【摘要】“十四五”時期經(jīng)濟(jì)和社會的高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。保障和改善民生是社會穩(wěn)定的壓艙石，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確發(fā)展思路，持續(xù)深化體制機(jī)制改革。在“十三五”時期打下的良好基礎(chǔ)上，“十四五”民生保障事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持補(bǔ)短板、保公平、促發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮制度優(yōu)勢，提高治理效能。

【關(guān)鍵詞】“十四五”規(guī)劃 民生保障 高質(zhì)量發(fā)展 【中圖分類號】D632.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國“十三五”民生保障工作取得了輝煌成就，獲得了寶貴的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持人民主體地位，貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，高度重視保障和改善民生。“十三五”期間，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，教育、衛(wèi)生健康和人社部門等紛紛加強(qiáng)民生保障事業(yè)規(guī)劃，全面深化制度改革，有序推進(jìn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型提升，民生保障事業(yè)取得了較為突出的成績。

一是居民就業(yè)和收入更有保障。我國積極推動就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，努力促進(jìn)充分就業(yè)。城鎮(zhèn)就業(yè)人員持續(xù)增長，每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)維持在1300萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率有所降低。二是教育質(zhì)量更有力度。堅(jiān)持黨的教育方針，貫徹落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，持續(xù)深化教育改革，努力推動教育現(xiàn)代化。同時，教育脫貧攻堅(jiān)任務(wù)成效顯著，貧困地區(qū)辦學(xué)條件持續(xù)改善，困難群眾和弱勢群體的受教育權(quán)得到保障、受教育機(jī)會更加充分，基本公共教育服務(wù)更加均衡。三是衛(wèi)生健康水平進(jìn)一步提升。推動實(shí)施健康中國戰(zhàn)略，全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，群眾“看病難、看病貴”等問題得到緩解。面對新冠肺炎疫情的考驗(yàn)，黨和政府向人民交出了一份滿意的答卷。四是社會保障更加公平更可持續(xù)。按照全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的指導(dǎo)方針，筑牢了兜底保障防線。五是脫貧攻堅(jiān)行動成效顯著。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，農(nóng)村貧困治理進(jìn)入新階段。2015年至2019年，我國農(nóng)村貧困人口從5575萬人下降至551萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率由5.7%下降至0.6%。

綜上所述，我國“十三五”民生保障工作取得了輝煌成就，獲得了寶貴的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在不少短板。首先，民生保障事業(yè)的規(guī)?？偭坎蛔?。面對人民日益增長的高水平、多樣化需求，現(xiàn)有的民生保障事業(yè)規(guī)模有限，特別是優(yōu)質(zhì)資源總量較少、分布不均。如鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師數(shù)量較少，基層教育師資隊(duì)伍建設(shè)滯后；老年護(hù)理人才稀缺、專業(yè)化程度較低，難以提供充足的老年護(hù)理服務(wù)。其次，民生保障服務(wù)的人均水平較低。現(xiàn)有民生保障項(xiàng)目尚未實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，仍然存在制度漏洞。特別是在人口流動的背景下，不少服務(wù)的享受仍以戶籍為基本限制條件，導(dǎo)致流動人口保障缺失，從而降低人均水平。最后，民生保障系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)存在差異。民生保障各項(xiàng)目發(fā)展不均衡，部分項(xiàng)目制度成熟、規(guī)范性較強(qiáng)，部分項(xiàng)目建設(shè)滯后、穩(wěn)定性不足。

“十四五”民生保障的總體思路：高質(zhì)量的發(fā)展追求、普惠性的價值導(dǎo)向、多元化的內(nèi)涵發(fā)展

“十四五”時期我國將踏上建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民生活水平和國家治理水平將得到大幅提升。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，面對百年未有之大變局，民生保障事業(yè)將成為我國積極應(yīng)對全球風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國家安全與社會穩(wěn)定的重要基石，對實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化產(chǎn)生重要作用。在“十三五”規(guī)劃即將收官之際，對“十四五”民生保障事業(yè)進(jìn)行謀篇布局成為了黨和政府的現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)黨的十九屆五中全會精神，“十四五”民生保障工作應(yīng)當(dāng)注重以下幾點(diǎn)。

高質(zhì)量的發(fā)展追求。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求呈現(xiàn)出由低向高的轉(zhuǎn)變，基本需求的滿足會帶來更高層次的需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國居民的溫飽問題已經(jīng)得到解決，基本生活得到有效保障?，F(xiàn)有的民生保障項(xiàng)目在防范化解社會風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用，特別是對貧困人口的兜底保障。全面小康社會建成后，人民對美好生活的向往會引發(fā)更高層次的需求，同時社會風(fēng)險(xiǎn)的變化也會導(dǎo)致新弱勢群體的產(chǎn)生，從而對民生保障事業(yè)提出更高要求，其制度目標(biāo)將從保障公民基本權(quán)益轉(zhuǎn)向促進(jìn)人的全面發(fā)展。未來，民生保障事業(yè)不僅要注重覆蓋面的擴(kuò)大，更要確保質(zhì)量的提升。脫貧攻堅(jiān)要轉(zhuǎn)向相對貧困治理，調(diào)整目標(biāo)群體和扶貧模式，防止貧困邊緣群體和已脫貧人口返貧致貧。社會救助要秉持積極的發(fā)展救助理念，增加救助對象的生計(jì)資本，幫助其自力更生，擺脫福利依賴。社會福利要關(guān)注特殊群體新的需求，調(diào)整福利提供方式，確保福利充足性。

普惠性的價值導(dǎo)向。公平公正始終是社會發(fā)展所追求的核心價值，民生保障事業(yè)涉及廣大人民群眾的根本利益，必須堅(jiān)持普惠性的價值取向，切實(shí)推進(jìn)全民共享。社會主義的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)共同富裕，民生保障則服從和服務(wù)于這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)通過完善制度規(guī)則，持續(xù)深化制度改革，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感和安全感。一方面，注意城鄉(xiāng)差異和地域差異，要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、社會保障一體化。同時，建立區(qū)域之間的合作機(jī)制，避免因地域差別帶來的制度分割。另一方面，聚焦農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員等制度“漏出”群體，探討制定符合其職業(yè)特征的社會保障制度，增強(qiáng)制度適應(yīng)性與靈活性。重視殘疾人等特殊群體，加快建設(shè)無障礙通道及設(shè)施，增強(qiáng)其基本公共服務(wù)可及性，改善生活條件。社會保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)持續(xù)提高統(tǒng)籌層次，爭取實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，避免因統(tǒng)籌區(qū)分割帶來的待遇不公平。社會救助應(yīng)當(dāng)完善資格認(rèn)定條件，明確專項(xiàng)救助目標(biāo)群體，規(guī)范對象認(rèn)定程序。

多元化的內(nèi)涵發(fā)展。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制激發(fā)了市場和社會活力，資源和信息快速流動，社會均質(zhì)化程度下降，群眾訴求呈現(xiàn)多元化特征。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府積極推動簡政放權(quán)，社會和市場力量不斷壯大，逐步參與到公共事務(wù)中來。私營部門與公共部門合作提供各項(xiàng)服務(wù)，相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，形成良性循環(huán)。黨和政府積極推動社會共治共建共享，形成了多元參與、分工有序的社會治理格局。在此背景下，民生保障事業(yè)具備了多元化的發(fā)展趨勢，一方面是服務(wù)管理和提供主體的多元化，另一方面是服務(wù)方式和內(nèi)容的多元化。“十四五”時期，社會變革將進(jìn)一步加劇，全球交流將進(jìn)一步加強(qiáng)，多元的群眾訴求需要不同類型的服務(wù)。因此，需要鼓勵和引導(dǎo)市場和社會組織參與到民生保障事業(yè)中來，完善資格認(rèn)定規(guī)則，為民眾提供多樣化的選擇方案，豐富民生保障的形式與內(nèi)容，形成多層次、多樣化的民生保障。

將加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)與重點(diǎn)民生保障項(xiàng)目突破相結(jié)合，著力完成“十四五”民生保障發(fā)展目標(biāo)

當(dāng)前較長一段時間內(nèi)，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展受到新冠肺炎疫情影響，民生保障事業(yè)面臨不少考驗(yàn)。為堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)民生保障制度建設(shè)，繼續(xù)深化各項(xiàng)制度改革，增強(qiáng)制度公平性和可持續(xù)性。以“六穩(wěn)”“六保”工作為切入點(diǎn)，把民生保障目標(biāo)放在首位，樹立科學(xué)的制度理念。通過加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)與重點(diǎn)民生保障項(xiàng)目突破相結(jié)合，完成“十四五”民生保障的發(fā)展目標(biāo)：

著力提升基本公共服務(wù)均等化質(zhì)量。統(tǒng)籌利用線上線下、各級各地公共資源，加強(qiáng)總體規(guī)劃和科學(xué)布局，加大基本公共服務(wù)投入力度，扶持和培育多元服務(wù)主體，重點(diǎn)關(guān)注貧困地區(qū)群眾、流動人口和弱勢群體等對象，推動城鄉(xiāng)和區(qū)域公共服務(wù)均等化。同時，應(yīng)當(dāng)明確統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定城鄉(xiāng)和地域評估細(xì)則，開展基本公共服務(wù)滿意度調(diào)查，及時補(bǔ)足基本公共服務(wù)短板。在基本公共教育上，關(guān)注農(nóng)民工和殘疾人子女入學(xué)教育，加快學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化改造，為其就近入學(xué)提供便利條件。在基本勞動就業(yè)上，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)基地建設(shè)，提升信息化服務(wù)水平，完善人力資源服務(wù)設(shè)施。在基本醫(yī)療衛(wèi)生上，加快區(qū)域醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，推動優(yōu)質(zhì)資源下沉至基層，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。在基本社會服務(wù)上，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)能力，提高社區(qū)醫(yī)療保健和養(yǎng)老服務(wù)水平。

建設(shè)高質(zhì)量教育體系。教育是國之大計(jì)、黨之大計(jì)，是民族振興、社會進(jìn)步的重要基石，必須堅(jiān)持黨對教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人。教育現(xiàn)代化離不開高質(zhì)量的教育體系，應(yīng)當(dāng)深化教育教學(xué)改革，立足國家戰(zhàn)略發(fā)展導(dǎo)向，建立科學(xué)合理的人才培養(yǎng)體系。要結(jié)合國家發(fā)展方針，有針對性地設(shè)置一批專業(yè)學(xué)科，根據(jù)市場和社會需求調(diào)整人才培養(yǎng)方案，破除人才培養(yǎng)短板。在教育理念上，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。各學(xué)校應(yīng)當(dāng)明確辦學(xué)理念，突出辦學(xué)特色，改善辦學(xué)條件，全面實(shí)施素質(zhì)教育。在教學(xué)內(nèi)容上，圍繞國際國內(nèi)發(fā)展大局，增強(qiáng)教學(xué)內(nèi)容的科學(xué)性與時代性，提高學(xué)生的綜合素養(yǎng)。在教學(xué)手段上，加強(qiáng)線上與線下資源整合，豐富教學(xué)形式，培養(yǎng)學(xué)生動手能力和創(chuàng)新意識，提高學(xué)習(xí)便捷性。在教師隊(duì)伍建設(shè)上，重視師風(fēng)師德建設(shè)，完善教師培訓(xùn)計(jì)劃，提高教師素質(zhì)。在教育評價上，重視學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量，積極破除“五唯”頑疾障礙，探索以人為本的評價機(jī)制，避免功利化和短視化傾向。

健全多層次的社會保障體系。現(xiàn)階段，我國社會保障體系中第一層次占比較大，二、三層次發(fā)展空間有限。不同層次保障的功能定位較為模糊，導(dǎo)致人們對第一層次的法定保障期望過高，產(chǎn)生制度依賴。為此，應(yīng)當(dāng)以改革和完善第一層次的法定保障為基礎(chǔ)，合理界定各層次責(zé)任邊界，區(qū)分不同層次的保障功能和保障水平，加強(qiáng)多層次社會保障體系的頂層設(shè)計(jì)。對政府主要負(fù)責(zé)的第一層次，應(yīng)當(dāng)以保障公民基本權(quán)益為目標(biāo)，以公平正義為價值追求，主要保障基本生活。對政策支持下由市場和社會力量參與的二、三層次，應(yīng)當(dāng)以提高保障水平為目標(biāo)，遵循自愿選擇原則，為第一層次提供補(bǔ)充。

實(shí)現(xiàn)更加充分的高質(zhì)量就業(yè)。“十四五”時期應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先政策，持續(xù)完善勞動力市場，破除制度障礙和地域分割，促進(jìn)勞動力充分流動。既要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化就業(yè)服務(wù)，切實(shí)保障各地勞動力的就業(yè)權(quán)益；又要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，實(shí)施勞動力技能提升工程，重點(diǎn)關(guān)注高校畢業(yè)生、殘疾人、退伍軍人和其他就業(yè)困難群體，加大政策幫扶力度。持續(xù)完善人力資源服務(wù)，加強(qiáng)信息化平臺建設(shè)，有效銜接勞動力供給和用人需求。加強(qiáng)對新業(yè)態(tài)從業(yè)者、靈活就業(yè)人員和創(chuàng)業(yè)者的支持和職業(yè)保護(hù)，規(guī)范新型勞動關(guān)系。積極發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)功能，做好失業(yè)登記和監(jiān)測工作，為失業(yè)者提供有針對性的職業(yè)培訓(xùn)，幫助其發(fā)揮自身就業(yè)優(yōu)勢。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“基本公共服務(wù)均等化視角下農(nóng)村低收入群體幸福感提升路徑研究”（項(xiàng)目編號：20YJAZH074）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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⑤鄭功成：《中國民生保障制度:實(shí)踐路徑與理論邏輯》，《學(xué)術(shù)界》，2019年第11期。

責(zé)編/周小梨 美編/陳媛媛

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