【摘要】“十四五”規(guī)劃及其貫徹實施是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大事，廣大人民群眾對美好生活、對優(yōu)質(zhì)公共生態(tài)產(chǎn)品的向往，構(gòu)成了“十四五”規(guī)劃中我國生態(tài)文明建設(shè)的民意基礎(chǔ)和現(xiàn)實動力。展望我國“十四五”時期的生態(tài)文明建設(shè)，最為重要的是切實貫徹落實好習(xí)近平生態(tài)文明思想和充分發(fā)揮“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)作用，我們應(yīng)將這一規(guī)劃目標(biāo)及其實施綱要貫徹落實好，使之成為未來五年甚至更長時間內(nèi)我國生態(tài)文明建設(shè)的實踐指南。

【關(guān)鍵詞】十四五規(guī)劃 生態(tài)環(huán)境治理 生態(tài)文明體制 人與自然 【中圖分類號】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（下文簡稱《建議》），在高度肯定“十三五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所取得的歷史性成就尤其是決勝全面建成小康社會的同時，《建議》對于新一個“五年”乃至“十五年”中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的未來藍(lán)圖作出了高瞻遠(yuǎn)矚的頂層設(shè)計。就新時期的生態(tài)文明建設(shè)來說，其核心任務(wù)就是以習(xí)近平生態(tài)文明思想和“十四五”規(guī)劃目標(biāo)及其實施綱要為統(tǒng)領(lǐng)，扎實推進(jìn)國家環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

“打好（贏）污染防治攻堅戰(zhàn)”：“十三五”時期的生態(tài)文明建設(shè)主題及其實現(xiàn)

“十三五”（2015~2020）時期，是全國上下貫徹落實黨的十八大、十九大精神，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)文明體制改革的五年。黨的十八大報告基于“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢”，作出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政治決斷，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”；黨的十九大報告則明確提出，2020年之前是“全面建成小康社會的決勝期”，而生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)就是“堅決打好……污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗”。過去五年中，黨和政府先后推出了眾多生態(tài)文明建設(shè)重大舉措，其聚焦點則是如何遏制嚴(yán)重事件頻發(fā)的大氣、水和土壤污染問題，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的惡化趨勢。從“十三五”規(guī)劃綱要的實際執(zhí)行情況來看，過去五年的確是“迄今為止生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成效最大、生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展最好的五年，人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感和安全感不斷地增強(qiáng)”。這方面的突出表現(xiàn)就是，“十三五”規(guī)劃綱要所確定的污染防治階段性目標(biāo)中的8項約束性指標(biāo)提前一年完成，而全國地級及以上城市空氣質(zhì)量也可以如期實現(xiàn)優(yōu)良天數(shù)比例84.5%的約束性目標(biāo)。這不僅意味著“十五”期間曾出現(xiàn)過的生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的尷尬情況不會再發(fā)生，而且廣大人民群眾可以從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的大幅度改善中提升自己的生活品質(zhì)，比如更多藍(lán)天白云的本真色彩、更多鳥語花香的自然野趣、更多“人在自然中”的城鄉(xiāng)休閑娛樂空間。

生態(tài)文明建設(shè)傘形話語統(tǒng)攝之下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，在“十三五”期間已經(jīng)大大提升了自己在黨和政府議事日程上的位置。當(dāng)然，我們還遠(yuǎn)不能說我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理形勢已經(jīng)由此實現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)折。這不僅表現(xiàn)在十八大之后所引入的圍繞著大氣、水和土壤保護(hù)的一系列重大舉措只是取得了階段性成效，比如曾引致廣泛社會政治關(guān)切的京津冀等地區(qū)霧霾問題依然沒有得到徹底解決，而且還至少存在著如下三個“沒有根本改變”：環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢沒有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險態(tài)勢沒有根本改變，以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路為主的運輸結(jié)構(gòu)沒有根本改變。換言之，經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化進(jìn)程中積累起來的生態(tài)環(huán)境問題或風(fēng)險還并未得到實質(zhì)性克服或釋放，而相對較低的綠色發(fā)展水平和能力則決定了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長過程中還會有新的生態(tài)環(huán)境問題或風(fēng)險產(chǎn)生。所以，十九屆五中全會《公報》在肯定過去五年中“污染防治力度加大，生態(tài)環(huán)境明顯改善”的同時，也再次強(qiáng)調(diào)“生態(tài)環(huán)保任重道遠(yuǎn)”。

“環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化”：“十四五”時期生態(tài)文明建設(shè)的新使命

2019年，十九屆四中全會《決定》已經(jīng)在“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”的主題下，系統(tǒng)闡述與勾勒了生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理領(lǐng)域中需要著力推進(jìn)的治理體系與治理能力現(xiàn)代化問題：實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。換言之，與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的整體目標(biāo)相適應(yīng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理領(lǐng)域也必須盡快實現(xiàn)或強(qiáng)化自身的體系化、專業(yè)化和法治化，而這也構(gòu)成了我國新時期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。十九屆五中全會《建議》則進(jìn)一步對此作出了階段性目標(biāo)規(guī)定與貫徹落實路徑意義上的明確要求。具體而言，“十四五”期間的主要目標(biāo)是，“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步，國土空間開發(fā)保護(hù)格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善”，而2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)則是，“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)”。可以看出，這些目標(biāo)中的關(guān)鍵性指標(biāo)是主要污染物排放總量的持續(xù)減少（生產(chǎn)生活方式的綠色轉(zhuǎn)型）和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)（根本）好轉(zhuǎn)，而系統(tǒng)推進(jìn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化則是實現(xiàn)這些指標(biāo)不斷改善的適當(dāng)切入點或“戰(zhàn)略抓手”，也構(gòu)成了“十四五”乃至更長時期我國生態(tài)文明建設(shè)的新主題。那么，生態(tài)文明建設(shè)視域下的環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化包含哪些基本要求，在筆者看來，至少有如下四個方面因素：

一是構(gòu)建基于山水林田湖草是生命共同體理念的對自然生態(tài)系統(tǒng)及其構(gòu)成元素的整體性保護(hù)治理思維與制度體系。這其中，除了近年來已經(jīng)得到日益重視的對于某一生態(tài)系統(tǒng)元素的周圍環(huán)境條件的系統(tǒng)性保護(hù)治理——比如對水源地周圍的水生態(tài)、林草生態(tài)、土壤生態(tài)、農(nóng)業(yè)生態(tài)條件等的保護(hù)治理，還需要更多考慮不同生態(tài)系統(tǒng)元素作為一個有機(jī)整體的系統(tǒng)性保護(hù)治理——比如青海三江源地區(qū)和山東黃河入?？诘貐^(qū)的綜合保護(hù)治理，而這就需要繼續(xù)破除現(xiàn)存的很多行政壁壘方面的體制障礙，也要求行政監(jiān)管部門以及立法、司法管理者擁有更加豐富與綜合的自然生態(tài)環(huán)境科學(xué)知識和經(jīng)濟(jì)社會公共管理知識。

二是構(gòu)建以生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量提升為統(tǒng)攝目標(biāo)的跨部門跨行業(yè)和面向大流域區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動（一體化）的行政監(jiān)管治理體系。就前者而言，隨著全國范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制和自然資源行政管理體制改革的完成，我國已經(jīng)建立起了以國家生態(tài)環(huán)境部和自然資源部為最高主管部門的行政監(jiān)管體系，統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理和自然資源利用監(jiān)管方面的職能，這相較過去同一事項的多部門管理當(dāng)然是一個很大的進(jìn)步。但是，接下來如何實現(xiàn)這兩大部門內(nèi)部以及彼此之間的職能協(xié)調(diào)和管理協(xié)同，以及更好地處理它們與各級地方政府之間的分工負(fù)責(zé)，仍有大量的體制改革與完善任務(wù)有待完成，而對此的最高檢驗標(biāo)準(zhǔn)則是看是否有利于全國或某一個地區(qū)或行業(yè)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升——比如以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的建設(shè)依然面臨著的一個突出問題就是“主管者”及其權(quán)限劃定的問題。就后者而言，已經(jīng)全面啟動的以長江流域生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展為旗艦的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理或生態(tài)文明建設(shè)，肯定將會扮演十分重要的全國性引領(lǐng)示范角色，但上下游、左右岸、陸地水上、中央與地方政府之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌問題仍是關(guān)鍵所在，也確實依然面臨著諸多實際挑戰(zhàn)。同樣，包括長江和黃河流域在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的實質(zhì)性改善，是對這樣一種新型體系構(gòu)建與運行成效的最高檢驗尺度。

三是構(gòu)建基于多元社會主體的多維度參與的全社會生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系。黨的十九大報告已經(jīng)指出，要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。一方面，強(qiáng)調(diào)政府的生態(tài)環(huán)境公共治理責(zé)任是沒有問題的，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)揮資源配置主導(dǎo)作用的社會條件下，即執(zhí)政黨及其政府必須逐漸學(xué)會從原來的集中于經(jīng)濟(jì)管理、社會政策拓展到容納生態(tài)環(huán)境公共管理，從而成為某種程度上的綠色政治行為體。另一方面，現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境問題的具體解決，則既離不開作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的工商企業(yè)，也離不開作為生活消費主體的個體民眾，而公眾個體的生態(tài)環(huán)境權(quán)益吁求，同時是一個生態(tài)環(huán)境權(quán)利意識培養(yǎng)和自我教育的過程。就此而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理其實是一種廣義上的“社會管理”，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系其實是一種廣義上的“社會體系”。其中既涉及到個體、社會與國家之間關(guān)系的綠色重建問題，也關(guān)涉到公民個體權(quán)利、社會組織參與和政府責(zé)任義務(wù)之間關(guān)系的民主重構(gòu)問題。

四是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理融入到經(jīng)濟(jì)、政治、社會與文化建設(shè)各方面和全過程的“五位一體”新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，即人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。逐步建立起嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法制和執(zhí)法體系當(dāng)然是非常重要的，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門和自然資源監(jiān)管部門為主體的專業(yè)化高效管理當(dāng)然也是必須的，但更為重要的則是所有這些法規(guī)管理成為其他“四大建設(shè)”領(lǐng)域或整個社會的理念意識與行為準(zhǔn)則，或者說，讓生態(tài)理性成為整個社會理性意識的一部分。如果說，在現(xiàn)代化初期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理更多是一部分人先知先覺的行為或選擇，那么，進(jìn)入現(xiàn)代化中后期之后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理就應(yīng)當(dāng)成為一種全社會的文明意識或自覺。而我國作為一個社會主義國家，其標(biāo)志性方面正是我們可以通過中國特色社會主義的生態(tài)文明體制創(chuàng)建來更好地推動這種積極而必要的變化。

貫徹落實好習(xí)近平生態(tài)文明思想和充分發(fā)揮“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)作用

對于即將開啟的“十四五”時期，我們不僅應(yīng)當(dāng)在“兩個一百年”的時間跨度上，而且應(yīng)結(jié)合“百年未有之大變局”的時代背景來理解。就前者而言，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府正在帶領(lǐng)中國人民邁入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新的關(guān)鍵時期。前一個十五年要基本實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化，而后一個十五年則要把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，而無論就近期（“五年”）還是中長期（“十五年”或“三十年”）間距來看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理或生態(tài)文明建設(shè)都是一個極具政治象征性的“支撐性目標(biāo)”：“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)”“生態(tài)文明全面提升”。就后者來說，當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)政治格局正在經(jīng)歷著百年未遇的深刻變革，而新冠肺炎疫情更是讓這種格局更加充滿變數(shù)和不確定性?？梢哉f，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢所提出的“逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，努力在一個不確定世界中發(fā)現(xiàn)未來發(fā)展機(jī)遇的重大戰(zhàn)略，其核心就是通過堅持中國特色社會主義建設(shè)的理論道路與既定方略，著力于進(jìn)一步把自己的事情辦好，并依此來提供可以作出的世界性貢獻(xiàn)——尤其是對于那些很可能較長時間內(nèi)處在經(jīng)濟(jì)萎靡與疫情肆虐雙重打擊之下的廣大發(fā)展中國家而言。這其中，繼續(xù)推進(jìn)以綠色發(fā)展為核心議題的全球生態(tài)文明建設(shè)就是一個明智之選。由此，我們也可以理解習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上所作的“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾何以受到廣泛肯定與稱贊。

展望我國“十四五”時期的生態(tài)文明建設(shè)，最為重要的是切實貫徹落實好習(xí)近平生態(tài)文明思想和充分發(fā)揮“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)作用。這一方面是指習(xí)近平生態(tài)文明思想的思想引領(lǐng)作用，另一方面是指“十四五”規(guī)劃目標(biāo)及其實施綱要的實踐規(guī)約作用。必須強(qiáng)調(diào)的是，習(xí)近平生態(tài)文明思想作為新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，作為中國共產(chǎn)黨新時期生態(tài)環(huán)境治國理政的基本方略與政治意識形態(tài)，同時也作為中國特色與風(fēng)格的環(huán)境人文社會科學(xué)話語理論，對于當(dāng)代中國的生態(tài)文明建設(shè)具有多方面的重要引領(lǐng)意義。而其中最為重要的則是，我們所追求實現(xiàn)的環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，無論就階段性目標(biāo)還是路徑手段而言，都是同中國特色社會主義制度的堅持與自我完善、同社會主義初級階段的階段性提升與綠色轉(zhuǎn)型結(jié)合在一起的。這種現(xiàn)代化不僅僅是經(jīng)濟(jì)技術(shù)層面上的修修補補或升級換代，更不是簡單模仿或引入歐美國家現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境公共政策與管理制度。比如，2015年初開始引入實施的中央環(huán)保督察機(jī)制，它的重要功效之一是借用我們各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部更為熟悉的手段來實現(xiàn)社會各界對生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理意識的提高和把生態(tài)文明建設(shè)議題融入到其他“四大建設(shè)”議事日程之中，因而可以理解為一種中國特色的環(huán)境政治或“生態(tài)文明建設(shè)政治”。習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的大量批示、指示和講話，也可以從這一角度來理解。總之，正是廣大人民群眾對美好生活、對優(yōu)質(zhì)公共生態(tài)產(chǎn)品的向往，構(gòu)成了我國生態(tài)文明建設(shè)的政治民意基礎(chǔ)和現(xiàn)實動力，同樣也是致力于生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)文明制度建設(shè)的“初心”。

“十四五”規(guī)劃目標(biāo)及其實施綱要的實踐規(guī)約作用，既體現(xiàn)在它所制定或限定的各階段目標(biāo)和路徑手段方面，也體現(xiàn)在我國社會主義民主政治的基本特征方面。一方面，“五年規(guī)劃”是對更為具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理目標(biāo)的更強(qiáng)約束性規(guī)定，比如若干個約束性指標(biāo)和若干個建議性指標(biāo)，而“五年規(guī)劃”又是面向后面的“十五年”甚或“三十年”的經(jīng)濟(jì)社會中長期發(fā)展的，這既體現(xiàn)了我國作為社會主義國家有計劃地推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的本質(zhì)特征，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府進(jìn)行治國理政的重要方式和經(jīng)驗。另一方面，從中國特色社會主義的民主政治特征來看，十九屆五中全會《建議》是中國共產(chǎn)黨發(fā)揮全面政治領(lǐng)導(dǎo)作用的一個重要體現(xiàn)，也是確保人民群眾根本與長遠(yuǎn)利益得以實現(xiàn)的一個重要途徑，而“十四五”規(guī)劃綱要的具體制定落實則是由國務(wù)院在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下來組織實施的，中間還要先經(jīng)過全國人大的審議批準(zhǔn)。也就是說，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用更多體現(xiàn)在政治層面，而不是代行或包攬國家行政部門的職權(quán)，而這也是我國社會主義民主政治的基本特點。

總之，“十四五”規(guī)劃及其貫徹實施是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義民主政治的大事，我們理應(yīng)將這一規(guī)劃目標(biāo)及其實施綱要制定好、宣傳好、貫徹落實好，使之成為我國未來五年甚至更長時間內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)實踐的有效規(guī)約與積極促動。

（作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究院研究員）

【注：本文系國家社科基金2018年度重大項目“習(xí)近平生態(tài)文明思想研究”（項目編號：18ZDA003）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年。

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③張蕾：《讓生態(tài)文明建設(shè)成為名副其實的‘國之大者’——訪生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)研究中心主任吳舜澤》，《光明日報》，2020年10月12日。

④《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，《人民日報》，2020年10月30日。

⑤王雨辰：《論習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論特質(zhì)及當(dāng)代價值》，《福建師范大學(xué)學(xué)報》（哲社版），2019年第6期。

⑥郇慶治：《環(huán)境政治視角下的生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)》，《鄱陽湖學(xué)刊》，2019年第1期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲

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