【摘要】國際組織是多邊主義的制度化表現(xiàn)形式?？沙掷m(xù)和平和可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國推動、眾多國際組織積極參與的全球議程。在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和平和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面，多邊主義和國際組織具有重要的意義和價(jià)值。作為國際規(guī)則的制定者、公共產(chǎn)品的提供者和全球議程的推動者，國際組織是開展國際合作和全球治理的主要平臺和力量。為了更好地推動可持續(xù)的和平和發(fā)展，21世紀(jì)的國際社會需要建設(shè)具有網(wǎng)絡(luò)化和包容性、強(qiáng)大和有效的新型多邊主義。為此，既要繼續(xù)發(fā)揮聯(lián)合國的核心作用，也要加強(qiáng)國際組織間的合作。

【關(guān)鍵詞】多邊主義 國際組織 可持續(xù)和平 可持續(xù)發(fā)展

【中圖分類號】D820 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

第75屆聯(lián)合國大會于2020年9月15日正式開幕。紀(jì)念聯(lián)合國成立75周年的主題是“我們想要的未來，我們需要的聯(lián)合國：重申我們對多邊主義的集體承諾”。正如聯(lián)合國秘書長古特雷斯在開幕式中所指出的，“多邊主義的性質(zhì)正在發(fā)生變化，我經(jīng)常指出，21世紀(jì)需要更網(wǎng)絡(luò)化和更具包容性的多邊主義。”以聯(lián)合國為核心的國際組織是多邊主義的產(chǎn)物和體現(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，恐怖主義、金融危機(jī)、氣候變化等全球性問題成為國際社會面臨的主要威脅。新冠肺炎疫情更成為聯(lián)合國自成立以來面臨的最大挑戰(zhàn)。如何捍衛(wèi)和加強(qiáng)多邊主義，更有效地開展全球治理，以應(yīng)對這些全球性威脅，解決全球性問題，并致力于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和平與可持續(xù)發(fā)展，成為國際組織的重要使命。

多邊主義是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和平與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

多邊主義是國際關(guān)系發(fā)展的產(chǎn)物，也是人類文明進(jìn)步的體現(xiàn)。多邊主義可以理解為各方進(jìn)行協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)作的一種原則、制度和路徑。19世紀(jì)，以各種多邊會議和國際行政組織為代表的歐洲協(xié)調(diào)是多邊主義發(fā)展的第一次高潮。二戰(zhàn)后，多邊主義在全球和地區(qū)層面都取得重要發(fā)展，特別是聯(lián)合國成為多邊主義的集大成者。無論是在維護(hù)國際和平與安全，還是在推動世界發(fā)展，以及在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)方面，多邊主義都發(fā)揮了巨大的作用，顯示其重要的意義和價(jià)值。2015年聯(lián)合國成立70周年之際，聯(lián)合國的和平和發(fā)展工作有一個很大的轉(zhuǎn)型，即強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)”。可持續(xù)和平要求在維和建和的基礎(chǔ)上重視預(yù)防沖突和保持和平，為此聯(lián)合國系統(tǒng)和平安全架構(gòu)進(jìn)行了重大改革?？沙掷m(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)，并通過2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)行推進(jìn)，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)也進(jìn)行了多方面改革，并重新定位。

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和平離不開多邊主義。首先，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和平需要多方的共同參與。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，安理會履行維持國際和平與安全的主要責(zé)任。但對世界和平的挑戰(zhàn)的性質(zhì)和特點(diǎn)發(fā)生了巨大變化，2016年4月，聯(lián)大和安理會分別通過可持續(xù)和平?jīng)Q議，要求聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)外的相關(guān)政治、安全、發(fā)展行為體，包括聯(lián)合國、各國政府、國際和區(qū)域組織、國際金融機(jī)構(gòu)、民間組織、婦女團(tuán)體和私營部門等主要利益攸關(guān)方在戰(zhàn)略和具體操作上密切合作。其次，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和平需要采取多種方法。如政治上，開展包容性的對話和調(diào)解，推動民族和平與團(tuán)結(jié)，以防止沖突和解決沖突根源問題；經(jīng)濟(jì)上，推動可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，增加投資，促進(jìn)就業(yè)，消除貧困；法律上，加強(qiáng)國際和國家兩級的法治建設(shè)，推動司法救助和過渡期司法；社會上，建立可問責(zé)的機(jī)構(gòu)，促進(jìn)性別平等，推動尊重和保護(hù)人權(quán)和基本自由等。最后，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和平需要多樣的路徑。從預(yù)防沖突、維持和平，到建設(shè)和平、保持和平的整個可持續(xù)和平過程，需要主要利益攸關(guān)方開展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、形成伙伴關(guān)系、積極籌集資金。

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展同樣離不開多邊主義。2015年9月，第70屆聯(lián)大舉行可持續(xù)發(fā)展首腦會議，通過了新的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程。可持續(xù)發(fā)展的理念、目標(biāo)和手段都體現(xiàn)了多邊主義的精神和價(jià)值。其一，可持續(xù)發(fā)展的理念是復(fù)合型的。新議程的核心理念是強(qiáng)調(diào)發(fā)展與和平、人權(quán)的關(guān)聯(lián)性。同時，新議程強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的三位一體。其二，可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是綜合性的。從1960年到2000年，聯(lián)合國實(shí)施了四個“發(fā)展十年”戰(zhàn)略，其目標(biāo)是相對單一的經(jīng)濟(jì)增長。2000年聯(lián)合國制定千年發(fā)展目標(biāo)，首次提出一套可量化和有時限性的目標(biāo)體系。新議程是對千年發(fā)展目標(biāo)的繼承和升級，把經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展作為一個整體目標(biāo)，并把發(fā)達(dá)國家納入目標(biāo)體系。其三，可持續(xù)發(fā)展的手段是多樣性的。每一個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下都有關(guān)于執(zhí)行手段的具體目標(biāo)。而在第17項(xiàng)目標(biāo)“加強(qiáng)執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系”中提出籌資、技術(shù)、能力建設(shè)、貿(mào)易等手段，這是實(shí)現(xiàn)議程的關(guān)鍵。

國際組織是開展國際合作和全球治理的主要平臺和力量

國際組織是多邊合作的產(chǎn)物和體現(xiàn)。正是國際組織的出現(xiàn)，使國際合作的廣度和深度有了極大的提升，并且使國際合作更加專業(yè)化和機(jī)制化。19世紀(jì)以萬國郵政聯(lián)盟為代表的國際行政組織致力于歐洲各國在多邊公共事務(wù)上開展專門性的和技術(shù)性的國際合作。這一方面為國際組織向全球性和政治性的進(jìn)一步發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)，另一方面也開啟了多邊化和組織化的國際合作新階段。一戰(zhàn)后成立的國際聯(lián)盟和二戰(zhàn)時成立的聯(lián)合國是以和平安全為主要職能的全球性、普遍性和政治性國際組織，它們的成立標(biāo)志著從國際行政和技術(shù)合作到國際政治和安全合作、從地區(qū)性合作到全球性合作的重大轉(zhuǎn)型和升級，是國際組織在20世紀(jì)發(fā)展的最高水平。二戰(zhàn)后，各個大陸又成立了大量跨地區(qū)、區(qū)域性和次區(qū)域的國際組織。多邊主義是上述國際組織產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)，即通過多邊協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)作處理國際事務(wù)成為國際組織成員國的政治共識。無論是政治性的還是專門性的，全球性的還是地區(qū)性的，國際組織已成為主權(quán)國家開展國際合作、解決全球性問題的主要平臺和機(jī)制。從200多年的發(fā)展歷史，特別是二戰(zhàn)后70多年的發(fā)展過程中可以看出，國際組織已成為國際和平與安全的維護(hù)者和促進(jìn)者、國際經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)者和推動者、國際法律的制定者和監(jiān)督者、國際社會的管理者和協(xié)調(diào)者。而隨著全球問題越來越突出，國際組織通過制定國際規(guī)則、提供公共產(chǎn)品、倡導(dǎo)全球議程，成為全球治理的主要力量。

國際組織是國際規(guī)則的制定者。國際規(guī)則是國際秩序和全球治理的基礎(chǔ)，而制訂國際規(guī)則是國際組織的基本職能。事實(shí)上，歷史最悠久的國際組織國際電信聯(lián)盟（其前身是國際電報(bào)聯(lián)盟）就是19世紀(jì)中葉歐洲國家為制定國際電信領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)則而成立的。現(xiàn)行的國際規(guī)則體系主要是二戰(zhàn)后由聯(lián)合國系統(tǒng)、國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織等全球性國際組織制定和實(shí)施的。二戰(zhàn)后還出現(xiàn)大量地區(qū)性的國際組織（如歐盟、非盟、東盟等），為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)、政治安全、社會文化領(lǐng)域的合作和交流制定國際規(guī)則。二戰(zhàn)后以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序和全球治理體系為促進(jìn)世界和平發(fā)展和解決人類面臨的共同問題發(fā)揮了極其重要的作用。當(dāng)然，國際規(guī)則也是不斷豐富、發(fā)展和完善的。一方面，隨著新興經(jīng)濟(jì)體和廣大發(fā)展中國家的成長，他們要求在國際組織和制定國際規(guī)則中有更多的代表性、話語權(quán)和影響力，改變長期以來西方國家占主導(dǎo)地位的局面；另一方面，由于恐怖主義、金融危機(jī)、氣候變化、新冠肺炎疫情等全球性挑戰(zhàn)和非傳統(tǒng)安全威脅的凸現(xiàn)，需要有新的國際規(guī)則和國際機(jī)制以更有效地應(yīng)對。因此，全球治理體系需要變革，國際組織也需要革新，從而更好地為會員國服務(wù)，更有效地解決全球性問題。

國際組織是公共產(chǎn)品的提供者。國際組織制定規(guī)則、實(shí)施項(xiàng)目、開展活動等，實(shí)際上是在為國際社會提供公共產(chǎn)品。以聯(lián)合國維和行動為例，1948年，聯(lián)合國開始創(chuàng)新性地實(shí)施維和行動，至今已累計(jì)開展71項(xiàng)，目前仍有14項(xiàng)維和行動部署在非洲、亞洲、歐洲和拉丁美洲。維和行動的職能從最初的監(jiān)督?；穑嚼鋺?zhàn)后拓展到安全保衛(wèi)、選舉援助、保護(hù)平民、人道援助、維護(hù)秩序、經(jīng)濟(jì)重建等領(lǐng)域。近年來，維和行動改革出現(xiàn)新的特點(diǎn)和趨勢。一是從行動到治理，即從長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的視角來設(shè)計(jì)和實(shí)施維和行動，通過安全、發(fā)展、人權(quán)的綜合治理來消除沖突的根源，把預(yù)防沖突、維持和平、建設(shè)和平、保持和平作為一個整體的過程來考慮；二是從政府到人民或從國家到地方，即更加尊重人權(quán)、保護(hù)平民、發(fā)揮民間社會的作用、建設(shè)包容性社會；三是從應(yīng)對沖突到預(yù)防沖突，即充分利用各種政治手段，包括對話、談判、斡旋、調(diào)停等，以達(dá)成沖突的政治解決。從這個意義上講，維和行動不僅僅是管理沖突的一項(xiàng)行動，更是聯(lián)合國主導(dǎo)的全球安全治理的核心內(nèi)容；維和行動也不僅僅是在沖突地區(qū)采取的一項(xiàng)行動，而是為沖突地區(qū)和國際社會提供一種公共安全產(chǎn)品。

國際組織是全球議程的倡導(dǎo)者。全球議程通常是為了解決國際社會最緊迫的問題，往往引領(lǐng)世界發(fā)展的方向。國際組織因其權(quán)威性和專業(yè)性的特點(diǎn)，在倡導(dǎo)全球議程方面具有天然的優(yōu)勢。倡導(dǎo)全球議程已成為國際組織的一項(xiàng)基本職能。在發(fā)展領(lǐng)域，聯(lián)合國自1960年起先后倡導(dǎo)三個全球發(fā)展議程，即四個“發(fā)展十年”戰(zhàn)略（1960-2000年）、千年發(fā)展目標(biāo)（2000年）和2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（2015年）。其中，消除極端貧困是進(jìn)入新世紀(jì)以來全球發(fā)展議程的首要目標(biāo)。在氣候變化領(lǐng)域，聯(lián)合國主導(dǎo)會員國達(dá)成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（1992年）、《京都議定書》（1997年）和《巴黎協(xié)定》（2015年）三個國際法律文件，推動了全球氣候變化議程。2020年，新冠肺炎疫情的全球蔓延成為人類面臨的最大挑戰(zhàn)。國際社會期待包括世界衛(wèi)生組織在內(nèi)的國際組織積極推動全球衛(wèi)生健康議程，在疫情應(yīng)對和疫苗研發(fā)方面盡快取得成效。以全球議程推動國際合作和解決全球問題，是衡量一個國際組織權(quán)威性和專業(yè)性的基本標(biāo)準(zhǔn)。這一方面取決于會員國是否提供充分的配合和支持，另一方面也取決于國際組織從官員到職員的戰(zhàn)略視野、領(lǐng)導(dǎo)能力、專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。

建設(shè)具有網(wǎng)絡(luò)化和包容性、強(qiáng)大和有效的新型多邊主義

多邊主義是國際社會的普遍共識，但在“逆全球化”和新冠肺炎疫情的沖擊下，以聯(lián)合國為核心和代表的多邊機(jī)制受到前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的多邊主義聚焦于國家之間的合作。面對具有非傳統(tǒng)和跨國性等特點(diǎn)的全球性問題，在堅(jiān)持和捍衛(wèi)多邊主義的同時也需要有所革新。

一方面，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化和包容性的多邊主義。“21世紀(jì)需要更網(wǎng)絡(luò)化和更具包容性的多邊主義”。所謂“網(wǎng)絡(luò)化的多邊主義”，就是使各行業(yè)、各地域的全球機(jī)構(gòu)，從開發(fā)銀行到區(qū)域組織和貿(mào)易聯(lián)盟，都彼此相連。所謂“包容性的多邊主義”，就是利用民間社會、地區(qū)和城市、企業(yè)、基金會以及學(xué)術(shù)和科學(xué)機(jī)構(gòu)的能力不斷擴(kuò)大參與圈。網(wǎng)絡(luò)化和包容性是推動多邊主義適應(yīng)21世紀(jì)國際社會的新特點(diǎn)和人類面臨新挑戰(zhàn)的新理念和新路徑。為此，要在繼續(xù)發(fā)揮大國特殊作用的同時，構(gòu)建多元行為體共同參與、平等協(xié)商、合作共贏的全球治理架構(gòu)；要在維護(hù)現(xiàn)有國際規(guī)則體系在國際秩序中基礎(chǔ)性地位的同時，使國際規(guī)則更能體現(xiàn)公平合理和包容普惠；要在提高國際組織權(quán)威性和專業(yè)性的同時，加強(qiáng)國際組織在應(yīng)對全球性問題時的協(xié)同作用。

另一方面，建設(shè)強(qiáng)大和有效的多邊主義。75年來，聯(lián)合國的目標(biāo)和重點(diǎn)從安全擴(kuò)展到發(fā)展又延伸到人權(quán)。但國際社會面對的恐怖主義、氣候變化、公共衛(wèi)生等全球性挑戰(zhàn)是聯(lián)合國成立時所沒有或不突出的問題。盡管聯(lián)合國等國際組織在不斷進(jìn)行改革和改組，但尚未形成有效應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性方案和制度性路徑?；蛘哒f，國際組織主要是圍繞國家性、國際性和傳統(tǒng)性問題開展工作，而缺乏就非國家性、全球性和非傳統(tǒng)性的挑戰(zhàn)制定切實(shí)可行的方案。因此，強(qiáng)大和有效的多邊主義首先要找到能積極應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的方案。在傳統(tǒng)多邊主義看來，國際組織特別是政府間國際組織，其首要目標(biāo)是為成員國服務(wù)。國際組織框架下的合作和工作議程是“國際”的，以解決“國家間”的問題為首要目標(biāo)。然而，在全球化的推動下，跨國問題越來越具有全球性，因而更需要全球合作。同時，國際組織也不僅是成員國開展多邊合作的平臺，更應(yīng)成為引領(lǐng)成員國進(jìn)行多邊合作的主導(dǎo)性力量。也就是說，國際組織要從國際合作的工具轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w。此外，國家的安全和發(fā)展利益一直是多邊合作的基本出發(fā)點(diǎn)。但從人類發(fā)展進(jìn)程來看，國家畢竟是一個工具和手段，而非終極目標(biāo)。未來的多邊合作，無論是國際的、地區(qū)的，還是全球的，需要更加重視人的安全、尊嚴(yán)、平等和自由等價(jià)值性目標(biāo)。全球性問題的解決也需要利益和價(jià)值之間的平衡。國際組織在推動普遍性價(jià)值、構(gòu)建全球規(guī)范和倫理方面有獨(dú)特的優(yōu)勢。

踐行新型多邊主義，改進(jìn)國際組織機(jī)制，推動可持續(xù)的和平與發(fā)展

一是要發(fā)揮聯(lián)合國的核心作用。作為最具有普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國在引領(lǐng)會員國推進(jìn)全球議程、促進(jìn)人類基本價(jià)值方面具有獨(dú)特的地位和作用。聯(lián)合國是一個系統(tǒng)，包括主要機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)、專門機(jī)構(gòu)、基金方案、研究訓(xùn)練、其他實(shí)體和相關(guān)組織。聯(lián)合國履行維護(hù)國際和平與安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)人權(quán)、提供人道主義援助、維護(hù)國際法等行動使命，在全球各地執(zhí)行任務(wù)。除了193個會員國，各種跨國家、非國家和次國家的行為體也越來越多地參與到聯(lián)合國的工作中?？梢?，聯(lián)合國本身體現(xiàn)了多邊主義的網(wǎng)絡(luò)化和包容性。然而，當(dāng)前聯(lián)合國的規(guī)模和使命已大大超出創(chuàng)立者們的設(shè)想。從恐怖主義和金融危機(jī)，到氣候變化和新冠肺炎疫情，聯(lián)合國面臨的挑戰(zhàn)是系統(tǒng)性和根本性的。聯(lián)合國的傳統(tǒng)機(jī)制和議程已不足以應(yīng)對這些跨國性和非傳統(tǒng)的新型挑戰(zhàn)。我們這個時代和世界需要一個升級版的聯(lián)合國，以維護(hù)和加強(qiáng)聯(lián)合國在國際體系和國際秩序中的核心地位。一方面，聯(lián)合國的使命要從避免世界性戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對全球性挑戰(zhàn)。為此，會員國要從“權(quán)力邏輯”，即大國擁有更大的權(quán)力和責(zé)任，和平與戰(zhàn)爭主要取決于大國，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;能力邏輯”，即那些在解決全球性問題方面更有能力和貢獻(xiàn)的（國家和非國家）行為體擁有更多的話語權(quán)和決策權(quán)；另一方面，聯(lián)合國的工作要從協(xié)調(diào)主權(quán)國家提升為服務(wù)世界人民。為此，聯(lián)合國要從促進(jìn)會員國的國家利益和國際社會的共同利益上升為促進(jìn)各國人民的價(jià)值和人類的共同價(jià)值，從國際合作的平臺和機(jī)制轉(zhuǎn)型為全球治理的平臺和機(jī)制。

二是要加強(qiáng)國際組織間合作。當(dāng)前，在貿(mào)易金融、環(huán)境保護(hù)、難民危機(jī)、公共衛(wèi)生和地區(qū)沖突等問題上，國際組織間的合作越來越密切。在國際機(jī)制交疊不斷增多、各種全球問題愈加復(fù)雜的情況下，國際組織間合作正成為多邊合作的新范式。與傳統(tǒng)的以國家為核心的國際合作范式相比，國際組織間合作具有提高國際組織的權(quán)威、整合有限資源、順應(yīng)全球治理發(fā)展規(guī)律等方面的重要意義。未來的世界將是一個網(wǎng)絡(luò)化的世界，主權(quán)國家雖然仍具有重要地位，但國際機(jī)制密度的增大將推動網(wǎng)絡(luò)政治的形成，國際組織間合作將成為網(wǎng)絡(luò)政治中的重要組成部分。隨著聯(lián)合國框架下人權(quán)、發(fā)展與和平的關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的國際組織之間開展了多層次、多形式和多領(lǐng)域的合作。特別是在和平行動方面，部門間、機(jī)構(gòu)間、組織間的結(jié)構(gòu)性合作和預(yù)防沖突、維持和平、建設(shè)和平的過程性合作構(gòu)成國際組織間合作的主要內(nèi)容。國際組織間合作作為國際合作的新范式，在應(yīng)對全球性問題和開展全球治理方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢和巨大的潛力。但是，主權(quán)國家作為國際關(guān)系的基本行為體，國家間合作仍是國際合作的主導(dǎo)范式。而且，國際組織間合作的成效還有賴于主權(quán)國家的支持。盡管如此，國際組織間合作的意義和重要性值得重視，并且有待加強(qiáng)，從而為多邊主義注入新的活力和動力。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院教授）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國特色國際組織外交的理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：20AZD099）階段性研究成果】

責(zé)編/謝帥 美編/李祥峰

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