摘 要:2020年中央一號文件指出，要“推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。加強解決相對貧困問題頂層設(shè)計，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排”。全面建成小康社會之后，應(yīng)將鄉(xiāng)村振興的主要任務(wù)放在全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興上；同時，不斷完善鄉(xiāng)村振興的制度框架，形成較為完備的政策體系和體制機制。

關(guān)鍵詞: 相對貧困治理 鄉(xiāng)村振興 全面小康 現(xiàn)代化

【中圖分類號】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2020年是全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之年，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年。今年3月，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上強調(diào)，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機制”。推進(jìn)全面建成小康社會后鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，是此交匯和過渡時期的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)，應(yīng)結(jié)合中國特色社會主義實踐有序推進(jìn)。

將相對貧困治理嵌入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

脫貧攻堅任務(wù)完成之后，在扶貧領(lǐng)域還存在“鞏固脫貧攻堅成果”和“解決相對貧困”兩大議題。因此，鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型也就意味著新發(fā)展階段下的鄉(xiāng)村振興包含著貧困治理的任務(wù)。

貧困來自于相對境況的概念構(gòu)建，具有時空上的相對性[1]。2020年之后，我國的絕對貧困將被消除，影響城鄉(xiāng)發(fā)展的貧困問題主要表現(xiàn)為相對貧困。作為一種結(jié)構(gòu)性的問題，相對貧困將長期伴隨著我們的發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，一些社會群體會因為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換而陷入貧困危機[2]。相對貧困是多維貧困，受多種社會經(jīng)濟(jì)因素的影響，具有相對性、多維性和動態(tài)性。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，貧困治理轉(zhuǎn)變?yōu)閷ο鄬ω毨У闹卫恚渖婕暗膶ο蟾嘣?、致貧因素更加?fù)雜、脫貧難度更大。原來的扶貧政策基本上沒有關(guān)照到的城市貧困人口、城市流動人口（農(nóng)民工）以及因為基本公共服務(wù)均等化不足而出現(xiàn)的相對貧困群體，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，這類群體都應(yīng)納入到相對貧困治理的范圍。此外，不確定的風(fēng)險因素也會導(dǎo)致低收入群體和脫貧群體的返貧。比如，新冠肺炎疫情的大范圍流行給農(nóng)村發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，疫情流行期間農(nóng)村的工作重點由脫貧攻堅轉(zhuǎn)移到了阻擊疫情，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動都幾乎停滯，農(nóng)民收入來源大幅減少，精神貧困現(xiàn)象也大量增加?？傊鄬ω毨е卫淼娜蝿?wù)依然十分艱巨，必須將其嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，從規(guī)劃設(shè)計、政策制定、執(zhí)行過程與管理方式等方面致力于保障相對貧困者的基本公共服務(wù)享受水平，提升其自身脫貧致富能力，激發(fā)其內(nèi)生積極性。

相對貧困也反映在區(qū)域之間的對比上。脫貧攻堅戰(zhàn)在不同區(qū)域的困難程度是不一樣的，深度貧困地區(qū)在實現(xiàn)脫貧之后依然會是相對貧困治理的重點區(qū)域。經(jīng)過長時期的扶持，深度貧困地區(qū)順利脫貧摘帽，但是這些區(qū)域往往自然環(huán)境惡劣、資源匱乏、生態(tài)脆弱，存在眾多導(dǎo)致貧困的風(fēng)險；同時，長期的扶持可能造成內(nèi)生動力不足、造血功能不強的問題，持續(xù)發(fā)展所需的治理體系和治理能力均較為缺乏。因此，在這些區(qū)域開展鄉(xiāng)村振興，首先必須確保相對貧困治理的有效性和鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。如生態(tài)振興不能單純地注重保護(hù)環(huán)境，還要注意生態(tài)環(huán)境與生態(tài)經(jīng)濟(jì)之間的平衡；人才振興除了引進(jìn)外來人才之外，更要培養(yǎng)符合本地發(fā)展需求的當(dāng)?shù)厝瞬?；文化振興要強調(diào)“扶智”和“扶志”相結(jié)合，激發(fā)相對貧困農(nóng)民的內(nèi)在發(fā)展動力，使其將脫貧致富看成是對自身和家庭的內(nèi)在責(zé)任。

適度調(diào)整鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務(wù)重心

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的社會主義新農(nóng)村，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興，并繪制了路線圖，即到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)[3]。全面建成小康社會后鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務(wù)和重心相對于2020年之前需要有適度的調(diào)整。

新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作的主要對象要從貧困群體、貧困地區(qū)調(diào)整為整個農(nóng)村地區(qū)。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧具有緊迫性、特殊性和局部性的特點，鄉(xiāng)村振興則彰顯綜合性、整體性和持久性等特征。鄉(xiāng)村振興要從區(qū)域性點式發(fā)展轉(zhuǎn)向整體性面式發(fā)展。農(nóng)村工作的主線要從“脫貧”調(diào)整為“致富”，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，更要深入理解“致富”的概念內(nèi)涵與實質(zhì)要求，制定能夠促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)村富裕的各項路線方針政策，落定各具特色的致富實現(xiàn)路徑。

鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有一段重疊期。所以，全面建成小康社會后的鄉(xiāng)村振興雖然以脫貧攻堅成果為基礎(chǔ)，但其目標(biāo)任務(wù)將會更高，五大振興都要平穩(wěn)轉(zhuǎn)型升級：

第一，從產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)振興轉(zhuǎn)型升級。擺脫貧困需要產(chǎn)業(yè)支撐，而振興經(jīng)濟(jì)也需要高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)支撐。在長期的扶貧開發(fā)過程中，農(nóng)村地區(qū)基本在探索適合于本地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)已經(jīng)深入人心，各地都在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，“一縣一特”要向“一特一片”發(fā)展。同時，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，其轉(zhuǎn)型不僅需要政府來推動，還需要充分發(fā)揮企業(yè)自身的積極性。比如，政府要推動產(chǎn)業(yè)的公用品牌建設(shè)，企業(yè)要重視企業(yè)品牌建設(shè)，發(fā)展產(chǎn)品品牌。

第二，從人才扶貧向人才振興轉(zhuǎn)型升級。人才是鄉(xiāng)村振興的核心要素，其中的主要問題是如何留住本土人才、吸引外來人才流入。隨著城市化的持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口數(shù)量越來越少，各類人才數(shù)量也隨之日益減少。當(dāng)前推動鄉(xiāng)村發(fā)展的人才主要來自于外部，如各類扶貧工作人員、扶貧企業(yè)中的人才、政府科技服務(wù)人才等，其實農(nóng)村還存在很多“能工巧匠”，不僅培養(yǎng)過很多大學(xué)生，還散落著大量的鄉(xiāng)村文化傳承人。鄉(xiāng)村振興過程中要將所有這些人才轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力源泉，特別要留住本土人才并將其作用充分發(fā)揮出來。

第三，深入推進(jìn)精神扶貧和文化振興轉(zhuǎn)型升級。貧困地區(qū)的精神貧困、文化貧困現(xiàn)象也比較明顯，部分地區(qū)還存在著較多的陳風(fēng)陋俗以及嚴(yán)重的“等靠要”思想，農(nóng)民內(nèi)生積極性沒有被完全激活。要在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，大力弘揚社會主義先進(jìn)文化，倡導(dǎo)文明新風(fēng)，既深挖傳統(tǒng)文化中的精髓以活用于當(dāng)代，又要充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的帶動作用以培植新型文化。

第四，從村容整潔向生態(tài)振興轉(zhuǎn)型升級。鄉(xiāng)村環(huán)境不僅是村容村貌，更包括整個農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)。鄉(xiāng)村振興要堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，從自然環(huán)境修復(fù)整治開始，堅持科學(xué)的垃圾分類處理，全面消除面源污染、化學(xué)品污染，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的順利開展提供有效保障。

第五，從管理民主向治理有效轉(zhuǎn)型升級。民主參與、民主管理和民主服務(wù)是農(nóng)村發(fā)展過程中保障農(nóng)民權(quán)益的重要措施。但全面建成小康社會之后，要充分重視鄉(xiāng)村振興中各類治理主體的參與和互動，如加強基層干部培訓(xùn)以提高治理素質(zhì)與治理能力[4]，在基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織和農(nóng)民等各個主體的積極性，調(diào)動各方力量共同參與村級治理。同時，還要采取切實措施，保障扶貧工作隊撤離之后基層組織的正常運轉(zhuǎn)，促進(jìn)其能力提升。

推進(jìn)“制度－政策－機制”的有效銜接

平穩(wěn)轉(zhuǎn)型主要在我國脫貧攻堅任務(wù)完成之后，鞏固脫貧攻堅成果、解決相對貧困問題的短暫時間段，其大致與“十四五”規(guī)劃期重疊。在這一時期內(nèi)，鄉(xiāng)村振興的相關(guān)制度體系都要有所調(diào)整。

政策方面。一要從普惠性政策轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性政策。脫貧攻堅時期，針對農(nóng)村特別是貧困農(nóng)村地區(qū)的政策大部分為普惠性政策，其主要目的在于讓更大范圍的貧困農(nóng)民享受國家援助，政策取向上具有一定的均等性，而鄉(xiāng)村振興則要通過更多的引導(dǎo)性政策，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民采取措施自我發(fā)展，政策取向上具有一定的差異性。二要從輸血型政策轉(zhuǎn)向造血型政策。絕對貧困者，特別是深度貧困地區(qū)的深度貧困者幾乎沒有自我發(fā)展的能力，故國家的脫貧政策更多地強調(diào)向這些群體和地區(qū)輸血，將其生產(chǎn)生活水平提升到符合最低生活標(biāo)準(zhǔn)的程度，有些絕對貧困者還必須由社會保障兜底脫貧；鄉(xiāng)村振興瞄準(zhǔn)的是相對貧困者，需要通過制度設(shè)計和政策引導(dǎo)來激發(fā)其致富活力，提升其自我造血能力。三要從單項性政策轉(zhuǎn)向整體性政策。脫貧攻堅的對象是貧困群體，鄉(xiāng)村振興則瞄準(zhǔn)全體農(nóng)民，故脫貧攻堅主要以單項性政策為主，側(cè)重于農(nóng)村貧困群體需求的滿足，而鄉(xiāng)村振興要以整體性政策為主，全面滿足所有農(nóng)民的合理需求，以及滿足鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的需要。

機制方面。一是確定有效銜接責(zé)任機制。脫貧攻堅期建立了明確有效的責(zé)任機制，要求“省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的工作機制和“五級書記抓扶貧”的責(zé)任體系完善有力。鄉(xiāng)村振興期間如何對接既有的脫貧攻堅責(zé)任機制？要評估既有的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任落實與追究方式，依照鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)來分解責(zé)任內(nèi)容，在黨中央及各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，確定多元主體的具體責(zé)任內(nèi)容。二是建立有效銜接執(zhí)行機制。在職責(zé)任務(wù)確定之后，要不斷提高執(zhí)行效率，用執(zhí)行展現(xiàn)效能，主要方式是通過鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化來實現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理體系的治理主體與政策執(zhí)行的責(zé)任主體幾乎重疊，職責(zé)內(nèi)容清晰前提之下調(diào)動各主體完成任務(wù)的積極性，通過教育培訓(xùn)、組織改造、資源優(yōu)化配置等方式來提升能力。三是要充分發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用。市場能夠帶來活力，培養(yǎng)契約精神，有效配置資源。脫貧攻堅階段的市場機制很好地發(fā)揮了行政力量的補充作用。鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型期，要繼續(xù)優(yōu)化市場的資源配置作用，避免因脫貧攻堅時期較多地運用行政手段配置資源而帶來的不利影響，通過更加深入的市場需求分析、價格和信息機制優(yōu)化來進(jìn)一步強化市場的決定性作用。還要大力培育和壯大鄉(xiāng)村市場，既通過市場方式來培育和發(fā)展市場參與主體，使之有能力參與市場，通過市場來獲利，又要大力完善各類要素市場，推動各部分協(xié)調(diào)發(fā)展，如改造農(nóng)民市場主體的能力、農(nóng)村電子商務(wù)模式升級換代、農(nóng)產(chǎn)品交易方式優(yōu)化和渠道拓展等。

【本文作者為中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中南大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究中心研究員；本文受湖南省社科基金智庫重大項目“民族地區(qū)脫貧摘帽后的持續(xù)發(fā)展問題研究”（項目編碼：20ZWA03）、中南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項目“城鄉(xiāng)融合背景下解決相對貧困的長效機制研究”（項目編碼：1053320191254）的資助】

注釋

[1]王鍇：《以相對貧困來看城市貧困：理念辨析與中國實證》，《北京社會科學(xué)》，2019年第7期，第74-83頁。

[2]王曉毅：《2020精準(zhǔn)扶貧的三大任務(wù)與三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》，2020年第1期，第19-21頁。

[3]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm，2018年2月4日更新。

[4]殷梅英：《以組織振興為基礎(chǔ)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興》，《中國黨政干部論壇》，2018年第5期，第86-88頁。

責(zé)編：賀勝蘭 / 臧雪文

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