【摘要】人口老齡化趨勢不僅降低了韓國勞動供給能力，而且降低了社會總需求，加大了韓國政府財政負擔。為了應(yīng)對老齡化趨勢，韓國成立專門機構(gòu)負責研究和制定老齡化相關(guān)法律，不斷完善養(yǎng)老保障制度體系。韓國應(yīng)對老齡化問題的經(jīng)驗，給正在快速步入老齡化社會的中國以很好的借鑒。

【關(guān)鍵詞】韓國 老齡化社會保障 人口結(jié)構(gòu) 【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

人口老齡化是人口再生產(chǎn)規(guī)律作用的結(jié)果，也是人口發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變之后的必然趨勢。隨著東亞經(jīng)濟崛起，東亞國家逐漸面臨著老齡化的社會問題，韓國就是其中的一個典型代表。多年來韓國在應(yīng)對低生育及老齡化方面做過不少政策嘗試與探索，值得借鑒。

韓國人口老齡化挑戰(zhàn)

低增長、低出生率與人口老齡化是當前韓國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的三大難題。特別是，人口老齡化已成為影響韓國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。在過去的二十年間，韓國老齡人口占總?cè)丝诘谋戎爻士焖偕仙龖B(tài)勢。根據(jù)韓國統(tǒng)計廳數(shù)據(jù)，2020年韓國老齡人口占總?cè)丝诒戎剡_到15.7%，老齡人口規(guī)模比2000年增長了473萬人。如果按照當前韓國人口老齡化發(fā)展趨勢，該國老齡人口的比重將在2040年達到33.9%，2065年則達到46.1%。

衡量一國人口老齡化程度，通常采用的指標是65歲以上人口占全國總?cè)丝跀?shù)的比重。根據(jù)1956年聯(lián)合國發(fā)表的《人口老齡化及其經(jīng)濟社會含義》提出的標準，如果一個國家的該指標達到7%—14%則被視為老齡化社會，達到14%—20%則被稱為老齡社會，20%以上則被稱為超老齡社會。2000年韓國65歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤_到7.2%，標志其已經(jīng)進入老齡化社會（見表1）。2018年韓國的老齡人口比重超過14%，即韓國從老齡化社會進入了老齡社會。預(yù)計到2025年，韓國的老齡人口比重將達到20.3%，這意味著韓國即將進入超老齡社會。

韓國不僅人口老齡化速度快，而且老齡人口中的高齡化趨勢也非常明顯。2020年，65—74歲老年人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎貫?.1%，2065年將增加到9.1%；75—80歲高齡老年人口在總?cè)丝谥兴急戎貜?020年的7%，將增加到2065年的16.5%。與此同時，韓國的人口老齡化也與出生率下降密切相關(guān)。自20世紀60年代以來，為了實現(xiàn)經(jīng)濟的快速起飛，韓國實行了長達30年的控制生育政策。但隨著經(jīng)濟發(fā)展與生活水平提高，韓國的生育率出現(xiàn)斷崖式下降。特別是經(jīng)歷1997年亞洲金融危機后，韓國總和生育率更是首次下降到1.5人以下，從而跌入了“低生育率陷阱”。韓國人口快速老齡化、高齡化與“少子化”挑戰(zhàn)不斷加深，對韓國經(jīng)濟社會發(fā)展正在并將持續(xù)產(chǎn)生重大影響。

韓國政府應(yīng)對老齡化的政策措施

日益嚴重的老齡化挑戰(zhàn)，成為歷屆韓國政府高度重視的國民經(jīng)濟重大課題之一。第一，成立專門機構(gòu)負責研究和制定人口政策。為了改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)問題，2004年韓國開始實行獎勵生育的人口政策。2005年6月韓國政府制定了《低生育、老齡化社會基本法》（見表2），并于同年9月成立直屬于總統(tǒng)的“低生育及老齡社會委員會”，負責推行針對低生育及老齡社會的政策。在該委員會的運作下，韓國政府根據(jù)情況頻繁修訂和調(diào)整人口政策，出臺法律法規(guī)，做出頂層設(shè)計和安排，積極應(yīng)對低生育及老齡社會問題。

第二，完善養(yǎng)老保障制度體系。韓國政府先后頒布《育兒支援法案》《低生育及老齡社會基本計劃》《老齡親和產(chǎn)業(yè)振興法》等法律，并不斷健全“國民年金制度”“退休年金制度”“個人年金制度”等，完善養(yǎng)老保障制度體系，從法律制度層面為老年人提供保障。1999年，韓國基本實現(xiàn)國民年金制度對目標人口的全覆蓋，國民可根據(jù)《國民年金法》享受國民年金制度。該制度從設(shè)計上注重讓老年人維持退休前的生活質(zhì)量，避免退休后生活水平下降。韓國三次修訂國民年金制度，不斷彌補國民年金制度的漏洞，完善資金撥付和管理制度，為老齡人口提供更加有力的資金支持，提升收入再分配功能。2007年，韓國設(shè)立“基礎(chǔ)老齡年金制度”，為低收入和家庭財產(chǎn)少的老齡人口發(fā)放生活補助。除此之外，韓國還建立“住宅年金制度”，根據(jù)該制度老年人可以通過抵押住宅，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金，在一定程度上減少了老齡人口的貧困現(xiàn)象。

第三，提高財政投入，改善老齡人口福利。根據(jù)《低生育、老齡化社會基本法》規(guī)定，韓國從2006年開始每五年制定《低生育及老齡社會基本計劃》，至今已出臺三次基本計劃。根據(jù)最新版的《低生育及老齡社會基本計劃試行方案（2016—2020年）》，韓國每年需增加財政資金用于提高生育率，并改善老年人的生活條件。老齡人口專項財政資金的長期投入有助于提高老年人在居住、醫(yī)療和養(yǎng)老方面的社會福利待遇。

第四，推動老年人就業(yè)，保障老齡人口就業(yè)權(quán)益。隨著平均壽命不斷延長，韓國老年人擁有勞動能力的時間也相應(yīng)延長。不少老年人雖然有較強的就業(yè)愿望，但社會上缺少合適的工作崗位。韓國政府不斷推出新的法律法規(guī)，推動老年人再就業(yè)。1991年，韓國制定了《老年人就業(yè)促進法》，規(guī)定企業(yè)有義務(wù)雇傭員工至60歲。為了避免社會對老年人的歧視，韓國政府明確要求中央和地方政府以及國有事業(yè)單位的一些崗位必須雇傭老年人，而且雇傭比例由3%上調(diào)至6%，適用企業(yè)對象也由規(guī)模以上企業(yè)擴大至大中小型企業(yè)。2013年韓國國會通過了一項法律修正案，該修正案明確提出要嚴懲強迫職工提前退休的企業(yè)。這些政策保障了老年人的正當就業(yè)權(quán)益，一定程度上避免了老齡勞動力的浪費與閑置，推動了老齡人口的就業(yè)與再就業(yè)。

第五，全國范圍內(nèi)推行生育獎勵。隨著老齡化程度的加深，韓國于1994年放棄實施了30年的控制生育政策，并自2004年開始轉(zhuǎn)而實行獎勵生育政策，將人口政策重心轉(zhuǎn)向優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、提高人口素質(zhì)。2005年，韓國政府首次投入30.5萬億韓元資金全面實行獎勵生育政策，具體包括向多子女家庭給予不同程度的補貼；對多子女家庭提供購買或租賃住宅的優(yōu)先權(quán)；由國家全額負擔產(chǎn)婦因產(chǎn)假發(fā)生的經(jīng)濟損失；為雙職工夫婦提供夜間保育服務(wù)；在全國幼兒園推行全天制等。2010年韓國進一步擴大該政策，不僅加強了財政補貼力度，也補充和完善失業(yè)保險制度，確保女性員工的權(quán)益。2016年韓國將關(guān)注對象擴大至青年就業(yè)和新婚夫婦等群體，因為幫助解決年輕人就業(yè)及住房問題將有助于從源頭上防止低生育率現(xiàn)象的發(fā)生。2016年韓國出臺新的應(yīng)對老齡化政策：韓國政府向青年提供就業(yè)培訓(xùn)，促進大學(xué)生就業(yè)和創(chuàng)業(yè)；為新婚夫婦提供各種優(yōu)惠信貸政策，并面向新婚夫婦提供優(yōu)惠住房政策；向懷孕或哺乳期婦女提供減免醫(yī)療費用待遇，對產(chǎn)婦和育兒婦女提供各種資金補貼等。

韓國政府應(yīng)對老齡化對策對中國的啟示

第一，加強老齡化政策頂層設(shè)計。為應(yīng)對老齡化趨勢，韓國政府把老齡工作納入國家整體發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立直屬于總統(tǒng)的老齡化政策管理機構(gòu)，建立了一整套應(yīng)對老齡社會的戰(zhàn)略體系。中國可借鑒韓國經(jīng)驗，將碎片化的老齡化相關(guān)公共政策和管理體系重構(gòu)為具有中國特色的老齡化政策體系。1999年我國成立了全國老齡工作委員會，負責研究老齡事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，陸續(xù)出臺了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等一系列老齡政策文件。未來有必要繼續(xù)推進改革，通過修訂法律進一步保障老年人權(quán)益，確保老年人社會財富分配權(quán)、機會享有權(quán)、老齡社會參與發(fā)展權(quán)等。

第二，完善中國老年人社會保障制度（見表3）。優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構(gòu)，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是做好老年人社會保障工作的基礎(chǔ)。我國自2016年開始試點嘗試開展長期護理保險制度，但仍然存在籌資來源有限、護理服務(wù)供給不足以及評估和服務(wù)標準體系不健全等問題。有必要不斷完善對失能人員的相關(guān)政策和補貼，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，有計劃有步驟地建立覆蓋全國的長期照護保險制度，通過制度保障老年人基本生活，構(gòu)建老年人公平享受的基本社會福利系統(tǒng)。我國應(yīng)大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老模式，鼓勵社會力量進入社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)域，增強城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給能力，建立全方位、綜合性老齡人口保障體系。

第三，延長退休年齡勢在必行。當前中國男性退休年齡為60歲，而女性一般為55歲。隨著平均壽命的延長，老年人繼續(xù)參與工作的意愿增強。老年人較早退休不僅增加國家養(yǎng)老負擔，也造成人力資源的浪費。我國有必要對現(xiàn)行的退休制度進行改革，調(diào)整退休年齡，修訂養(yǎng)老金制度。實施延遲退休制度、延長個體生命周期中的勞動年限，可以提升生命價值的社會供給寬度，而修訂養(yǎng)老金制度、推遲個人領(lǐng)取養(yǎng)老金時間，可以緩解人口負增長時代財政負擔。需要注意的是，這些改革措施需要結(jié)合國情，不能采取“一刀切”的方法，應(yīng)廣泛聽取相關(guān)利益方意見，可以借鑒韓國的彈性退休制度，針對不同職業(yè)和不同工作崗位采取靈活辦法。

第四，健全老年人就業(yè)政策。過去，中國人口基數(shù)多而且增長速度較快，勞動力相對充足，部分用人單位在招聘時采取苛刻的年齡限制措施，即使未到退休年齡，也存在要求達到一定年齡的職工離開工作崗位或者提前退休等現(xiàn)象。隨著人口老齡化趨勢，這種年齡歧視行為會造成大量人才浪費，很多中老年勞動力處于閑置狀態(tài)?？梢越梃b韓國的做法，從政策角度合理配置和利用老年勞動力資源，禁止企業(yè)的年齡歧視做法，不得在招聘員工時設(shè)定苛刻的年齡限制，確保中高齡人群工作的合法權(quán)益不受侵害。企業(yè)可以根據(jù)老齡職工的實際勞動能力，靈活調(diào)整工作崗位與工作時間，安排老齡職工從事體力要求相對低且充分運用老齡職工工作經(jīng)驗的工作。

第五，逐步實行獎勵生育政策。中國曾通過控制人口過快增長實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變，隨后以人的全面發(fā)展統(tǒng)籌解決人口問題，為經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。盡管這些政策的具體解決對象與當前狀況有很大不同，但歸結(jié)起來有一個共同點：即糾正人口不均衡發(fā)展態(tài)勢。有必要將“人口均衡”作為人口發(fā)展的目標，站在國家長期發(fā)展的戰(zhàn)略高度，建設(shè)“人口均衡型”國家。我國應(yīng)推行優(yōu)化生育政策，注重提高人口質(zhì)量，改善人口年齡結(jié)構(gòu)，提升人力資源水平。韓國通過給予育兒補貼的形式鼓勵生育，但目前我國尚未實行全國性的生育鼓勵政策，還停留在碎片化的政策層面，尚未達到制度化程度。面對生育政策轉(zhuǎn)型的需要，與“鼓勵生育”相配套的制度設(shè)計應(yīng)適時重構(gòu)。有必要適時將鼓勵生育的建議和倡議轉(zhuǎn)化為法律明文規(guī)定的形式固化獎勵制度，明確獎勵的實質(zhì)內(nèi)容以及程序內(nèi)容。

（作者為中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員；中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員李天國對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“東北亞命運共同體構(gòu)建：中國的思想引領(lǐng)與行動”（項目編號：18ZDA129）的階段性成果】

責編/賈娜 美編/陳琳

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