摘 要:“十四五”時期直至更長的時期內(nèi)，應(yīng)當持續(xù)增加“硬投入”，繼續(xù)優(yōu)化“軟環(huán)境”，以高質(zhì)量的科技創(chuàng)新引領(lǐng)和支撐高質(zhì)量發(fā)展。為了實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，國家治理體系的完善應(yīng)當具體從以下七個方面著手：激勵中小微企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵市場主體良性競爭、加強知識產(chǎn)權(quán)保護、深化對外開放、完善教育體系、深化金融改革、提升財稅調(diào)控能力。

關(guān)鍵詞:自主創(chuàng)新 國家治理體系 高質(zhì)量發(fā)展 體制機制

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

“十四五”時期應(yīng)以高質(zhì)量科技創(chuàng)新引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展

新時代我國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征是由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。要實現(xiàn)我國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于擺脫改革開放后逐步形成的“投資—出口”驅(qū)動型的增長模式，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動型的增長模式。前者受到邊際報酬遞減規(guī)律的約束，因而難以長期持續(xù)下去；后者則不受邊際報酬遞減規(guī)律的約束，是我國最終實現(xiàn)繁榮富強目標的重要路徑。黨的十九屆五中全會提出，“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的大背景下，我國發(fā)展面臨的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻復雜變化，此時經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善比任何時候都更加需要增強創(chuàng)新動力。

當前，盡管各類重大創(chuàng)新成果競相涌現(xiàn)，但我國在自主創(chuàng)新方面仍面臨一些突出的短板，在接下來的“十四五”時期直至更長的時期內(nèi)，應(yīng)當持續(xù)增加“硬投入”，繼續(xù)優(yōu)化“軟環(huán)境”，以高質(zhì)量的科技創(chuàng)新引領(lǐng)和支撐高質(zhì)量發(fā)展。在熊彼特范式（Schumpeterian Paradigm）中，長期經(jīng)濟增長首先由創(chuàng)新驅(qū)動，而創(chuàng)新源于研發(fā)活動以及企業(yè)家對于源自經(jīng)濟政策和制度的激勵機制所作出的反應(yīng)，創(chuàng)新的特征便是用新的技術(shù)取代舊的技術(shù)，即“創(chuàng)造性破壞”（creative destruction）。

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府發(fā)揮著重要作用。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，可以采取不同的經(jīng)濟政策和制度，而這主要取決于與技術(shù)前沿之間距離的遠近。隨著科技水平的發(fā)展，技術(shù)前沿不斷外推，這為中等收入國家跟上技術(shù)前沿提供了機遇。倘若錯過了這一機遇，則可能落入中等收入陷阱之中。毋庸置疑，改革開放以來，我國充分利用后發(fā)優(yōu)勢，在經(jīng)濟全球化進程中，獲得了全球技術(shù)擴散的諸多裨益，將原先相對落后的技術(shù)水平不斷向技術(shù)前沿推進，大大縮小了與世界技術(shù)前沿之間的距離。那么，對于我國政府來說，當前應(yīng)當如何依據(jù)既有的技術(shù)支撐，提升國家治理水平，實施恰當?shù)恼吲e措和制度革新，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展呢？

從整體思路上說，要實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，國家治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當實現(xiàn)從當前的經(jīng)濟事務(wù)型向民生事務(wù)型的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新驅(qū)動而非投資驅(qū)動的經(jīng)濟增長，而創(chuàng)新驅(qū)動的根本在于人才的培養(yǎng)及其知識技能的發(fā)揮。為此，應(yīng)當著力為人才的形成及其技能的發(fā)揮創(chuàng)造有利的環(huán)境。這就要求政府相對減少對經(jīng)濟建設(shè)事務(wù)的介入，而把工作的重心放置在諸如公共教育、基礎(chǔ)研究、公共醫(yī)療健康、社會保險和社會救助等民生事務(wù)項目上，盡早形成民生事務(wù)型的政府。另外，為了實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，國家治理體系的完善應(yīng)當具體從以下七個方面著手：激勵中小微企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵市場主體良性競爭、加強知識產(chǎn)權(quán)保護、深化對外開放、完善教育體系、深化金融改革、提升財稅調(diào)控能力。

激勵中小微企業(yè)創(chuàng)新

全方位鼓勵和扶植中小微企業(yè)創(chuàng)新，引導和促進中小微企業(yè)在技術(shù)和知識密集型產(chǎn)業(yè)中的投資。在高質(zhì)量發(fā)展階段，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)向高技術(shù)轉(zhuǎn)型的趨勢正在呈現(xiàn)。大多數(shù)中小微企業(yè)為全國貢獻的發(fā)明專利、技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)，成為技術(shù)創(chuàng)新的主體力量。不過，大多數(shù)中小微企業(yè)陷入低門檻、高競爭、產(chǎn)品附加值低、議價能力弱的發(fā)展困境。為此，可以學習日韓等國的發(fā)展經(jīng)驗，通過政策與制度變革，全方位鼓勵和扶植中小微企業(yè)在技術(shù)和知識密集型產(chǎn)業(yè)中的投資。

相關(guān)措施包括：在享受研發(fā)費用稅收減免政策方面對所有企業(yè)一視同仁；鼓勵中小微企業(yè)與大學、公共研究機構(gòu)合作進行研究開發(fā)，并為合作研究提供財政資助；提供技術(shù)信貸擔保的專項服務(wù)；鼓勵分屬不同行業(yè)的中小微企業(yè)之間的交流；運用行業(yè)、大學和公共研究機構(gòu)的專家，為中小微企業(yè)提供技術(shù)指導；優(yōu)先采購中小企業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品；設(shè)立技術(shù)企業(yè)孵化器中心計劃，擁有潛在商品化技術(shù)但在融資、設(shè)施和管理能力等方面有困難的個體可以進駐孵化器中心；開創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)辦學校，為有興趣自己創(chuàng)業(yè)的人群（尤其是院校學生）提供與新辦企業(yè)有關(guān)的專門信息、培訓和建議等。

鼓勵市場主體良性競爭

競爭是市場機制的靈魂，而競爭政策是市場機制正常發(fā)揮作用的根本保障，也是政府更好發(fā)揮經(jīng)濟職能的一項基本政策。在創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段，競爭能夠有效激勵位于技術(shù)前沿的企業(yè)進行創(chuàng)新，并且鼓勵位于非技術(shù)前沿的企業(yè)重視創(chuàng)新。經(jīng)驗表明，隨著一個國家距離技術(shù)前沿越來越近，競爭在推動經(jīng)濟增長中變得越來越重要。

鼓勵市場主體良性競爭，首先應(yīng)當讓國有經(jīng)濟退出競爭經(jīng)營性領(lǐng)域。目前，我國經(jīng)濟中仍然分布著大量的國有企業(yè)。由于缺乏有效競爭，國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動力。Hsieh和Klenow發(fā)現(xiàn)，假如資源能夠得到有效配置，那么，中國的全要素生產(chǎn)率將提高30％—50％[1]。國有經(jīng)濟是公共部門的組成部分，是政府經(jīng)濟職能在企業(yè)領(lǐng)域的延伸。由于公共部門的基本職責就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，國有經(jīng)濟的活動范圍應(yīng)當限定于市場失靈領(lǐng)域，而不應(yīng)大規(guī)模、長期性地介入諸如商業(yè)地產(chǎn)、酒店、超市、文化旅游等市場競爭性領(lǐng)域。

另外，還要認識到，一種產(chǎn)品和服務(wù)的公共服務(wù)供給并不等于完全要由與其相關(guān)的公共部門組織生產(chǎn)。以垃圾回收為例，在美國，通常由社區(qū)自己購買垃圾車，雇傭工人，安排日程，提供這項服務(wù)。而在有些地方，市政當局本身并不組織生產(chǎn)，而是雇傭私人企業(yè)來做這項工作。據(jù)統(tǒng)計，美國大約有37%的消防服務(wù)、23%的圖書館、48%的公交服務(wù)由私人企業(yè)承包。

因此，即便是在市場機制失靈因而需要政府進行公共提供的領(lǐng)域，也不見得需要國有企業(yè)進行壟斷供給，在諸多情況下，進行有限競爭甚至是充分競爭，可能是既實現(xiàn)公共目標也能提升運作效率的更好選擇。為此，應(yīng)當加大政府購買服務(wù)的范圍，引導社會力量參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，既擴大非國有經(jīng)濟的活動范圍和空間，也能夠改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給機制。

加強知識產(chǎn)權(quán)保護

是否需要加強知識產(chǎn)權(quán)保護，的確存在著多方面的權(quán)衡取舍，如在確立壟斷與促進競爭之間，在靜態(tài)效率的損失與動態(tài)效率的收益之間，在事前政策與事后政策之間，以及在生產(chǎn)商品與生產(chǎn)新知識之間。后發(fā)的新興經(jīng)濟體往往距離技術(shù)前沿較遠，此時，通過模仿的方式獲得技術(shù)擴散的好處，有助于加快技術(shù)進步的進程，減少研發(fā)過程的不確定性，進而獲得所謂的“后發(fā)優(yōu)勢”。而當一個國家逐漸向技術(shù)前沿逼近時，就需要加強知識產(chǎn)權(quán)保護，給予風險性投資更大的回報激勵，從而能夠在較高的技術(shù)邊界上繼續(xù)向技術(shù)前沿推進。另外，在競爭政策與知識產(chǎn)權(quán)保護之間，還存在著互補性：知識產(chǎn)權(quán)保護提高了創(chuàng)新后的經(jīng)濟租金（即超過正常利潤的超額利潤），而競爭則降低了創(chuàng)新前的經(jīng)濟租金。

近些年來，我國在知識產(chǎn)權(quán)的保護方面已經(jīng)做了大量的工作。從專利數(shù)量看，已經(jīng)從1990年的22588件增加到2017年的184萬件，有利于實現(xiàn)自主創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。當然，由于制度慣性以及不少地方政府保護主義的傾向等原因，我國在知識產(chǎn)權(quán)保護的范圍和強度等方面仍存在不少改進的空間。

深化對外開放

隨著一國經(jīng)濟距離技術(shù)前沿越來越近，貿(mào)易對于促進增長變得越來越重要，主要原因有三個：一是參與國際貿(mào)易會擴大市場規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，增加利潤空間；二是外國企業(yè)的參與有助于增加市場競爭，迫使非生產(chǎn)性的國內(nèi)企業(yè)退出國內(nèi)市場，同時激發(fā)生產(chǎn)性的國內(nèi)企業(yè)進行創(chuàng)新；三是貿(mào)易的過程必然伴隨著技術(shù)和知識的溢出，有助于人力資本的積累和技術(shù)水平的提升。

特朗普政府于2018年3月挑起的中美貿(mào)易摩擦及其在全球范圍內(nèi)掀起的貿(mào)易保護主義浪潮，對我國及世界經(jīng)濟的發(fā)展前景構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。不過，對于正在謀求獲得更多創(chuàng)新動力的我國來說，在積極采取針對美國的反制措施的同時，應(yīng)當深刻認識到貿(mào)易自由化對于我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要性；通過“一帶一路”倡議，一方面獲得貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，減少短期內(nèi)因中美經(jīng)貿(mào)摩擦、國際需求萎縮和全球經(jīng)濟放緩等給我國經(jīng)濟增長帶來的沖擊，另一方面在推進貿(mào)易自由化的進程中獲得實施開放政策的長遠利益。

健全教育體系

人才的培養(yǎng)是技術(shù)創(chuàng)新和長期經(jīng)濟增長的源泉，教育政策應(yīng)當因時而動、與時俱進。一般說來，當國家遠離技術(shù)前沿時，教育體系應(yīng)側(cè)重于技術(shù)教育，而當國家離技術(shù)前沿較近時，教育體系應(yīng)側(cè)重于研究型教育。

顯然，在為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展培養(yǎng)研究型和技術(shù)型人才方面，我國當前的教育體系并不令人滿意。在應(yīng)試型教育體系之下，盡管我國教育體系能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的考試成績，卻無法培養(yǎng)出足夠多的高質(zhì)量創(chuàng)新人才。為此，應(yīng)當以培養(yǎng)具有創(chuàng)新思想和能力的研究型人才為導向，從學校教育、家庭教育和社會教育等多方面入手，全面審視當前的教育制度與政策，并進行必要的改革。

深化金融改革

研究開發(fā)與技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)前景有著很大的不確定性，而銀行貸款通常需要權(quán)衡資金的流動性、盈利性和安全性，因此，風險創(chuàng)新不太可能由銀行貸款提供資金，它們更有可能由樂于承擔風險的風險投資家等股權(quán)投資者提供資金。因此，中等收入國家追趕技術(shù)前沿的可能性將隨著金融行業(yè)的繁榮發(fā)展和金融改革的不斷深化而增加。

我國當前金融體系的主體是各種類型的國有金融機構(gòu)，包括銀行、信托、保險、證券公司、基金公司等。出于資金安全性的考慮，這些機構(gòu)傾向于將資金配置于有著政府背景的國有企業(yè)和政府融資平臺上，這使得非國有經(jīng)濟難以平等獲得所需的資金。事實上，目前作為技術(shù)進步主體的民營企業(yè)所能獲得的貸款量占整個貸款量的比例不足25%。

因此，要推進我國經(jīng)濟從投資型增長轉(zhuǎn)向創(chuàng)新型增長，應(yīng)當深化金融改革、促進金融發(fā)展，應(yīng)繼續(xù)加強金融供給側(cè)改革，推進利率市場化，降低企業(yè)融資成本，推動實際利率下行。同時，科創(chuàng)板要堅守定位，完善資本市場體制，增強資本市場服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。應(yīng)當降低進入金融業(yè)的門檻，加速開放金融業(yè)，推動金融創(chuàng)新，著重通過強化金融監(jiān)管來促進金融業(yè)的健康有序發(fā)展，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

提升財稅調(diào)控能力

從狹義宏觀稅負看，我國政府收入在世界上處于較低水平；從廣義宏觀稅負看，則已經(jīng)超出新興和發(fā)展經(jīng)濟體的平均水平，并且接近或超過一些發(fā)達經(jīng)濟體的水平。這一方面表明寬口徑宏觀稅負過高，因此存在減稅降費的空間；另一方面則反映在稅收之外，政府收入中還有大量的非稅收入。若不考慮社會保險繳款，2010年以來，非稅收入在政府收入的占比一直維持在30%以上，這不僅高于同期發(fā)展中經(jīng)濟體28.1%的平均水平，更是遠超發(fā)達經(jīng)濟體10.6%的平均水平。

要提升財稅調(diào)控的實際效果，應(yīng)當突破現(xiàn)行財稅制度的局限性，使其能夠在引導和激發(fā)消費方面發(fā)揮更加積極的作用。為此，應(yīng)當調(diào)整財稅調(diào)控的基本思路，放棄原先“減稅降費”的政策取向，并將其重新定位為“清費立稅”。這主要包含兩層意思：一是盡早確立稅收在政府收入中的絕對主導地位；二是盡早確立所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中的主體地位。其目標就是要建立起以所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，從而既能夠發(fā)揮自動穩(wěn)定器的功能，也有助于縮小收入分配差距，形成相對平等的收入分配結(jié)構(gòu)，以引導和激發(fā)消費增長，形成內(nèi)需導向增長模型，促進經(jīng)濟向以創(chuàng)新驅(qū)動為特征的內(nèi)生增長方式的轉(zhuǎn)變。

具體說來，清費立稅的政策思路應(yīng)沿著以下兩個方面展開：首先，繼續(xù)清理各類收費、基金、繳款項目，有些予以廢除，有些則確立為正式的稅種。比如，應(yīng)當加快推進房產(chǎn)稅制改革，將當前在交易環(huán)節(jié)課征的房產(chǎn)稅類改為在保有環(huán)節(jié)課征的房產(chǎn)稅，并將其明確為地方稅種，以逐步取代土地出讓金收入，同時取消與房地產(chǎn)有關(guān)的一系列收費項目。再如，應(yīng)盡早將社會保險繳款改為社會保險稅，并將其設(shè)計為中央稅或中央與地方共享稅。通過這些措施，確立稅收在政府收入中的絕對主導的地位，以提升財稅調(diào)控的主動性及其效果。其次，在房產(chǎn)稅、社會保險稅的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮課征遺產(chǎn)與贈與稅，同時繼續(xù)推進個稅，適時將當前的混合稅制改為綜合稅制。當然，在提高上述直接稅類在政府收入中的分量的同時，也要適時減少如增值稅、消費稅等間接稅在政府收入中的比重。在保持寬口徑宏觀稅負大體穩(wěn)定的前提下，改善稅制和政府收入結(jié)構(gòu)，逐漸建成一個與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的、以所得稅和財產(chǎn)稅等直接稅為主體的財稅制度。

【本文作者分別為廈門大學宏觀經(jīng)濟研究中心副主任、廈門大學經(jīng)濟學院教授，中國國際貿(mào)易促進委員會廈門市委員會副會長、高級經(jīng)濟師；本文系教育部重點研究基地重大項目“深化財稅體制改革與促進中國經(jīng)濟平穩(wěn)增長”（18JJD790007）階段性研究成果】

注釋

[1]Hsieh, C.T. and P.J. Klenow,Misallocation and Manufacturing TFP in China and India, The Quarterly Journal of Economics, Volume 124, Issue 4, November 2009, P1403–1448.

責編：蔡圣楠 / 賀勝蘭

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