摘 要:2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，鞏固拓展脫貧攻堅成果、探索緩解相對貧困長效機制是“十四五”時期極為重要且緊迫的任務(wù)。在此關(guān)鍵時期，牢牢把握鞏固拓展脫貧成果的戰(zhàn)略重點，理清扶貧長效機制的工作思路，積極探索建立扶貧長效機制，實現(xiàn)脫貧成果的常態(tài)化和持續(xù)化尤為重要。建立扶貧長效機制需要注重減貧戰(zhàn)略和工作體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，穩(wěn)定實現(xiàn)七個轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞:扶貧長效機制 貧困治理 相對貧困

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

2020年現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾。截至2019年底，全國已有90%以上的貧困縣摘帽，95%的貧困人口脫貧，近一億人口擺脫了貧困，經(jīng)過2020年這一年的努力，絕對貧困問題將得到歷史性解決。同時2020年之后，伴隨農(nóng)村絕對貧困的全面消除，中國貧困狀況將發(fā)生重大變化。2019年黨的十九屆四中全會明確指出“建立解決相對貧困的長效機制”，2020年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》提出“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困”“研究建立解決相對貧困的長效機制”，標志著解決“相對貧困”會成為未來扶貧工作的核心內(nèi)容。在2020年后建立扶貧長效機制的過程中，要重視以下七個轉(zhuǎn)變。

扶貧思路要從“消除絕對貧困”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;緩解相對貧困”

“相對貧困”在我國扶貧工作中是個新概念。改革開放以來，我國度量扶貧成果的標尺都是絕對貧困，即關(guān)注絕對貧困群體自身的增收問題，而相對貧困并沒有引起足夠的重視。隨著經(jīng)濟發(fā)展，在消除絕對貧困的同時，收入差距和地區(qū)發(fā)展差距開始拉大，相對貧困問題顯現(xiàn)出來。相對貧困與發(fā)展差距在概念和內(nèi)涵上有天然聯(lián)系，緩解相對貧困的戰(zhàn)略決定了扶貧目標不再單純地局限在貧困人口的增收上，更要關(guān)注收入分配和地區(qū)發(fā)展差距問題。因此，下一階段的扶貧工作思路要實現(xiàn)從解決絕對貧困到緩解相對貧困，縮小地區(qū)發(fā)展差距，縮小居民收入差距的轉(zhuǎn)變，著重思考如何保障相對貧困群體和低收入人群跟上現(xiàn)代化發(fā)展的步伐、共同分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

工作機制要從“集中式作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;常態(tài)化推進”

從消除絕對貧困向緩解相對貧困過渡，需要在減貧工作上做好建立常態(tài)化工作機制的準備。扶貧工作機制需要做出以下幾個方面的調(diào)整：一是要在“十四五”時期繼續(xù)鞏固脫貧成果，減少脫貧人口返貧的風險，杜絕脫貧人口再次跌入絕對貧困的“陷阱”；二是要建立與解決相對貧困長效機制相適應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機構(gòu)、部門聯(lián)動工作體系；三是要建立健全低收入家庭增收的長效機制，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用和市場主導(dǎo)作用；四是要健全社會幫扶機制，深化開展社會慈善捐贈和社會幫扶工作；五是要探索東西部協(xié)作機制，強調(diào)“先富幫后富”的社會責任；六是要推進制度保障與開發(fā)式扶貧相結(jié)合的聯(lián)動機制，明確兜底保障和扶貧開發(fā)之間的區(qū)別與聯(lián)系。

戰(zhàn)略重心要從“脫貧攻堅主體戰(zhàn)役”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;與鄉(xiāng)村振興相配合”

2020年，關(guān)系到扶貧和“三農(nóng)”發(fā)展的關(guān)鍵詞有三個：打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、扶貧長效機制和鄉(xiāng)村振興。從三者的關(guān)系上看，從消除貧困到鄉(xiāng)村振興，不能簡單認為是扶貧工作重心的轉(zhuǎn)移。恰恰相反，黨中央及時提出“建立解決相對貧困的長效機制”和“加強解決相對貧困問題頂層設(shè)計，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排”的要求，標志著農(nóng)村扶貧工作即將步入新的階段。構(gòu)建“解決相對貧困”與“鄉(xiāng)村振興”相互配合的貧困治理新體系，要更加關(guān)注包容性發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，突出強調(diào)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動相對貧困緩解的作用，將緩解相對貧困納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。

減貧目標要從實現(xiàn)“物質(zhì)扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)樾纬?ldquo;多元扶貧”

根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮?middot;森所提出的能力理論，擺脫貧困的核心是個體的能力培養(yǎng)和機會的起點公平。緩解相對貧困實質(zhì)上是在社會發(fā)展進程中充分賦予個體公平的社會環(huán)境和均等的發(fā)展機會。“后2020”時期，減貧目標要從解決單一的物質(zhì)貧困轉(zhuǎn)為全面關(guān)注民生發(fā)展的多維需求，更加關(guān)注相對貧困的多元性、動態(tài)性、綜合性、發(fā)展性特征，要逐步將權(quán)利、能力、文化等社會及文化要素納入相對貧困識別和治理的體系當中。其中，要將縮小收入差距和公共服務(wù)的差異作為緩解相對貧困的工作重點，在經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的一系列政策中確保低收入群體社會保障體系的建立與完善。

扶貧手段要從“精準到戶”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;階梯型救助”體系

在脫貧攻堅時期，國家采用非常規(guī)作戰(zhàn)手段，通過建檔立卡識別貧困戶，并創(chuàng)造性地以“五個一批” 實現(xiàn)“精準到人”“精準到戶”的幫扶方式。緩解相對貧困時代也要建立貧困人群監(jiān)測機制，但考慮到相對貧困人群更大，不宜簡單采用“精準到人”的一對一扶貧政策，重點要放在全面激發(fā)相對貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動力上。因而，應(yīng)該進一步區(qū)分開對相對貧困群體的不同扶持方式，需要兜底的人群一定要得到及時、充分的救助，對有自身發(fā)展能力的人群要提供發(fā)展機會?？傊?，兜底的歸兜底，發(fā)展的歸發(fā)展。具體來講，扶貧手段要從“精準到戶”向“階梯型救助”轉(zhuǎn)變。建議將相對貧困群體細分為“救助戶”“脆弱戶”和“監(jiān)測戶”，并將扶貧開發(fā)工作的重點轉(zhuǎn)至后兩類群體上。其中，對“救助戶”可按照低保標準識別，采取制度化的兜底保障措施；對“脆弱戶”的幫扶，要科學研究其結(jié)構(gòu)性特征和致貧原因，選擇合適有效的方式；對“監(jiān)測戶”則要以監(jiān)測為主，輔以收入分配政策和公共政策，讓大多數(shù)低收入群體能夠從初次分配和再分配政策中受益。

扶貧陣地要從“農(nóng)村貧困”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)并舉”

《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》明確指出，要實現(xiàn)“由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變”。同時，基于相對貧困概念，可以說，貧困不再局限于農(nóng)村范圍，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整個社會?，F(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)內(nèi)部差距水平在高位徘徊，伴隨城鎮(zhèn)化水平提高，農(nóng)村勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)新型貧困問題日漸滋長。另外，我國經(jīng)濟增速有所放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國際貿(mào)易格局變化等均給城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定帶來了新的沖擊，城鎮(zhèn)相對貧困問題不容忽視。因此，在緩解相對貧困時代，扶貧陣地從農(nóng)村地區(qū)擴展至城市地區(qū)是一種歷史的必然，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧制度和政策體系也將是一種時代的要求。

貧困標準要從“絕對線”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;相對線”

上世紀80年代以來，我國一直以絕對標準界定貧困和識別貧困人口。2020年后，在邁向緩解相對貧困的發(fā)展階段中，貧困標準需要順勢調(diào)整。參照國際經(jīng)驗，本文建議采用居民收入中位數(shù)的一定比例作為相對貧困線。在相對貧困標準設(shè)定上，考慮到貧困線的轉(zhuǎn)變幅度不宜過大，基于權(quán)衡扶貧范圍與扶貧力度的綜合考量，建議采用居民收入中位數(shù)的40%作為相對貧困標準。這一標準約相當于農(nóng)村現(xiàn)行絕對貧困線的1.6-1.7倍。鑒于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民收入差距較大，建議分別設(shè)置城鄉(xiāng)相對貧困線。為了便于對扶貧成效進行觀測和評估，建議在一定周期內(nèi)（如五年），保持相對貧困線不變（每年只根據(jù)物價指數(shù)調(diào)整，不基于收入分布重新測算）。

構(gòu)建新型貧困治理體系

結(jié)合上述幾個轉(zhuǎn)變，對建設(shè)緩解相對貧困的新型貧困治理體系提出以下建議：

首先，要將“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果，作為開啟治理相對貧困的前提和基礎(chǔ)。具體要做到鞏固貧困人口“兩不愁三保障”的保障水平，實現(xiàn)脫貧人口穩(wěn)定脫貧不返貧，不產(chǎn)生新的絕對貧困人口，補齊欠發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板。其次，要明確不同部門的職能任務(wù)。要進一步區(qū)分不同部門在扶貧任務(wù)下的職責并細化任務(wù)分工。例如，扶貧辦可聯(lián)合人社、教育、公安、財政、住建、交通、民政等部門構(gòu)建扶貧工作小組聯(lián)合協(xié)作。第三，實現(xiàn)特惠政策普惠化。可以考慮將扶貧攻堅期的一些惠貧政策，逐步轉(zhuǎn)向適用于更多農(nóng)村群體的普惠型政策。第四，普惠政策特惠化。綜合考慮貧困人群的特殊性，在部分普惠政策中增補“面向深度貧困地區(qū)和貧困人群優(yōu)先傾斜”的補充條款。第五，要以統(tǒng)籌發(fā)展的思路解決相對貧困問題。相關(guān)建議包括，持續(xù)推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，完善相對貧困區(qū)域的社會保障制度，尤其是完善相對貧困地區(qū)的社會保障制度，逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的保障水平。第六，重視防范因突發(fā)事件而致貧的風險，防止脫貧人口再返貧。如新冠肺炎疫情導(dǎo)致許多自營勞動者出現(xiàn)虧損的問題，使其陷入短期貧困。應(yīng)對類似突發(fā)經(jīng)濟風險的主要措施是完善的保險政策，應(yīng)進一步完善補償措施。第七，參考扶貧攻堅期“建檔立卡”做法，借助城鄉(xiāng)人口信息登記記錄，建立健全相對貧困監(jiān)測和返貧預(yù)警工作機制。

【本文作者分別為浙江大學文科資深教授、北京師范大學中國收入分配研究院執(zhí)行院長，北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院講師、中國扶貧研究院研究員；本文系國家社會科學基金青年項目“現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)相對貧困標準制定研究”（項目批準號：20CSH062）階段性研究成果】

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

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