摘 要:基層是社會治理的第一線，基層社會的和諧穩(wěn)定與國計民生息息相關(guān)。目前我國基層治理中的痛點(diǎn)主要表現(xiàn)為：政民聯(lián)通碎片化、權(quán)責(zé)觀念碎片化、服務(wù)供給碎片化和事務(wù)管理碎片化這四個方面?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型為解決基層治理痛點(diǎn)提供了新的思路，具體路徑是通過感知智能化、治理過程數(shù)據(jù)化、服務(wù)智慧化和評價及時化，更好地提升基層治理水平。

關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)字化轉(zhuǎn)型 目標(biāo) 路徑

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層是國家層級組織結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，基層社會的和諧穩(wěn)定與國計民生息息相關(guān)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使得以往的城郊農(nóng)村紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化居民社區(qū)，更凸顯了當(dāng)前基層治理在我國治理體系中的重要地位。基層社會治理的主要內(nèi)容包括市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、公共安全防控、民生服務(wù)和矛盾調(diào)節(jié)等，任務(wù)繁多、工作量大且各治理主體之間權(quán)責(zé)界限模糊。因此，有必要重新規(guī)劃治理單元，加強(qiáng)各治理單元之間的協(xié)同聯(lián)動，合理配置基層有限資源，推動多元主體更加積極地參與到共建共治共享的基層治理格局中來。

當(dāng)前基層治理的主要痛點(diǎn)

人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等尖端技術(shù)給我國的基層治理模式帶來了巨大變化，基層治理各主體也在不斷探尋各時期最佳的治理模式，但基層治理新的問題仍然層出不窮。碎片化是目前基層社會治理中的主要痛點(diǎn)，主要體現(xiàn)為政民聯(lián)通碎片化、權(quán)責(zé)觀念碎片化、服務(wù)供給碎片化和事物管理碎片化。

政民聯(lián)通碎片化表現(xiàn)為基層組織與公眾聯(lián)系緊密度不高，缺乏保持聯(lián)通的紐帶。廣大基層尤其是農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對比較薄弱，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)民的整體文化水平較低，信息溝通的方式和渠道比較傳統(tǒng)，基層工作人員很難識別人民群眾的真實(shí)需求。在城市社區(qū)，由于人口流動性較強(qiáng)，社區(qū)管控難度加大，基層治理工作壓力持續(xù)提升；另一方面，由于缺乏統(tǒng)一且高效的交流平臺，許多居民參與基層自治的熱情不高，往往處于“被管理”的情形中。而政府與居民溝通有障礙，也使得政府的一些政策和措施不能順利地在基層落地，往往需要基層中有威望的個人或組織進(jìn)行大量游說，這實(shí)際上也讓政府的治理工作陷入了被動局面。基層民眾的信息無法被充分收集，需求得不到及時滿足，導(dǎo)致基層社會矛盾長期得不到解決，政府信任度下降，整體形象受到負(fù)面影響。

權(quán)責(zé)觀念碎片化是指基層民眾的權(quán)利意識不斷提升，但履行義務(wù)的意識卻相對較弱。人民生活水平的持續(xù)提高和移動互聯(lián)網(wǎng)的普及增強(qiáng)了基層民眾的信息獲取能力，讓幾乎所有人都可以便捷地從社交媒體中獲取對自己有利的“價值觀”和“理論”。這些多元化的“理論”削弱了以往基層組織和民眾思想的高度統(tǒng)一性，在引導(dǎo)公民保護(hù)個人權(quán)益的同時，弱化了他們應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。再加上我國基層組織法治水平相對較低，缺乏引導(dǎo)公民知法懂法用法的措施和手段，導(dǎo)致權(quán)責(zé)觀念碎片化問題在基層治理中更加凸顯，既增加了基層治理的難度，又阻礙了國家的法治現(xiàn)代化進(jìn)程。

服務(wù)供給碎片化是指當(dāng)前基層公共產(chǎn)品供給和基層治理能力還不能夠完全滿足人民日益增長的個性化民生服務(wù)需求。在基層民生服務(wù)中，醫(yī)療、教育、安全、交通等與人民生活的幸福感、安全感與獲得感息息相關(guān)，而目前我國基層治理可用的人力、財力和物力等關(guān)鍵資源相對于人民廣泛的需求尚存在缺口，這一矛盾在鄉(xiāng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人口流動頻繁且流動數(shù)量龐大，這些涌入的流動人口層次不一，勢必會給當(dāng)?shù)厣鐣踩?、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域的治理帶來巨大壓力；而在那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大量的人口流出導(dǎo)致 “空心化”和“老齡化”問題嚴(yán)重，加上經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱無法吸引人才、資金和技術(shù)，這些地區(qū)的基層治理很難達(dá)到高質(zhì)量和現(xiàn)代化的水平。

事務(wù)管理碎片化主要體現(xiàn)在基層治理各項(xiàng)任務(wù)之間協(xié)同不足，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)作流程和治理機(jī)制。由于上級各部門信息融合度不高，部門之間銜接不暢，導(dǎo)致基層權(quán)責(zé)關(guān)系模糊。此外，基層治理及時評價機(jī)制的缺失，導(dǎo)致各事項(xiàng)在基層事務(wù)管理中無法進(jìn)行及時有效的評估。特別是對重大突發(fā)事件的感知、監(jiān)控、預(yù)警、預(yù)防和控制等活動缺乏高度協(xié)同的聯(lián)動機(jī)制與有效的信息共享渠道，使得基層組織在遇到重大突發(fā)事件時不能形成良好的多元協(xié)同治理局面。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑

基層治理數(shù)字化是解決碎片化問題的一個有效手段，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。其中數(shù)據(jù)化是基礎(chǔ)，智能感知是手段，智慧化是目標(biāo)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體路徑為感知智能化、治理過程數(shù)據(jù)化、服務(wù)智慧化、評估及時化。

感知智能化

以物聯(lián)網(wǎng)為代表的感知技術(shù)為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了一個新的契機(jī)，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)對密集且變動性強(qiáng)的業(yè)務(wù)和人群的實(shí)時管控，地理位置、生命狀態(tài)、情感狀態(tài)、實(shí)時定位、人口追蹤等都可以通過物聯(lián)網(wǎng)實(shí)時監(jiān)控來實(shí)現(xiàn)。這既可以為后續(xù)的數(shù)據(jù)化提供豐富的素材，也可以從一定程度上緩解基層人員短缺的問題。各基層組織要充分融入“一網(wǎng)通”平臺，搭建智能互聯(lián)平臺。

治理過程數(shù)據(jù)化

數(shù)據(jù)化是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的具體表現(xiàn)為將基層治理實(shí)踐活動中多源異構(gòu)信息轉(zhuǎn)化為可機(jī)讀數(shù)據(jù)，方便數(shù)據(jù)開放共享與價值挖掘。基層治理過程中會產(chǎn)生大量的業(yè)務(wù)信息，這些信息往往是結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化的，如何將這些多源異構(gòu)的信息轉(zhuǎn)化為可以利用的數(shù)據(jù)，是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中亟待解決的問題。這個過程需要做好以下幾個方面的工作：

一是由主動與被動數(shù)據(jù)采集方式轉(zhuǎn)化為自動的數(shù)據(jù)采集方式。傳統(tǒng)的主動與被動數(shù)據(jù)采集方式效率低下且數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，而目前的物聯(lián)網(wǎng)和移動情景感知等技術(shù)可以幫助數(shù)據(jù)收集者隨時隨地自動收集類型更廣的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。自動數(shù)據(jù)采集還可以排除過去人為干擾等主觀因素帶來的數(shù)據(jù)失真問題，提高數(shù)據(jù)的整體質(zhì)量和利用價值。二是厘清各基層治理部門的權(quán)責(zé)界限，完善數(shù)據(jù)協(xié)同收集機(jī)制。目前各基層治理主體之間權(quán)責(zé)模糊，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)重復(fù)采集、口徑不一等問題嚴(yán)重，未來應(yīng)當(dāng)明確各部門、各組織的數(shù)據(jù)收集范圍。三是統(tǒng)一元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享架構(gòu)?；鶎痈髦黧w在數(shù)據(jù)采集方面經(jīng)常存在一數(shù)多源的情況，且各部門使用不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也使得數(shù)據(jù)難以整合在一起。因此，需要利用元數(shù)據(jù)，制定模型定義統(tǒng)一的數(shù)據(jù)描述標(biāo)準(zhǔn)，方便采集數(shù)據(jù)的存取。四是推動數(shù)據(jù)開放，公開提供可理解和可利用的數(shù)據(jù)格式。五是完善數(shù)據(jù)確權(quán)。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享架構(gòu)使得多方數(shù)據(jù)得以整合匯集，但如果不解決好數(shù)據(jù)的權(quán)益歸屬問題，將會大大降低各主體的參與意愿。因此，可以借鑒區(qū)塊鏈等技術(shù)思想，針對數(shù)據(jù)融合共享的不同階段，確定數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，盡可能地保護(hù)參與數(shù)據(jù)交換的主體的基本權(quán)益。六是加強(qiáng)隱私安全保護(hù)。數(shù)字化技術(shù)賦予基層組織更大的權(quán)限以獲取更廣闊的數(shù)據(jù)，這雖然能夠極大地提高社會治理的效率與效果，但也正不斷地加深對公眾正常生活的威脅?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型，必定不能觸碰隱私安全這一底線。

服務(wù)智慧化

智慧化服務(wù)需要在數(shù)據(jù)驅(qū)動的前提下，以精準(zhǔn)的服務(wù)供給為目標(biāo)，借助先進(jìn)的數(shù)據(jù)收集和分析技術(shù)，自動且精準(zhǔn)地感知與識別不同目標(biāo)群體的服務(wù)需求，并綜合利用情感分析、語義識別、自動問答、AI和可視化等多種技術(shù)手段，為需求日趨多元化的公民提供精準(zhǔn)的個性化民生服務(wù)。感知智能化和治理過程數(shù)據(jù)化將醫(yī)療、交通、治安、教育等數(shù)據(jù)放入統(tǒng)一的數(shù)字化平臺，并允許各基層服務(wù)部門按需獲取相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)，為整合轄區(qū)內(nèi)事關(guān)民生的數(shù)據(jù)奠定了基礎(chǔ)。除此之外，通過手機(jī)APP和微信等網(wǎng)絡(luò)社交平臺，可以推動民生服務(wù)線上線下相統(tǒng)一，讓居民足不出戶就享受到與線下同等的民生云服務(wù)，即便在線下辦理，也能通過一站式服務(wù)平臺大大降低居民的辦事成本，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”。

值得一提的是，智慧法務(wù)為我國法治建設(shè)提供了新方法。比如在民事糾紛案件中，基層工作人員可以對當(dāng)事人進(jìn)行情感的實(shí)時監(jiān)測與分析，把握其情緒變化，為更好地調(diào)節(jié)矛盾糾紛提供參考依據(jù)。此外，以人工智能為基礎(chǔ)的智能機(jī)器人可以代替人工處理一般性民事糾紛，并給予公民必要的法律援助，提高普法宣傳的質(zhì)量和效率，還可以利用數(shù)字化手段引導(dǎo)公民踐行社會核心主義價值觀，通過文本挖掘和語義識別等技術(shù)實(shí)現(xiàn)輿情管控與民意調(diào)查等。

評價及時化

實(shí)時性是人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算賦予基層治理實(shí)踐活動的一個重要特征。新的數(shù)據(jù)采集、處理和分析方式，可以為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)時評價提供豐富的數(shù)據(jù)支持。例如，通過建立基于大數(shù)據(jù)的督導(dǎo)系統(tǒng)，對基層治理過程進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督；通過數(shù)據(jù)挖掘等手段，分析公民對基層治理的滿意程度；通過5G和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)對數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)時監(jiān)控和評估。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的評價可以分為三個部分：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段評估、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果評價。

建立基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系需要借鑒國內(nèi)外其他領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，并在實(shí)地調(diào)研的前提下，從多個維度制定統(tǒng)一的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督各個轉(zhuǎn)型步驟的落實(shí)和運(yùn)行。該質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的主要目的是為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供權(quán)威的參考標(biāo)準(zhǔn)，讓轉(zhuǎn)型過程中各基層組織有標(biāo)準(zhǔn)可依。當(dāng)然各基層治理主體也需要在實(shí)踐中根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，發(fā)揮主觀能動性，有側(cè)重地參照質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段的評估目的，是為了科學(xué)評估本地區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)展程度，階段性地總結(jié)過去數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作中的成就和不足，并在未來的進(jìn)階過程中采取對應(yīng)的辦法。數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果評價則需要對影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效的關(guān)鍵因素進(jìn)行挖掘，從不同的角度對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效果進(jìn)行量化評估，促進(jìn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不斷進(jìn)步，避免出現(xiàn)內(nèi)卷化和信息形式主義等問題。與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系事前和事中的指導(dǎo)目的不同，數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果評估是結(jié)果導(dǎo)向，從結(jié)果倒逼各基層治理主體實(shí)施對應(yīng)的改進(jìn)措施。

【本文作者為華中師范大學(xué)信息管理學(xué)院教授、湖北省數(shù)據(jù)治理與智能決策中心副主任；本文系國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于全生命周期的政府開放數(shù)據(jù)整合利用機(jī)制與模式研究”（項(xiàng)目編號：17ATQ006）階段性成果；華中師范大學(xué)信息管理學(xué)院博士研究生鄭卓聞對本文亦有貢獻(xiàn)】

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[3]朱曉紅：《基層治理網(wǎng)格化中的參與主體困境》，《國家治理》，2020年第22期。

責(zé)編：臧雪文 / 羅 婷

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