摘 要:舉國體制的實(shí)踐在古今中外都有成功的案例。中央提出探索構(gòu)建新型舉國體制，是將舉國體制與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，并運(yùn)用于關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)。中國移動(dòng)通信技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展為探索構(gòu)建新型舉國體制提供了生動(dòng)的樣板。面對(duì)當(dāng)今世界大國競爭的格局，我們需要在借鑒移動(dòng)通信領(lǐng)域成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對(duì)新型舉國體制進(jìn)行探索，并將其推廣到多個(gè)技術(shù)領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞: 新型舉國體制 科技創(chuàng)新 移動(dòng)通信

【中圖分類號(hào)】D034 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”；五中全會(huì)進(jìn)一步指出，“健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能”。這些重大決定的提出讓新型舉國體制成為熱門話題。實(shí)際上，新中國成立以來不乏舉國體制的實(shí)踐，只是近年來“舉國體制”才作為一個(gè)完整的概念被提出。中國體育事業(yè)，特別是競技體育的發(fā)展和水平提升就是舉國體制的典型體現(xiàn)，體育界也成為率先提出“舉國體制”概念的領(lǐng)域。

那么，舉國體制成功背后的學(xué)理邏輯是什么？新型舉國體制相對(duì)于原有的舉國體制的不同特征是什么？近年來，中國有沒有哪個(gè)領(lǐng)域可以比較好地反映新型舉國體制的特點(diǎn)？未來，我們還需要在哪些方面進(jìn)一步推廣和完善新型舉國體制？本文將從以下四個(gè)方面分別回答上述四個(gè)問題。

舉國體制的學(xué)理邏輯

如果說治水是以農(nóng)耕文明為主的古代中國開展舉國體制的重要實(shí)踐的話，那么，全國上下開展抗擊新冠肺炎疫情并取得重大戰(zhàn)略成果則是舉國體制在當(dāng)下的又一成功典型。除了自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)和重大傳染性疾病的防控之外，舉國體制還在競技體育發(fā)展、高速鐵路和南水北調(diào)等重大工程建設(shè)、航天工程研發(fā)，乃至招商引資等領(lǐng)域，都取得了明顯的成效。

實(shí)際上，如果我們仔細(xì)對(duì)比航天工程研發(fā)和競技體育發(fā)展這兩個(gè)典型案例，可以看到，兩個(gè)領(lǐng)域中的中央和地方政府所發(fā)揮的角色和作用并不相同，但我們卻習(xí)慣于將這兩個(gè)領(lǐng)域都視為舉國體制成功的代表。那么，如何從學(xué)理上理解這兩個(gè)領(lǐng)域的成功呢？有學(xué)者從同一層級(jí)的不同政府之間競爭和央地之間的考核激勵(lì)體系這兩個(gè)維度對(duì)國家治理的不同領(lǐng)域進(jìn)行了劃分。相關(guān)研究指出，舉國體制相對(duì)成功的領(lǐng)域可以進(jìn)一步分成兩類：一類是同一層級(jí)不同政府間橫向競爭效應(yīng)和縱向激勵(lì)效應(yīng)都較高，且兩者相互強(qiáng)化的領(lǐng)域；另一類則是中央直接參與管理，地方政府只發(fā)揮輔助作用的領(lǐng)域。在前一類情況下，上級(jí)的政策目標(biāo)相對(duì)單一和明確，下級(jí)干部群眾努力的結(jié)果容易衡量和考核（如經(jīng)濟(jì)增長率和奧運(yùn)金牌總數(shù)排名等），上級(jí)又賦予下級(jí)必要的自主空間。這類典型的領(lǐng)域包括競技體育、招商引資、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。后一類情況下，中央政府直接開展全國性的資源動(dòng)員和配置，但相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施又基本上不會(huì)對(duì)地方政府造成負(fù)面影響。這類領(lǐng)域往往是那些資源密集型的項(xiàng)目，要完成這類項(xiàng)目，需要大量人財(cái)物資源的集中、協(xié)調(diào)、分配和整合，單獨(dú)某個(gè)地方政府的分散努力難以做到。典型的案例如高速鐵路建設(shè)、航天工程等。[1]

從上述分析可以看出，舉國體制要發(fā)揮明顯效果，要么需要中央制定出清晰的考核激勵(lì)體系來調(diào)動(dòng)各地政府的積極性；要么需要中央層面直接承擔(dān)資源的集中投入、協(xié)調(diào)分配等角色。不過，這種理想類型的劃分并非簡單地非此即彼，在實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)混合了兩種特點(diǎn)的領(lǐng)域。例如，在此次抗擊新冠肺炎疫情過程中，中央一方面通過“對(duì)口支援”等方式直接承擔(dān)了資源的集中和調(diào)配角色，另一方面又通過提出明確考核目標(biāo)的方式動(dòng)員各地積極投入到轄區(qū)內(nèi)的疫情防控中。

當(dāng)然，舉國體制并不是中國獨(dú)有的體制，其他國家也會(huì)在一些領(lǐng)域中運(yùn)用或正準(zhǔn)備運(yùn)用該模式。例如，美國政府開展的“曼哈頓工程”“阿波羅計(jì)劃”和“攻克癌癥計(jì)劃”等項(xiàng)目。但是，舉國體制在中國應(yīng)用領(lǐng)域之廣和頻次之多可能是遠(yuǎn)超其他國家的，其原因在于舉國體制與中國的基本國情是相契合的。具體說來，首先，作為一個(gè)超大型國家，舉國體制有利于克服跨地區(qū)治理難題和應(yīng)對(duì)大規(guī)模突發(fā)事件；其次，作為一個(gè)單一制國家，舉國體制可以實(shí)現(xiàn)全國資源的有效集中；最后，作為一個(gè)趕超型發(fā)展中國家，舉國體制有利于我國在較短時(shí)間內(nèi)在部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)較快的發(fā)展。

從舉國體制到新型舉國體制的嬗變

舉國體制并非“包打天下”的靈丹妙藥，它可以在某些領(lǐng)域發(fā)揮良好的效果，但并不一定適用于另外一些領(lǐng)域。例如，在一些中央難以直接負(fù)責(zé)、又不能對(duì)地方政府制定出清晰的考核激勵(lì)體系的領(lǐng)域，舉國體制便難以發(fā)揮其效力。

更進(jìn)一步地，即便在舉國體制所適用的領(lǐng)域也存在一定局限。從前文的分析中我們可以看出，舉國體制在實(shí)踐中主要依賴于中央或地方政府的角色發(fā)揮，從而忽視了非政府主體的作用。不論是中央政府還是地方政府，在其集中調(diào)度資源投入到特定項(xiàng)目的過程中，可能會(huì)造成項(xiàng)目規(guī)模的盲目擴(kuò)張和資源浪費(fèi)。另外，由于承擔(dān)資源調(diào)配的政府規(guī)劃容易落后于現(xiàn)實(shí)的變化，可能會(huì)導(dǎo)致國家治理難以適應(yīng)快速變化的社會(huì)需求。最后，在諸如流行性疾病防控、大型災(zāi)害應(yīng)急等領(lǐng)域，舉國體制的實(shí)踐有時(shí)會(huì)打破國家治理的常規(guī)狀態(tài)，從而造成一定程度的失序。

即使存在上述局限性，對(duì)于中國這樣一個(gè)超大型的發(fā)展中國家來說，舉國體制在集中資源突破特定領(lǐng)域或解決特定問題方面，依舊有其不可替代的優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會(huì)中首次提出的中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系具有的13個(gè)方面顯著優(yōu)勢中，就包括了“堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢”。

提出構(gòu)建新型舉國體制，既是對(duì)原有舉國體制在實(shí)踐中優(yōu)劣勢的清醒認(rèn)識(shí)，也是為應(yīng)對(duì)新時(shí)代大國競爭新態(tài)勢的必然之舉。當(dāng)今世界的大國間競爭已經(jīng)不僅是軍備競賽和GDP規(guī)模的比拼，還包括了科技的持續(xù)創(chuàng)新與快速應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)鏈之間的競爭。然而，現(xiàn)代科技已經(jīng)發(fā)展到需要借助超大規(guī)模的資本投入和團(tuán)隊(duì)協(xié)作才能推動(dòng)整體技術(shù)創(chuàng)新的階段。在諸多領(lǐng)域，要推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用已經(jīng)不再是幾家企業(yè)、幾所大學(xué)，甚至是一個(gè)小體量的經(jīng)濟(jì)體能夠完全負(fù)擔(dān)了；而是需要一套高效率的組織體系來加以支撐。[2]隨著全球貿(mào)易的深化和各經(jīng)濟(jì)體間產(chǎn)業(yè)競爭的加劇，標(biāo)準(zhǔn)體系和知識(shí)產(chǎn)權(quán)維度的競爭成為很多產(chǎn)業(yè)不得不面對(duì)的問題；各經(jīng)濟(jì)體的政府在國際標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的跨國推介方面都承擔(dān)著重要的角色。

就技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用而言，政府作用的發(fā)揮還面臨著如何有效甄別創(chuàng)新的不確定性和監(jiān)督考核創(chuàng)新主體（研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)等）的困境，[3]以及由此帶來的投入積累風(fēng)險(xiǎn)大、對(duì)企業(yè)形成軟預(yù)算約束等問題。探索構(gòu)建新型舉國體制，并非是對(duì)傳統(tǒng)舉國體制的廢棄，而是探索在新領(lǐng)域中運(yùn)用舉國體制時(shí)，如何發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用，從而克服原有舉國體制的局限性。

新型舉國體制的實(shí)踐案例——移動(dòng)通信產(chǎn)業(yè)在中國的發(fā)展

近年來，在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展過程中，是否存在一個(gè)初步具備了新型舉國體制基本特征的實(shí)踐案例呢？本文認(rèn)為，中國移動(dòng)通信技術(shù)在過去30多年時(shí)間里的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，可視為一個(gè)非常典型的案例。自上世紀(jì)90年代以來，中國的移動(dòng)通信技術(shù)從1G時(shí)代的零基礎(chǔ)，到2G和3G時(shí)代的艱難追趕，再到4G時(shí)代實(shí)現(xiàn)與國際主流技術(shù)的并行，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了5G標(biāo)準(zhǔn)下技術(shù)的領(lǐng)先。隨著中國技術(shù)創(chuàng)新能力的逐步提高，政府在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中，逐漸由直接指導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變?yōu)閿M定方向和引導(dǎo)企業(yè)等主體參與，并為各類主體構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新的外部環(huán)境和提供組織保障。

具體說來，在該領(lǐng)域的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)處于追趕階段時(shí)，政府相關(guān)政策的目標(biāo)還是以追趕國外已有技術(shù)為主；在3G時(shí)代認(rèn)識(shí)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的重要性后，政府又推動(dòng)科研院所和國有企業(yè)參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的國際競爭，從而有利于技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)鏈條建設(shè)和技術(shù)商用運(yùn)營服務(wù)水平的提高；到4G標(biāo)準(zhǔn)的形成時(shí)，中國終于有了與別國水平齊步但各具特色的技術(shù)創(chuàng)新。在參與主體層面，政府主要是對(duì)公立大學(xué)、科研院所和少部分企業(yè)（主要是國有企業(yè)）進(jìn)行扶持。在政策工具層面，政府首先運(yùn)用一系列科技計(jì)劃、規(guī)劃、專項(xiàng)項(xiàng)目、建立國家實(shí)驗(yàn)室等工具，對(duì)少數(shù)具備研發(fā)基礎(chǔ)的公立大學(xué)、科研院所進(jìn)行扶持，以開展基礎(chǔ)理論研究工作；其次，通過共享專利、設(shè)備國產(chǎn)配額等方式，支持大型企業(yè)負(fù)責(zé)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化；最后，通過頻譜分配、牌照發(fā)放的優(yōu)惠措施，推動(dòng)國有企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行自主的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這一方面可以減少外國技術(shù)和產(chǎn)品的市場占有率，另一方面也可以吸引社會(huì)資本圍繞自主技術(shù)，搭建國產(chǎn)化的上下游產(chǎn)業(yè)鏈。

當(dāng)進(jìn)入4G時(shí)代后，中國的移動(dòng)通信技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與世界主要強(qiáng)國進(jìn)入到互有長短的并行階段，這時(shí)，政府的角色發(fā)揮與之前有了一定的變化。為了實(shí)現(xiàn)技術(shù)的突破和創(chuàng)新的目標(biāo)，舉國體制主要還是依賴于政府在基礎(chǔ)研究、試驗(yàn)平臺(tái)搭建、頻譜統(tǒng)籌、與國際組織的協(xié)調(diào)等方面扮演積極主動(dòng)的角色；而能夠參與這些項(xiàng)目的，除了大學(xué)、科研院所外，也包括了已經(jīng)成長起來的一批大型企業(yè)。

在5G時(shí)代，我國政府又推動(dòng)科研院所和多個(gè)大型企業(yè)深度參與了5G全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定；在現(xiàn)已公布的移動(dòng)寬帶標(biāo)準(zhǔn)中，中國公司的標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)必要專利（Standard Essential Patents）總量都是世界第一位。[4]在此階段，政府的目標(biāo)一方面是快速推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)化和商用化，以占領(lǐng)更大比例的國內(nèi)國際市場；另一方面則是繼續(xù)開展下一代技術(shù)的研發(fā)。政府相關(guān)政策涉及的對(duì)象越來越不指向特定大學(xué)、企業(yè)或機(jī)構(gòu)，科技項(xiàng)目的申請(qǐng)?jiān)谧灾魃暾?qǐng)的基礎(chǔ)上，明確了以專家評(píng)估或第三方評(píng)審的方式核定申請(qǐng)者的資質(zhì)。在中央層面，開始吸收企業(yè)家加入到專家組，以討論確立某個(gè)產(chǎn)業(yè)是否屬于優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，或者某個(gè)方向是否被列為重點(diǎn)推進(jìn)方向；另外，政府也開始減少了直接財(cái)政補(bǔ)貼的方式，增加了更多的間接手段進(jìn)行扶持，例如建設(shè)大型測試平臺(tái)等?？傊诉x定某個(gè)時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展或突破的領(lǐng)域方向外，政府較少直接指導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，而是為產(chǎn)業(yè)組織體系提供技術(shù)生產(chǎn)和應(yīng)用的外部保障。[5]在地方政府層面，出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加就業(yè)等目的，還是會(huì)對(duì)特定企業(yè)給予很多土地利用、稅費(fèi)優(yōu)惠等政策以促進(jìn)招商引資。

大國競爭格局下進(jìn)一步完善新型舉國體制的三點(diǎn)建議

為了應(yīng)對(duì)在移動(dòng)通信技術(shù)領(lǐng)域來自中國的競爭壓力，美國政府于2019年2月頒布了《美國將主導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)》，并稱美國政府將5G技術(shù)與人工智能、先進(jìn)制造業(yè)和量子信息科學(xué)視為決定美國高端產(chǎn)業(yè)未來命運(yùn)的四大領(lǐng)域。2020年10月，美國又發(fā)布了《關(guān)鍵和新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，將20種技術(shù)列為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。該戰(zhàn)略在強(qiáng)調(diào)私營部門的重要作用的同時(shí)，又提出了政府將采取行動(dòng)創(chuàng)造良好環(huán)境和必要條件，使美國成為這些領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者。同樣是2019年2月，德國政府發(fā)布了《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》，將有針對(duì)性地扶持光學(xué)和3D打印等10個(gè)重點(diǎn)工業(yè)領(lǐng)域；政府將為相關(guān)企業(yè)提供更廉價(jià)的能源和更有競爭力的稅收制度，甚至不惜放寬壟斷法以允許形成“全國冠軍”甚至“歐洲冠軍”企業(yè)。[6]日本近年來也陸續(xù)推出了“新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)藍(lán)圖”（2016）和“未來投資戰(zhàn)略2017”，并提出了“社會(huì)5.0”的概念，將人工智能、金融科技等產(chǎn)業(yè)列為主要支持方向。由此可見，在當(dāng)今大國競爭的態(tài)勢下，各國政府在核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域首先考慮的，已經(jīng)不是爭論舉國體制或產(chǎn)業(yè)政策的用與廢，而是如何利用好各種政策有選擇性地實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)的突破。

借鑒中國移動(dòng)通信技術(shù)和產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，要探索構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制，還需要在以下三方面作出努力。

一是根據(jù)不同技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┎煌恼摺?duì)那些暫時(shí)落后的領(lǐng)域，確立追趕的目標(biāo)后，主要以公立大學(xué)、科研院所和國有企業(yè)作為政策支持對(duì)象，綜合運(yùn)用財(cái)政撥款、研發(fā)立項(xiàng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、政府采購的手段進(jìn)行扶持。對(duì)那些已經(jīng)與國外并行、甚至領(lǐng)先的領(lǐng)域，政策目標(biāo)應(yīng)該是鼓勵(lì)參與國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)競爭、快速推動(dòng)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化和開展下一代前沿探索研究；以不同所有制企業(yè)和事業(yè)單位作為政策支持對(duì)象，逐漸采用如反壟斷調(diào)查、支持產(chǎn)學(xué)研合作、建設(shè)研發(fā)平臺(tái)和開展技術(shù)產(chǎn)品國際推介等政策手段。

二是注重發(fā)揮市場主體和第三方機(jī)構(gòu)的作用。隨著國內(nèi)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步，大型民營企業(yè)的作用越來越重要，它們和國有企事業(yè)單位一樣，都有理由成為產(chǎn)業(yè)政策扶持的對(duì)象；應(yīng)更加充分地發(fā)揮市場競爭在資源（特別是財(cái)政資源）分配中的主體性作用。另外，在產(chǎn)業(yè)政策項(xiàng)目立項(xiàng)審核過程中，應(yīng)大力發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家和獨(dú)立的第三方評(píng)審單位的作用，減少領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀意志影響。

三是重視國際性技術(shù)組織的角色發(fā)揮。中國移動(dòng)通信技術(shù)的發(fā)展離不開在國際電信聯(lián)盟（ITU）和3GPP中的標(biāo)準(zhǔn)制定參與。我國早在上世紀(jì)80年代就開始推薦和培養(yǎng)一批干部到國際組織任職；他們在擔(dān)任了相關(guān)組織的關(guān)鍵職位后，為中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為國際主流標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了越來越重要的角色。未來，應(yīng)繼續(xù)選拔、輸送和培養(yǎng)一大批在各個(gè)國際技術(shù)組織中任職的工作人員，從而更有利于中國參與國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭。

【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、齊魯青年學(xué)者】

注釋

[1]周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》，2014年第6期，第1-38頁。

[2][5]雷少華：《超越地緣政治——產(chǎn)業(yè)政策與大國競爭》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2019年第5期，第131-154+160頁。

[3]封凱棟、姜子瑩：《創(chuàng)新的不確定性與受組織的市場：產(chǎn)業(yè)政策討論應(yīng)有的演化理論基礎(chǔ)》，《學(xué)海》，2019年第2期，第134-147頁。

[4]朱國勝等：《5G標(biāo)準(zhǔn)必要專利研究》，《科技與創(chuàng)新》，2019年第4期，第102-103+105頁。

[6] 喬繼紅、朱晟：《德國推出<國家工業(yè)戰(zhàn)略2030>》，新華網(wǎng)，2019年2月5日。

責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。