摘 要:國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是制度層面或者說是上層建筑領(lǐng)域的深度現(xiàn)代化，是國家治理理論的重大創(chuàng)新，也是馬克思主義國家學說的新發(fā)展。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強化制度執(zhí)行力是關(guān)鍵，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保障。因此，要不斷加強制度建設(shè)，完善治理體系，強化制度執(zhí)行力，培養(yǎng)一批適應(yīng)新時代發(fā)展要求的領(lǐng)導(dǎo)干部，將制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

關(guān)鍵詞:治理體系 治理能力 黨的領(lǐng)導(dǎo)

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]，并提出“到二〇二〇年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。這是中國改革的巨大進步，是改革開放政策措施的歷史自覺，是理論自信的集中體現(xiàn)，更是黨領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革大局觀日臻成熟和駕馭改革的能力不斷提高的重要標志。

黨的十八屆四中、五中、六中全會分別就全面依法治國、全面建成小康社會、全面從嚴治黨進行了專題研究。黨的十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題，進一步作出全面部署。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)國家方式的革命性變革，在理論上國家治理方式實現(xiàn)了從統(tǒng)治、管理向治理轉(zhuǎn)變的歷史性跨越。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是指以中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展為前提，把中國特色社會主義制度優(yōu)勢，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，轉(zhuǎn)化為治理效能的過程。“治理體系”和“治理能力”是治理現(xiàn)代化的“一體兩面”。同時，中國的治理現(xiàn)代化是“中國式”的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而不是西方“治理”理論語境下的治理現(xiàn)代化。如果說我們過去曾經(jīng)提出的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術(shù)這四個現(xiàn)代化是器物層面的或者說是生產(chǎn)力層面的現(xiàn)代化。那么，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化則是制度層面或者說是上層建筑領(lǐng)域的深度現(xiàn)代化，這是國家治理方式具有里程碑意義的變革，是國家治理理論的重大創(chuàng)新，也是馬克思主義國家學說的新發(fā)展。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，其中，堅持是前提，完善是為了更好的堅持。沒有這個前提，國家治理就沒有了根據(jù)，無法從學理和實際層面展開，也就沒有了實際意義。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是堅持和完善中國特色社會主義制度的邏輯延伸，堅持和完善中國特色社會主義制度也是為了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這里隱含著三層意思也就是三個基本要素：誰來治理，怎么治理，治理的效果如何？我們認為，治理體系是指治理的制度體系，治理主體體現(xiàn)為治理者的治理能力，現(xiàn)代化指的是治理效果。

治理體系、治理能力、現(xiàn)代化三個概念是堅持和完善中國特色社會主義制度的目的，是一個不可分割的有機整體。首先是治理體系的現(xiàn)代化，它是靜態(tài)的制度及其相互關(guān)系，指的是治理體制和治理結(jié)構(gòu)問題，強調(diào)治理體系的完善和功能的齊備，以及治理結(jié)構(gòu)的相對科學合理。其次是治理能力的現(xiàn)代化，是指治理主體的素質(zhì)高低和本領(lǐng)大小，及其適應(yīng)和駕馭治理體系的能力，包括治理者自身意識、能力和素質(zhì)等能否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵。第三是現(xiàn)代化，這是一個宏觀概念，從工業(yè)化這個概念演化而來。相對于農(nóng)耕時期以人力和畜力為主要動力的生產(chǎn)生活模式，現(xiàn)代化是運用機器化、自動化等社會化大生產(chǎn)的工業(yè)手段進行生產(chǎn)、交換、分配、消費的生產(chǎn)生活模式。從動態(tài)看，現(xiàn)代化又是一個漸進的過程，從蒸汽時代到電氣時代，再到信息時代，現(xiàn)代化手段也在不斷發(fā)展變化。從工業(yè)化的內(nèi)涵看，現(xiàn)代化就是便捷、高效、低成本、綠色、協(xié)調(diào)的代名詞，把現(xiàn)代化運用到國家和社會治理領(lǐng)域，體現(xiàn)為治理過程的科學、規(guī)范、合理，治理效果的便捷、高效、透明與低成本。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是馬克思主義國家學說在理論上的重大突破，具有重要的歷史和現(xiàn)實意義。目前，我國國家治理能力基本上能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，但是人為的治理因素仍較多，治理模式也存在不足之處，集中體現(xiàn)為制度體系不完善、現(xiàn)有制度的執(zhí)行力不強。鑒于只有在堅持和完善中國特色社會主義制度的語境下分析國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化才有意義，因此，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的當務(wù)之急是要在以習近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以“兩個一百年”奮斗目標為時間軸，以中國目前的經(jīng)濟社會現(xiàn)實為邏輯起點，適應(yīng)治理范式變革大趨勢，在改革中不斷完善制度體系，強化提升制度執(zhí)行力，逐步走向國家治理現(xiàn)代化。

我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)

改革要達到什么目標？改革的主要對象是什么？這些問題在改革初期并不是十分清晰。1992年，鄧小平同志在南方談話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[2]黨的十四大提出，要初步建立起新的經(jīng)濟體制，實現(xiàn)達到小康水平的第二步發(fā)展目標。到建黨一百周年的時候，在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。自此，黨和國家把中國特色社會主義制度建設(shè)作為一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)和重大事業(yè)，始終堅持與時俱進，不斷豐富和發(fā)展“制度建設(shè)”理念。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個重大命題，并把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標。這個全新概念開啟了全局規(guī)劃、系統(tǒng)整體推進改革的新時代，開創(chuàng)了國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。黨的十八屆五中全會進一步強調(diào)，“十三五”時期要實現(xiàn)“各方面制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進展，各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成”。

黨的十九大作出建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略安排，而能否建成社會主義現(xiàn)代化強國，在一定程度上取決于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標能否實現(xiàn)。黨的十九屆二中全會作出修改憲法的重要部署，黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機構(gòu)改革的系統(tǒng)部署，這是黨的十九大之后黨和國家在制度建設(shè)和治理體系、治理能力建設(shè)上邁出的新的重大步伐。黨的十九屆三中全會指出：“我們黨要更好領(lǐng)導(dǎo)人民進行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度。這是擺在我們黨面前的一項重大任務(wù)。”現(xiàn)在，我們黨有必要對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行系統(tǒng)總結(jié)，與時俱進提出完善和發(fā)展的前進方向和工作要求。

新中國成立70余年取得的歷史性成就充分證明，中國特色社會主義制度是當代中國發(fā)展進步的根本保證。黨的十九屆四中全會指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”黨的十九屆四中全會將國家治理現(xiàn)代化與“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的中國夢緊密地連在一起，突出體現(xiàn)推進國家治理現(xiàn)代化比以往任何時候都更為迫切和重要。

推進國家治理現(xiàn)代化面臨的問題

面對艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)和嚴峻復(fù)雜的國際環(huán)境，加強制度建設(shè)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，強化制度執(zhí)行力，提升領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力刻不容緩。

第一，不斷完善國家制度體系。作為生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的范疇，制度本身也是一個無止境的完善過程，制度達到完全完善是一個相對的理想狀態(tài)。當前，我們?nèi)悦媾R很多制度體系構(gòu)建問題，如為政過程中的不作為和亂作為問題、作風建設(shè)問題、遏制腐敗問題，政治制度中的政黨建設(shè)、紀檢監(jiān)察制度的建設(shè)完善問題，社會制度方面的疫情防控、風險把控、醫(yī)療保障、教育公平、就業(yè)等問題，經(jīng)濟制度方面的城鄉(xiāng)貧富差距、扶貧脫貧、市場監(jiān)管等問題，生態(tài)方面的環(huán)境污染、大氣治理、自然災(zāi)害應(yīng)急機制建立健全等問題，以及文化制度方面的文化傳承、保護、創(chuàng)新、傳播等問題。制度是一個龐大的體系，不僅涉及的內(nèi)涵豐富，包含政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面，而且涉及的層級復(fù)雜繁多，如省、市、縣等。因此，中國特色社會主義制度的完善不僅要從宏觀上立足中國國情，也要在微觀上緊密結(jié)合各地實際情況，具體問題具體分析，破除阻礙社會進步的體制機制障礙，建立和完善與治理現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的制度體系。

第二，提升國家治理能力。習近平總書記指出，“我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力”。治理能力現(xiàn)代化包含制度本身功能的現(xiàn)代化和治理者能力素質(zhì)的現(xiàn)代化兩個方面，具體包括國家治理體系的完善和治理手段、治理功能的完備。也就是說，制度設(shè)計要具有可行性、針對性、可操作性，治理者本身的素養(yǎng)、對制度的理解能力和執(zhí)行能力等要符合社會發(fā)展的要求。其中，提升干部治理能力是一項重要任務(wù)。從主客體角度來看，提升干部治理能力主要面臨的困難和挑戰(zhàn)有：治理主體能力水平不均衡，同時，由于監(jiān)管、監(jiān)察制度不完善，領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中腐敗、為官不為、執(zhí)行力不足等問題在一些地區(qū)和部門中也比較嚴重；治理客體（人民群眾或基層組織）素質(zhì)、參與度等仍顯不足。

第三，培養(yǎng)一批適應(yīng)新時代發(fā)展要求的干部。黨的十九屆四中全會提出，要“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)。通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權(quán)力、開展工作，提高推進‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局等各項工作能力和水平”。具體來說，應(yīng)當引導(dǎo)廣大干部樹立為人民服務(wù)的意識，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部提高自身專業(yè)知識技能，擁有良好的心理素質(zhì)、身體素質(zhì)。把治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與制約。另外，應(yīng)當更加重視運用人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平。堅持黨管干部原則，就完善干部管理制度、激勵干部擔當作為和狠抓落實、培養(yǎng)干部斗爭精神和斗爭本領(lǐng)提出更明確要求。

強化制度執(zhí)行力是當務(wù)之急

制度執(zhí)行力既包括制度本身所具有的強制力、執(zhí)行效力，也包括相關(guān)組織、領(lǐng)導(dǎo)干部在落實制度和執(zhí)行任務(wù)時所表現(xiàn)出來的能力和水平，客觀上表現(xiàn)為執(zhí)行的速度、質(zhì)量和效果。

當前我國治理現(xiàn)狀中最突出的問題是制度執(zhí)行力不足，這種現(xiàn)象在不同地區(qū)、不同部門不同程度地存在著。這直接侵蝕了制度的完整性，損害了制度的權(quán)威，削弱了制度的效能。倘若制度不能有效執(zhí)行，再好的制度也會形同虛設(shè)，只有將制度執(zhí)行起來，將其運用到實踐中去，使其參與到治理現(xiàn)代化中來，才能發(fā)揮制度的價值與作用，彰顯我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)勢。因此，當前的首要任務(wù)是激活制度、運用制度，讓制度真正活起來，從紙上、墻上走到實踐中，強化制度執(zhí)行力，從根本上提高治理效能，推進國家改革發(fā)展進程。

如何有效提升制度執(zhí)行力，是當前國家治理領(lǐng)域的重大理論與實踐課題。制度執(zhí)行的過程也是檢驗制度是否適合、滿足治理現(xiàn)代化需求的過程，是制度不斷完善、發(fā)展的過程。提高制度執(zhí)行力、充分發(fā)揮制度作用，需要進一步健全制度本身，不斷完善和優(yōu)化制度體系，為國家治理現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)支撐；提高主客體的執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行能力建設(shè)，促使制度執(zhí)行取得良好績效；構(gòu)建良好的制度執(zhí)行空間，全力塑造制度執(zhí)行文化，為制度有效執(zhí)行營造客觀環(huán)境。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進國家治理現(xiàn)代化的根本保障

中國特色社會主義制度體系已經(jīng)不斷發(fā)展成為科學、合理、完備、規(guī)范的制度體系，在保持政治穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會秩序、發(fā)揚優(yōu)秀文化、推動國家繁榮富強方面發(fā)揮著重要作用。而黨的領(lǐng)導(dǎo)則是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，貫穿于國家治理現(xiàn)代化的各個層面、領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和具體的方針政策之中。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是歷史的經(jīng)驗，也是經(jīng)受住現(xiàn)實考驗的法寶。在此次新冠肺炎疫情中，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，全國上下十四億人民凝聚力量、眾志成城、團結(jié)一心，疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，我國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢、科學的制度體系、全面化解疫情風險的現(xiàn)代化水平也得到充分驗證。

在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，要始終不渝、毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。全黨全國上下必須堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照黨中央的決策部署，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，不斷完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系和全面從嚴治黨制度，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，推動各級黨組織、黨和國家機構(gòu)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，將制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為治理效能。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部中國特色社會主義教研室主任、教授；中共中央黨校（國家行政學院）研究生院公共管理專業(yè)博士研究生魯廣鵬對本文亦有貢獻】

注釋

[1]《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第90頁。

[2]《鄧小平文選（第三卷）》，北京：人民出版社，1993年，第372頁。

責編：臧雪文 / 羅 婷

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