【摘要】誠信原則從私法領(lǐng)域擴張至公法領(lǐng)域，并在行政協(xié)議審判和法治政府建設(shè)中起到重要作用。誠信原則在行政協(xié)議審判中適用，一方面促使政府忠誠履約，保護相對人的信賴利益，另一方面調(diào)和公共利益和私人利益間的沖突，保證政府依法行使優(yōu)先權(quán)。行政協(xié)議審判同時是法治政府建設(shè)的助推器，能有效提高政府誠信和法治意識。應(yīng)探索多元路徑，創(chuàng)新運用司法建議和指導性案例，優(yōu)化政府參與訴訟的方式和誠信考核路徑，加強行政審判對政府行為的引導。

【關(guān)鍵詞】誠信原則 行政協(xié)議 法治政府 行政訴訟

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

建成守法誠信的法治政府，是我國實現(xiàn)全面依法治國的重要目標。2019年12月10日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“行政協(xié)議若干規(guī)定”），以公正、及時、準確審判行政協(xié)議案件，推動行政訴訟制度的發(fā)展和完善為目標，將誠信原則貫徹始終，重點規(guī)制政府的締約、履約、守約等行為，客觀上也將推動政府踐信守諾機制的建立和完善，對正確審理行政協(xié)議案件、建設(shè)誠信政府起到了積極作用。

行政協(xié)議審判對誠信原則的導入與適用

誠信原則一向被視為民法中的“帝王條款”。所謂誠實信用，是市場經(jīng)濟活動中形成的道德規(guī)則，要求人們在市場活動中講究信用，在不損害他人利益和社會利益的前提下追求自己的利益。隨著公私合作的不斷加深以及公法和私法的逐步融合，誠信原則開始向公法擴張，主要表現(xiàn)為：行政機關(guān)應(yīng)當恪守信用，就算以公共利益為出發(fā)點行使必要的行政優(yōu)先權(quán)、優(yōu)益權(quán)等特權(quán)，也應(yīng)確保所作出的決定公平合理。

誠信原則導入行政法恰逢其時。行政法作為調(diào)整政府與人民關(guān)系的公法，需引導政府的行為符合善意真誠、恪守信用的要求，將誠信原則作為指導行政機關(guān)行為的準則，這是其固有的本質(zhì)使然。首先，《行政訴訟法》將行政協(xié)議糾紛納入受案范圍。行政協(xié)議是行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，是民法契約觀念和制度在行政法中衍生適用的產(chǎn)物。2015年《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議糾紛納入行政訴訟受案范圍，由行政審判庭進行審理?？梢?，誠信原則必然也會在行政協(xié)議審判過程中起到重要的調(diào)整作用。其次，誠信乃法治政府建設(shè)之必需。2020年是建成法治政府的關(guān)鍵時期，守法誠信是法治政府的基石。有鑒于此，要建設(shè)誠信政府，將誠信原則引入公法，以規(guī)范政府行為，提高政府公信力，推動服務(wù)型政府建設(shè)。第三，誠信缺失危害法治國家建設(shè)。在行政協(xié)議領(lǐng)域，政府誠信缺失主要表現(xiàn)為政府利用自身的優(yōu)勢地位，濫用權(quán)力、擅自變更或解除協(xié)議等行為。政府不忠誠、不履行協(xié)議，在損害行政相對人合法利益的同時，也降低了公民對政府的信任度。目前，我國正致力于法治中國建設(shè)，政府部門作為法治國家建設(shè)的帶頭人，應(yīng)誠實守信、依法行政，帶領(lǐng)全社會共同參與、全面推進依法治國。

行政協(xié)議審判中適用誠信原則具有特殊性。行政法中的誠信原則主要目標是規(guī)制政府的行為，加之行政協(xié)議具有行政性、協(xié)議性雙重屬性，使得誠信原則在行政協(xié)議審判中的適用呈現(xiàn)出一定的特殊面相。一是審理對象側(cè)重于行政機關(guān)行為。依據(jù)“行政協(xié)議若干規(guī)定”，絕大部分行政協(xié)議糾紛由行政審判庭審理，適用行政訴訟程序。而行政訴訟是行政相對人認為行政機關(guān)作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法院提起訴訟，法院依照法定訴訟程序?qū)Ρ辉V的行政行為進行合法性審查，并作出裁判的一種訴訟制度。行政訴訟的本質(zhì)及其目標，使得行政協(xié)議審判側(cè)重于審查行政機關(guān)的行為，對處于弱勢地位的相對人起到保護作用。二是在法律適用方面，優(yōu)先適用行政法律規(guī)范，民事法律規(guī)范一般適用。法院審理行政協(xié)議案件，在實體法方面，應(yīng)當優(yōu)先適用有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章的特別規(guī)定，沒有特別規(guī)定的，適用合同法。誠信原則的適用也應(yīng)以行政法律規(guī)范為優(yōu)先，以審查行政行為是否合法。目前，我國行政法律規(guī)范中對誠信原則的明確規(guī)定較少，主要是將其體現(xiàn)在對行政機關(guān)締約、履約內(nèi)容及程序的規(guī)制之中，而民事法律規(guī)范已對此作了精細化的規(guī)定，因此，在運用誠信原則審理案件時，若行政法律規(guī)范沒有特別規(guī)定，一般適用民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。三是判決結(jié)果需考慮公共利益和私人利益的平衡。行政機關(guān)與私人主體簽訂行政協(xié)議，皆是出于對公共利益的考量，因此，法院在審理行政協(xié)議案件時，必然應(yīng)當維護公共利益，盡可能保證行政協(xié)議有效，使其得到繼續(xù)履行。與民事審判中多為給付判決不同，行政協(xié)議的裁判還包括了撤銷判決和繼續(xù)履行判決。

誠信原則在行政協(xié)議審判和法治政府建設(shè)中的適用

誠實信用是我國法治政府建設(shè)的核心價值之一。誠信與法治相輔相成，誠信助推法治的有效運行，法治保障誠信的實現(xiàn)。2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，將誠信守信作為依法行政的基本要求之一，標志著法治政府建設(shè)正式啟動。隨著全面推行依法行政，誠信政府建設(shè)愈發(fā)重要。2016年國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，明確了法治政府建設(shè)的總體目標和內(nèi)涵，即“經(jīng)過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，其衡量標準為“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權(quán)力規(guī)范透明運行，人民權(quán)益切實有效保障，依法行政能力普遍提高”。

法治政府應(yīng)該成為忠實履約的模范。誠信原則貫穿行政協(xié)議締結(jié)、存續(xù)、終了的全過程，要求政府重諾守信、忠實履約。誠信原則給予政府行為以指引，并可作為行政協(xié)議審判中的關(guān)鍵要素，堅守誠信原則應(yīng)堅持以下標準。一是善意真誠。善意真誠要求行政機關(guān)在履行合同義務(wù)時，應(yīng)保有善良、真誠的心態(tài)。行政機關(guān)應(yīng)當嚴格遵守合同義務(wù)，懷有善良的動機履行義務(wù)；履行附隨義務(wù)，即根據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習慣履行通知、協(xié)助、保密等義務(wù)。二是前后一致。行政機關(guān)應(yīng)言而有信，不得隨意變更其決定。由于行政相對人或利害關(guān)系人相信行政行為有效，不會被隨意撤回或者撤銷，才形成信賴并產(chǎn)生信賴利益。在締約過程中，行政機關(guān)不得隨意中止與相對人的磋商；達成協(xié)議后，無正當理由，不得利用其特權(quán)隨意變更或解除合同。三是公平合理。行政機關(guān)應(yīng)平衡各方利益，保障相對人的合法權(quán)益。行政機關(guān)不得以不合理的方式導致相對人或者利害關(guān)系人的利益受到損害。即在締約過程中，行政機關(guān)應(yīng)保證公平競爭，如在招投標過程中，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或者限制投標人之間競爭。其次，誠信原則可以公平合理的方式調(diào)整合同雙方不合理與不公平的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政機關(guān)若存在違約、單方解除協(xié)議等行為，應(yīng)對行政相對人進行賠償或者補償。

行政優(yōu)先權(quán)、優(yōu)益權(quán)必須依法行使。行政優(yōu)益權(quán)是指國家為行政主體行使職權(quán)提供的行為優(yōu)先條件和物質(zhì)保障條件，前者即為行政優(yōu)先權(quán)，體現(xiàn)行政主體與行政相對方的關(guān)系；后者稱行政受益權(quán)，體現(xiàn)行政主體與國家的關(guān)系。行政機關(guān)行使行政優(yōu)先權(quán)，難免會對相對人的私人利益造成沖擊。誠信原則可以保證行政機關(guān)依法行使優(yōu)先權(quán)、優(yōu)益權(quán)，有效平衡公共利益和私人利益。首先，應(yīng)以維護公共利益為目的。根據(jù)“行政協(xié)議若干規(guī)定”，在履行行政協(xié)議過程中，行政機關(guān)為維護國家利益、社會公共利益，可以作出變更、解除協(xié)議的行政行為?？梢?，行政機關(guān)有權(quán)單方變更或者解除協(xié)議，但應(yīng)當對公共利益和私人利益進行比較衡量，只有保證行政機關(guān)所欲追求的公共利益的確大于犧牲行政相對人私人利益所造成的損害，并對相對人的損害進行補償，才符合誠信原則的要求。其次，謙抑行使監(jiān)督權(quán)和制裁權(quán)。為保證行政協(xié)議目的的實現(xiàn)，維護公共利益，行政機關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政相對人的履行行為。同時，由于行政訴訟的“民告官”性質(zhì)，行政機關(guān)不得作為原告起訴請求相對人履行協(xié)議，法律賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行行政協(xié)議的權(quán)利。若相對人不履行或者不正確履行協(xié)議，行政機關(guān)有權(quán)行使行政強制權(quán)，要求相對人履行協(xié)議，甚至有權(quán)對不履行協(xié)議的相對人作出處理決定?；谡\信原則的要求，行政機關(guān)無法通過行使優(yōu)先權(quán)而直接實現(xiàn)使相對人繼續(xù)履行協(xié)議的目的，而是應(yīng)當先作出要求相對人履行協(xié)議或?qū)ζ溥M行處理的行政決定，在出現(xiàn)相對人未對該決定提起復議或訴訟且仍未履行協(xié)議的情形時，行政機關(guān)方可向法院申請強制執(zhí)行該決定。第三，應(yīng)符合程序要求。目前，雖然法律對優(yōu)先權(quán)行使的程序規(guī)則不夠明確，但值得肯定的是，一些法院在處理此類案件時，會適用誠信原則，將行政機關(guān)行使優(yōu)先權(quán)的程序是否正當作為審查對象。具體而言，行政機關(guān)行使優(yōu)先權(quán)，應(yīng)當履行告知義務(wù)，以書面形式說明相對人的權(quán)利、義務(wù)，并告知行政機關(guān)將行使優(yōu)先權(quán)的理由。然后，行政機關(guān)應(yīng)當與相對人進行協(xié)商，以幫助雙方理解彼此的立場，調(diào)整各自的訴求，尋求共識和合意。

確保對協(xié)議相對人（當事人）的權(quán)利救濟。有權(quán)利必有救濟，當相對人的合法權(quán)益受到損害時，法院應(yīng)當向其提供全面的、具備實效性的救濟。法院適用誠信原則處理行政協(xié)議糾紛，不僅可以在實體上彌補相對人的損失，還可以從程序上應(yīng)用更有利于解決合同糾紛的形式。一是從實體上來說，相對人可得到充分的行政賠償和補償。行政賠償和補償是與誠信原則直接銜接的重要保障措施，相對人的合法利益在因行政機關(guān)的行為而受到損害時，應(yīng)當對其予以填補，才能達到平衡公共利益和私人利益的目的。若行政機關(guān)違背誠信原則，未能善意、全面地履行協(xié)議，由此給相對人造成損失，法院應(yīng)判決行政機關(guān)予以賠償。若行政機關(guān)依法行使行政優(yōu)先權(quán)而給相對人造成損失，法院應(yīng)判決行政機關(guān)予以補償。二是從程序上來說，人民法院可依法進行調(diào)解?！缎姓V訟法》第六十條規(guī)定，行政賠償和補償案件可以適用調(diào)解。此次“行政協(xié)議若干規(guī)定”第二十三條明確規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，可依法進行調(diào)解。調(diào)解協(xié)議是行政機關(guān)和相對人為化解糾紛而達成的一種相互承諾，不得反悔。經(jīng)過調(diào)解，雙方能夠自愿、友好、平和地解決糾紛。

積極探索創(chuàng)新型方式，充分發(fā)揮行政審判的作用，助推誠信政府、法治政府建設(shè)

行政審判具備評價、指引、教育等作用，為國家運用誠信原則推動誠信政府、法治政府建設(shè)提供了司法指引。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探索創(chuàng)新性的方式和路徑，增強行政機關(guān)誠信守諾的意識和能力。

明確受案范圍和審判程序，提升政府的法治意識和誠信意識。行政協(xié)議審判的進一步規(guī)范，得益于“行政協(xié)議若干規(guī)定”的出臺。一是樹立政府也是合同主體（當事人）的意識。行政協(xié)議訴訟主體資格的明確，幫助政府認清其功能定位和職能權(quán)限。與行政機關(guān)訂立協(xié)議的行政相對人和與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織都可作為原告提起訴訟。其中，與行政協(xié)議有利害關(guān)系的，包括將參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動的私人主體和被征收征用土地、房屋等不動產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人。行政機關(guān)作為行政協(xié)議訴訟的被告，不得就該協(xié)議的訂立、履行、終止等提起反訴。二是明確行政協(xié)議屬于行政訴訟受案范圍。受案范圍進一步擴大，體現(xiàn)出行政審判全面規(guī)制政府履約行為的決心。“行政協(xié)議若干規(guī)定”第一條明確了行政協(xié)議的內(nèi)涵，并依此將國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議和符合規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議也納入行政協(xié)議范圍。三是細化審判程序。根據(jù)行政協(xié)議訴訟的類型，“行政協(xié)議若干規(guī)定”確立了不同的審理規(guī)則，主要體現(xiàn)在舉證規(guī)則上。依行政協(xié)議的行政性，被告對于自己具有法定職權(quán)、履行法定程序、履行相應(yīng)法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔舉證責任。同時也考慮到行政協(xié)議的契約性，規(guī)定原告應(yīng)對其主張的撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔舉證責任。四是擴張誠信原則在行政活動中的適用和影響力。“行政協(xié)議若干規(guī)定”力圖從制度層面提高行政機關(guān)的誠信意識，通過具體規(guī)定的方式，彌補我國行政程序法缺失導致的誠信原則適用的空白。

提出司法建議，督促行政機關(guān)踐行誠信原則。自2007年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進一步加強司法建議工作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務(wù)的通知》后，司法建議得到更為廣泛的運用。行政訴訟司法建議，是指人民法院對在行政審判活動中發(fā)現(xiàn)的、與案件有關(guān)，但不宜由法院直接處理的問題，向有關(guān)國家行政機關(guān)提出建議、要求其予以處理的活動，具有預防和解決糾紛等多重效果。具體而言，法院可以通過提出司法建議，促使被告改變其具體行政行為，若原告對改變后的行為表示接受，可以申請撤訴，從而預防行政協(xié)議糾紛的發(fā)生；在裁判作出后，法院也可以司法建議的形式告知政府如何正確履行職責，起到預防類似糾紛再次發(fā)生的作用。

發(fā)布誠信和失信正反兩方面指導性案例，引導行政機關(guān)誠信行事。誠信原則屬法律原則的范疇，作為規(guī)范它是開放式的，授予法官自由裁量權(quán)?？梢姡\信原則的適用需結(jié)合個案情況，難以形成統(tǒng)一的標準。對于法院來說尚且如此，更不必談?wù)诼男袇f(xié)議時容易產(chǎn)生的困惑及誤解。因此，法院對相關(guān)行政案例進行整理匯總，發(fā)布指導性案例，既可以彌補成文法的不足，促進法院在法律適用上的統(tǒng)一，又可以給予政府明確的行動指引，指導政府行為愈發(fā)規(guī)范化、法治化。從發(fā)布內(nèi)容來說，指導性案例的種類應(yīng)包括誠信案例和失信案例兩種。發(fā)布誠信案例旨在為其他行政機關(guān)樹立直觀、具體的誠信標準，對遵守誠信原則的政府起到正向的激勵作用。此外，近年來有個別人民政府列入失信被執(zhí)行人名單，例如2017年江西省宜春市中級人民法院裁定，將拒不履行法律文書中相關(guān)義務(wù)的奉新縣人民政府納入失信被執(zhí)行人名單。可見，有必要在公布失信被執(zhí)行人名單時一并公布失信案例，這能對失信的行政機關(guān)起到威懾、警示的作用，督促其糾正失信行為、履行相關(guān)義務(wù)。從發(fā)布主體來說，應(yīng)更新現(xiàn)有的由最高人民法院或者最高人民檢察院發(fā)布指導性案例的模式，由各省高級人民法院作為主要的指導性案例發(fā)布主體，針對部分案件，如失信案件，還可由作出判決的中級人民法院發(fā)布，有助于增強指導性案例發(fā)布的及時性和針對性。

行政機關(guān)負責人出庭和工作人員旁聽庭審，強化行政機關(guān)法治意識和誠信意識?！缎姓V訟法》第三條規(guī)定，被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。此舉有助于“提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定動力”，促進行政爭議的實質(zhì)性化解，化解“民告官不見官”的難題，受到廣泛推崇。同時，考慮到行政訴訟中“官民對抗”的色彩強烈，且行政協(xié)議糾紛中蘊含的法律關(guān)系、利益衡量問題更為復雜，除《行政訴訟法》本身的要求外，應(yīng)要求相關(guān)工作人員旁聽庭審。行政機關(guān)負責人及工作人員的出庭，不僅起到引導其后續(xù)工作、督促其誠信履約的作用，對原告方來說，也能展現(xiàn)出行政機關(guān)希望定分止爭、加強與私人主體合作的誠意，對政府法治形象的塑造大有裨益。

協(xié)助對行政機關(guān)進行誠信考核，發(fā)揮法院的法律專業(yè)優(yōu)勢。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準”；黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步提出，“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系”的要求。目前，我國法治政府評估包括地方政府的自我評估和由高等院校、科研機構(gòu)開展的第三方評估，如中國政法大學法治政府研究院自2013年以來每年發(fā)布的《中國法治政府評估報告》。誠信考核是法治建設(shè)評估和行政機關(guān)工作人員政績考核的重要一環(huán)。行政協(xié)議審判直接評估了政府踐諾守信情況，法院也因此積累了大量政府誠信評估的經(jīng)驗。有鑒于此，在政府誠信考核中，法院有必要作為協(xié)助方參與其中，充分運用公法誠信原則，對政府在行政協(xié)議締結(jié)和履行、行政決定等行政行為中是否恪守誠信進行評估，提出專業(yè)意見。

至誠者高尚萬人敬，棄信者卑劣千夫指。誠信原則是民事合同領(lǐng)域的“帝王條款”，同時也是政府的行動綱領(lǐng)。習近平同志高度重視誠信在治國理政中的重要作用，強調(diào)各級領(lǐng)導干部要以身作則、率先垂范，說到的就要做到，承諾的就要兌現(xiàn)。我國正處于全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關(guān)鍵時期，國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責，更應(yīng)秉持誠信，堅持為人民服務(wù)、對人民負責、受人民監(jiān)督，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為我國大國形象塑造添磚加瓦。

（作者為中國政法大學教授、博導；中國政法大學比較法學研究院研究生王夢菡對本文亦有貢獻）

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責編/張忠華 美編/陳琳

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