮點是實現(xiàn)了“無紙化”，至于“只進一扇門”“最多跑一次”的便捷政務(wù)服務(wù)依舊有很大改進空間。

“信息煙囪”阻礙了基層治理效能提升。第一，導(dǎo)致了政務(wù)信息碎片化。盡管人口普查、經(jīng)濟普查以及大量與社會經(jīng)濟生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)都掌握在基層政府職能部門手中，但“信息煙囪”使各部門難以與相關(guān)部門展開有效的政務(wù)信息互動與合作，從而造成了政務(wù)信息碎片化，大大降低了政務(wù)信息使用效益。第二，提高了電子政務(wù)運作成本。在信息系統(tǒng)建設(shè)中，由于采用“區(qū)域管理與行業(yè)管理并存”的網(wǎng)絡(luò)開發(fā)體系，基層政府各職能部門往往“各自為政”，整合利用政務(wù)信息資源建設(shè)開發(fā)力度不足，形成條塊分割與網(wǎng)絡(luò)分離格局，導(dǎo)致大量網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盲目仿效和重復(fù)建設(shè)，存在軟硬件信息系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)、人力的重復(fù)性勞動等問題，不僅造成極大的資源浪費，而且使基層政府運營成本居高不下。第三，加劇了基層治理中的形式主義。“信息煙囪”既增加了單一政府部門的信息統(tǒng)計量，也加劇了政府內(nèi)部縱向與橫向之間的信息不對稱。于是，上級政府更加頻繁地使用督察、考核等方式來不斷強化對基層政府的“痕跡管理”，而疲于奔命的基層政府在“一個表格反復(fù)填”“一條信息反復(fù)報送”中自然越來越容易出現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+形式主義”問題。第四，可能會滋生“微腐敗”。“信息煙囪”導(dǎo)致政務(wù)信息不透明、政務(wù)服務(wù)流程冗長以及審批層次擴大化等問題，為相關(guān)部門通過自由裁量拓展尋租空間、滋生基層官員貪腐行為和“微腐敗”提供了溫床。第五，損害了黨和政府的公信力。由于存在著“信息煙囪”，各部門都擁有不同程度的政務(wù)信息，但這些進不來也出不去的“政務(wù)信息”呈現(xiàn)出零零碎碎的冗亂狀態(tài)。這不僅造成信息資源的嚴重浪費，而且也降低了基層治理的服務(wù)效能和辦事效率。

在基層治理中，共享知識、共享效果感知、共享責(zé)任意識的匱乏以及部門間成本收益與風(fēng)險分配的不均衡，是形成“信息煙囪”的主要因素

一方面，不愿意共享政務(wù)信息。首先，基層政府缺乏對共享政務(wù)信息重要意義的認識。具體表現(xiàn)在政務(wù)信息共享意識淡薄，不清楚大數(shù)據(jù)時代互聯(lián)互通和信息共享的價值和作用，認為將政策文件掛網(wǎng)站就是共享。其次，缺乏使用政務(wù)信息共享平臺的動力和意愿。由于缺乏對政務(wù)信息共享的安全性認識，或因為技術(shù)能力限制以及習(xí)慣性的路徑依賴等因素影響，一些工作人員認為使用QQ、微信等即時通訊工具比到共享平臺上獲取政務(wù)信息更加便捷，但這類依賴于私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的政務(wù)信息交換缺乏共享的時效性、準確性和安全性。再次，基于特殊利益需要而不愿意共享政務(wù)信息。在基層治理實踐中，一些部門將政務(wù)信息產(chǎn)權(quán)部門化、信息資源利益化，出于維護本部門利益或擔(dān)心本部門直接利益受損，甚至想利用本部門信息資源獲利等心理，以種種理由有意或無意地設(shè)置政務(wù)信息共享壁壘，或者只共享無關(guān)緊要的信息，拖延共享甚至抵制共享，最終導(dǎo)致“信息壟斷”和“信息尋租”。最后，缺乏有效的監(jiān)督。在基層治理實踐中，一些監(jiān)督部門對“信息煙囪”視而不見，甚至自身就是一座“信息煙囪”，同時，政務(wù)信息建設(shè)也缺乏有效的公眾參與和監(jiān)督。

另一方面，不能共享政務(wù)信息。首先，條塊分割體制的阻礙。條塊分割的行政體制導(dǎo)致不同層級的政府、各個部門的系統(tǒng)模式不統(tǒng)一，使我國政府組織機構(gòu)之間不能實現(xiàn)共享和互通互聯(lián)。近年來，日益強化的垂直管理雖然使政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部縱向信息資源共享建設(shè)及信息互聯(lián)互通大為改善，但橫向上的信息資源貫通依然面臨阻力。其次，存在技術(shù)瓶頸。一方面，碎片化信息系統(tǒng)建設(shè)導(dǎo)致部門間數(shù)據(jù)采集標準、數(shù)據(jù)格式、業(yè)務(wù)和界面不統(tǒng)一，無法實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)聯(lián)通。另一方面，缺少統(tǒng)一的標準和法規(guī)制度不健全使得各部門電子政務(wù)建設(shè)在網(wǎng)絡(luò)通信協(xié)議、運行環(huán)境、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、信息編碼規(guī)則、業(yè)務(wù)流程定義等方面遵行差異化標準，從而阻礙了部門間信息資源共享。再次，相關(guān)法律法規(guī)體系不完備。目前，政務(wù)信息共享方面的規(guī)范性文件整體性規(guī)劃缺乏，制度之間缺乏聯(lián)系和兼容性，甚至存在著沖突：規(guī)范政務(wù)信息的地方性法規(guī)、規(guī)章各異，使得政務(wù)信息跨地區(qū)、跨部門的法律效力銜接缺乏統(tǒng)一規(guī)范；由于政務(wù)信息數(shù)據(jù)權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范尚不完善，圍繞政務(wù)信息數(shù)據(jù)的所有權(quán)、控制權(quán)、使用權(quán)、解釋權(quán)、安全照護權(quán)等極易引發(fā)爭訟。最后，安全風(fēng)險的制約?；鶎又卫碇姓?wù)信息資源共享在帶來巨大收益的同時，也潛藏著巨大的數(shù)據(jù)、平臺和管理風(fēng)險?；陲L(fēng)險規(guī)避的考慮，各部門比較缺乏共享政務(wù)信息的意愿。

破解基層治理中“信息煙囪”的思路

轉(zhuǎn)變觀念。一是從政務(wù)信息“部門私有”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;公有”的理念。在大數(shù)據(jù)時代，應(yīng)該大力營造政務(wù)信息“公共品”理念，破除政務(wù)信息作為各部門“專屬品”的“部門私有”理念。二是確立政務(wù)信息“共享增值”的理念。應(yīng)當清醒地認識到，“信息煙囪”使大量政務(wù)信息“沉睡”，造成巨大的資源浪費。而通過互聯(lián)共享、充分開發(fā)，可以讓“沉睡”的政務(wù)信息大大增值。三是必須樹立公共服務(wù)理念，堅持以人民為中心?；鶎与娮诱?wù)建設(shè)的核心目標在于改善以人民為中心的公共服務(wù)，促進公眾與政府的良性互動。四是樹立大數(shù)據(jù)理念。在基層政府營造“以共享為原則，不共享為例外”的大數(shù)據(jù)理念，從公眾最關(guān)心最直接的事情開始普及大數(shù)據(jù)在基層治理中的應(yīng)用，以大數(shù)據(jù)的高效、便捷逐漸消除各種偏見。

完善共享機制。一是完善法治保障機制。盡快完善關(guān)于政務(wù)信息共享的相關(guān)法律法規(guī)，按照“普遍共享”“按需共享”“不共享”三種類型進行分類規(guī)范，完善政務(wù)信息資源相關(guān)法規(guī)規(guī)章和標準規(guī)范，破除部門條塊壁壘，打通數(shù)據(jù)共享渠道，更好地為各部門和各項業(yè)務(wù)應(yīng)用提供數(shù)據(jù)支撐。二是建立政務(wù)信息共享的統(tǒng)籌整合機制。以政務(wù)信息資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點，通過電子政務(wù)項目推進、信息系統(tǒng)財政資金統(tǒng)籌安排，對政府部門信息化機構(gòu)、信息化平臺和信息系統(tǒng)實行統(tǒng)籌整合，逐步推動政務(wù)信息資源跨部門、跨層級、跨區(qū)域互聯(lián)互通和共享。三是建立利益協(xié)調(diào)機制。一方面，既然政務(wù)信息是一種資源，可以遵循價值規(guī)律，通過建立適當?shù)睦嫜a償機制來激發(fā)各部門共享開放政務(wù)信息資源的積極性。另一方面，要通過部門間、地區(qū)間協(xié)商共同參與，在求同存異的基礎(chǔ)上推進政務(wù)信息資源共享。四是建立健全績效考核和問責(zé)機制。將政務(wù)信息資源共享納入政府績效考核，定期通報政務(wù)信息共享工作情況，對不作為、消極應(yīng)付等行為進行問責(zé)督導(dǎo)。五是夯實信息安全保障機制。電子政務(wù)信息資源共享引發(fā)的信息安全問題，往往會使各部門對共享信息資源望而卻步。為此，要在加強核心技術(shù)研發(fā)并提高安全保障意識基礎(chǔ)上，加強政務(wù)信息資源共享全程監(jiān)管和風(fēng)險管理。

優(yōu)化技術(shù)治理。一是完善促進政務(wù)服務(wù)信息共享的相關(guān)標準體系。建立信息資源共享的“標準基石”，加快信息資源目錄體系規(guī)范、數(shù)據(jù)共享交換等相關(guān)配套標準的建立，出臺政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)、協(xié)議、標準等規(guī)范，統(tǒng)一政府各職能部門的數(shù)據(jù)編碼、處理、共享和交換標準，建立和完善統(tǒng)一的信息采集、分類、發(fā)布、公開和共用等標準。二是規(guī)范政務(wù)信息的處理流程。通過制定政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)清洗比對的標準規(guī)范和操作流程，使政務(wù)信息在采集、導(dǎo)引、整合、比對、交互等方面更為便捷，掃除信息共享的技術(shù)障礙。三是推進基層治理大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。要通過建立基層政府大數(shù)據(jù)中心，打破“多頭采集、重復(fù)存放、分散管理、各自維護”模式，匯集分屬不同政府部門的人口、住房情況、綜治數(shù)據(jù)、社區(qū)數(shù)據(jù)、黨建數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)服務(wù)網(wǎng)上辦理、服務(wù)馬上辦、少跑路快辦理，讓人民群眾真正享受到高效便捷的政務(wù)服務(wù)。四是提高應(yīng)用信息技術(shù)的能力。基層電子政府建設(shè)不僅面臨著專業(yè)技術(shù)人才短缺的問題，更缺乏電子與政務(wù)相融合的復(fù)合型人才，因此必須加快培養(yǎng)和建設(shè)一支業(yè)務(wù)熟、技術(shù)精、素質(zhì)高的專業(yè)化人才隊伍，提高基層政府工作人員的信息技術(shù)水平和整體素質(zhì)。

（作者為中山大學(xué)中國公共管理研究中心/中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，中山大學(xué)新華學(xué)院教授）

【參考文獻】

①陶勇：《協(xié)同治理推進數(shù)字政府建設(shè)——<2018年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告>解讀之六》，《行政管理改革》，2019年第6期。

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責(zé)編/趙橙涔 美編/李祥峰

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