【中國(guó)之治@文化解碼】

作者：李軍 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授、博導(dǎo)，國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院研究員

習(xí)近平總書記指出，“防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)是人類生存發(fā)展的永恒課題”。這一論斷是在其對(duì)中國(guó)社會(huì)災(zāi)害多發(fā)這一國(guó)情判斷的基礎(chǔ)上形成的。毫無疑問，災(zāi)害自古以來就是制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截至清末，死亡萬人以上的災(zāi)害共計(jì)188年次，死亡人數(shù)超過2328.8萬人。即使是制度完備、信息暢通、現(xiàn)代設(shè)施完善的當(dāng)今社會(huì)，災(zāi)害也是制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的阻力。面對(duì)不時(shí)發(fā)生的各種災(zāi)害，我們應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？從中國(guó)救災(zāi)史的發(fā)展看，古代社會(huì)業(yè)已形成了防災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合的災(zāi)害救濟(jì)制度體系。正是因?yàn)橛辛诉@樣一套完備制度，才保障了古代社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證了華夏民族的綿延不絕。

未雨綢繆的災(zāi)害防備制度

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。“救荒之策，備荒為上。”基于這樣的理念，古代社會(huì)防患于未然，建立了系統(tǒng)完整的防災(zāi)制度。這些制度主要有：

第一，雨雪糧價(jià)的監(jiān)測(cè)。災(zāi)害往往具有特發(fā)性，常態(tài)化的觀測(cè)制度對(duì)于提前預(yù)知其發(fā)生具有重要的作用。古人憑借其智慧建立了科學(xué)的監(jiān)測(cè)制度，及時(shí)對(duì)各地雨雪發(fā)生情況、糧價(jià)波動(dòng)情況以及主要水利區(qū)的水文情況予以及時(shí)上報(bào)。早在秦漢時(shí)期，政府已規(guī)定各州郡必須及時(shí)上報(bào)農(nóng)作物生長(zhǎng)期的雨澤豐潤(rùn)以及災(zāi)時(shí)的受災(zāi)程度，“自立春至立夏盡立秋，郡國(guó)上雨澤”，以此作為了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、掌握賦稅征收的重要依據(jù)。唐代的劉晏在地方設(shè)置知院官，“每旬月，具州縣雨雪豐歉之狀白使司”，并設(shè)官巡檢，定期預(yù)報(bào)氣候狀況及各地收成。黃河水訊歷朝關(guān)注，金朝制定的《河防令》要求沿河州縣在汛期隨時(shí)奏報(bào)水文情況。清代的災(zāi)害監(jiān)測(cè)制度更是完備，不僅形成了完整的晴雨錄和雨雪分寸制度，更是建立了世界獨(dú)一無二的、長(zhǎng)達(dá)近百年的糧價(jià)奏報(bào)制度。糧價(jià)奏報(bào)制度始于清代康熙年間，是對(duì)地方氣候變化及農(nóng)田耕作等進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測(cè)，并詳細(xì)奏報(bào)的制度，它要求地方督撫按月上報(bào)各府州廳縣主要糧食品種的糧食價(jià)格，作為國(guó)家調(diào)控物價(jià)的重要手段。

第二，體系完備的倉(cāng)儲(chǔ)制度。《禮記》云：“國(guó)無九年之蓄曰不足；無六年之蓄曰急；無三年之蓄曰國(guó)非其國(guó)也”，說明了古人很早就認(rèn)識(shí)到了倉(cāng)儲(chǔ)的重要性，所謂“備荒莫如裕倉(cāng)儲(chǔ)”，因此古代建立了名目眾多的倉(cāng)儲(chǔ)體系。漢代有常平倉(cāng)，唐代有義倉(cāng)，兩宋有惠民倉(cāng)、廣惠倉(cāng)、社倉(cāng)、和糴倉(cāng)、預(yù)備倉(cāng)等，元代有在京諸倉(cāng)、河西務(wù)諸倉(cāng)、上都諸倉(cāng)、宣德府倉(cāng)、御河諸倉(cāng)等，明代專為賑濟(jì)災(zāi)荒而設(shè)的、影響較大的是預(yù)備倉(cāng)。清代形成了以官倉(cāng)為主、民倉(cāng)為輔、常平倉(cāng)為骨干的全國(guó)糧食儲(chǔ)備及供應(yīng)體系。這些倉(cāng)儲(chǔ)名稱各異，且時(shí)設(shè)時(shí)廢。其中對(duì)后世影響最大的當(dāng)屬創(chuàng)建于漢代的常平倉(cāng)制度，該項(xiàng)制度以糧價(jià)的高低為依據(jù)，宏觀掌握糧食的收儲(chǔ)與出售，借以平抑物價(jià)。唐代杜佑編撰的《通典》卷12《食貨十二》中說：“漢宣帝時(shí)，歲數(shù)豐穰，谷至石五錢，農(nóng)人少利。大司農(nóng)中丞耿壽昌請(qǐng)令邊郡皆筑倉(cāng)，以谷賤時(shí)增其價(jià)而糴以利農(nóng)，谷貴時(shí)減價(jià)而糶，名曰‘常平倉(cāng)’，人便之。”其后歷朝多有沿襲，影響深遠(yuǎn)。美國(guó)20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施之一就是借鑒了我國(guó)的常平倉(cāng)制度。

第三，系統(tǒng)的水利工程建設(shè)。從大禹治水開始，與水的斗爭(zhēng)就一直伴隨著中華民族的成長(zhǎng)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，興修了芍陂、漳水渠、都江堰、鄭國(guó)渠等一批著名水利工程。西漢時(shí)，通過汲黯、賈讓、王景等人的努力，黃河決口獲得控制，黃河下游河道出現(xiàn)了800年的相對(duì)安流局面。唐代共興建農(nóng)田水利工程253處，灌溉面積在千頃以上的就有33處，由工部和都水監(jiān)具體掌管天下水利事宜。唐朝還制定了專門的水法——《水部式》。元代至正年間的工部尚書賈魯以及明朝著名水利專家潘季馴以“束水攻沙”法治理黃河，借淮河之清以刷黃河之濁，使黃河河道安流200余年。同時(shí)，清代長(zhǎng)期將河務(wù)、漕運(yùn)列為重要政事。中國(guó)古代經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成與水利工程的興修形成了密切的關(guān)系。

第四，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)技術(shù)與救災(zāi)農(nóng)作物的推廣。古代政府把植樹造林、禁止亂伐森林、發(fā)展抗旱澇高產(chǎn)糧食作物，作為重要的防災(zāi)備荒措施。傳播至今的農(nóng)書中包含著眾多防災(zāi)的技術(shù)與知識(shí)，《氾勝之書》《齊民要術(shù)》《農(nóng)政全書》《農(nóng)桑輯要》等著名農(nóng)書，都提出了諸如抗旱、保墑、防御低溫、病蟲害、鹽堿化等防災(zāi)及治蝗對(duì)策。古代社會(huì)還積極引進(jìn)與傳播抗災(zāi)性強(qiáng)的農(nóng)作物，較著名的有宋代一度推廣的耐旱的占城稻，“給占城稻種，教民種之”。明代中葉之后，具高產(chǎn)、耐旱澇、對(duì)土質(zhì)要求不高等特性的玉米、番薯、馬鈴薯等美洲作物相繼傳入我國(guó)，對(duì)我國(guó)人口增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

多管齊下的災(zāi)害救濟(jì)制度

災(zāi)荒救濟(jì)制度古稱“荒政”，是古代有關(guān)災(zāi)荒救濟(jì)的法令、制度與政策措施的總稱。“荒政”一詞，最早見諸于《周禮·地官·大司徒》，書中提出的救災(zāi)之法被稱為“荒政十二”，歷經(jīng)后世演變，形成了賑濟(jì)糧食、蠲免賦稅、平糶與禁遏糴、移民就食、以工代賑等救災(zāi)制度。

一是災(zāi)害的賑濟(jì)。賑濟(jì)是災(zāi)荒之后由政府發(fā)放錢糧對(duì)災(zāi)民救濟(jì)的制度，是災(zāi)害發(fā)生后的救援措施，其形式多樣，以食物賑濟(jì)，如谷賑、粥賑為主，但也會(huì)根據(jù)災(zāi)情采取銀賑、工賑、布帛賑、賑貸等其他形式?！稘h書·文帝本紀(jì)》記載，后元六年（前158）夏四月大旱、蝗，“發(fā)倉(cāng)庾以振（賑）民”。粥賑即施粥，是古代社會(huì)最常見的一種施善行為。政府、寺廟、富人往往是施善的主體。清代京師每年十月初一至次年三月二十日都有施粥行為。以工代賑是救濟(jì)對(duì)象通過參加必要的社會(huì)公共工程的建設(shè)而獲得賑濟(jì)物或資金的一種特殊救濟(jì)方式，其特殊性在于救濟(jì)與建設(shè)的結(jié)合與統(tǒng)一。宋熙寧八年（1075年）夏，越州大旱，知州趙忭下令修城，以工代賑，計(jì)用工3.8萬工，使“不能自食者，得以受粟；能自食者得以糴粟；凡以工代賑者，借貸者，棄嬰皆得其所”。

二是賦稅的蠲免。蠲免是古代用于災(zāi)害時(shí)期賦稅減免的一種形式，它往往會(huì)根據(jù)具體災(zāi)情采取不同的減免標(biāo)準(zhǔn)，主要有全面免除、部分免除以及延遲征收等形式?！稘h書·昭帝本紀(jì)》記載，始元二年（前85年）政府下詔：“往年災(zāi)害多，今年蠶麥傷，所振貸種、食勿收責(zé)，毋令民出今年田租。”《文獻(xiàn)通考·國(guó)用考》稱，“宋以仁立國(guó)，蠲租之事視前代為過之，歲不勝書”。明清時(shí)期，政府關(guān)于蠲免賦稅的標(biāo)準(zhǔn)更加規(guī)范。清代順治十年，將全部額賦分作十分，按田畝受災(zāi)分?jǐn)?shù)之程度酌減。

三是移民就食之策。概括的說，這種政策包含轉(zhuǎn)災(zāi)民于糧食豐裕之地和轉(zhuǎn)糧食于災(zāi)區(qū)兩種。前者是指政府有組織的安排災(zāi)區(qū)受災(zāi)之民集體轉(zhuǎn)移到糧食充足的地區(qū)。比如《漢書·高帝紀(jì)》記載，高祖二年（前205年），“關(guān)中大饑，米斛萬錢，人相食，令民就食蜀漢”。隋唐時(shí)期，就食之地最多的是洛陽，594年至595年，關(guān)中地區(qū)連續(xù)大旱，饑荒嚴(yán)重，隋文帝無奈率百姓就食洛陽。唐高宗、武則天、唐玄宗均有多次就食洛陽的記載。

四是禁遏糴制度。為促進(jìn)商品流通，政府通常會(huì)鼓勵(lì)商販運(yùn)糧到災(zāi)區(qū)發(fā)售，以增加災(zāi)區(qū)糧源，平抑地區(qū)糧價(jià)，防止出現(xiàn)暴漲的情況，影響社會(huì)穩(wěn)定。但有的地方官員從本地區(qū)安定的情況出發(fā)，往往存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，擔(dān)心糧食外流會(huì)影響本地糧食市場(chǎng)，從而對(duì)糧食的流通設(shè)置種種限制，甚至在邊境設(shè)障，嚴(yán)格禁止糧食的外流，這被稱為“遏糴”“閉糴”。中央政府對(duì)此嚴(yán)加禁止，唐德宗對(duì)此下令，“諸州府不得輒有閉糴”。

五是民間救濟(jì)制度。民間救助是政府統(tǒng)一組織的救災(zāi)行為的重要補(bǔ)充，主要指由民間自設(shè)機(jī)構(gòu)、自行向?yàn)?zāi)民散發(fā)救災(zāi)物資的方式。民間社會(huì)的救災(zāi)制度，在古代社會(huì)主要四種形式：以宗族為代表的血緣性組織的互助活動(dòng)、以“社倉(cāng)”為代表的區(qū)域性組織的互助、官僚縉紳與富民的個(gè)人捐贈(zèng)以及宗教的慈善救助制度。民間的救濟(jì)活動(dòng)既是政府救災(zāi)的有力補(bǔ)充，也是一種倫理道德激勵(lì)下的自我救助，有助于構(gòu)建和諧的基層倫理文化，有助于社會(huì)的安定。同時(shí)，政府也會(huì)對(duì)災(zāi)時(shí)捐獻(xiàn)錢糧的官民予以官位的提升或者榮譽(yù)旌表，這種激勵(lì)制度也使士紳階層在組織地方防災(zāi)救災(zāi)的活動(dòng)中發(fā)揮了極其重要的作用。

古代防災(zāi)救濟(jì)制度的借鑒意義

古代救災(zāi)制度組成豐富，除了上文提及的主要的防災(zāi)救災(zāi)制度外，還有一些往往被視之為荒誕不經(jīng)、迷信的行為，如災(zāi)害的祈禱、避正殿、減膳等。此外，受到了古代官僚體制自身弊端的影響，降低了救災(zāi)的效率，一些救災(zāi)活動(dòng)甚至導(dǎo)致官員尋租行為和貪腐現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是，其經(jīng)驗(yàn)得失仍舊有許多值得借鑒之處：

首先，要強(qiáng)化救災(zāi)防災(zāi)意識(shí)。古人對(duì)災(zāi)害均有著清醒的認(rèn)識(shí)，《易經(jīng)·既濟(jì)》篇云“君子以思患而預(yù)防之”、《左傳·襄公十一年》云“居安思危，思則有備，有備無患”、《新五代史·伶官傳序》云“夫禍患常積于忽微”等都是這一思想的體現(xiàn)。以此思想為主導(dǎo)，古人形成了完備的防災(zāi)救災(zāi)制度。在全球氣候多變的當(dāng)今社會(huì)，國(guó)民災(zāi)害防范意識(shí)的培養(yǎng)意義重大。

其次，對(duì)災(zāi)害的及時(shí)反映。在缺乏現(xiàn)代通訊手段的條件下，古代社會(huì)通過其所掌握的驛站、奏報(bào)等制度，及時(shí)監(jiān)測(cè)雨雪糧價(jià)的變動(dòng)，掌握各地糧食生產(chǎn)進(jìn)展與市場(chǎng)變動(dòng)，以便及時(shí)采取相應(yīng)應(yīng)對(duì)措施，在減少信息不對(duì)稱方面發(fā)揮了重要的作用。災(zāi)害史研究者夏明方就指出，“清朝從報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)到賑災(zāi)、善后完備的程序，這實(shí)際上是我們現(xiàn)在很多的地方政府都難以做到的”。在現(xiàn)代化技術(shù)手段高度發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)災(zāi)害救濟(jì)的時(shí)效性與透明化勢(shì)在必行。

再次，要強(qiáng)化政府主導(dǎo)的救災(zāi)形式。我國(guó)地域廣闊，國(guó)情復(fù)雜，面對(duì)大的災(zāi)荒造成的大規(guī)模的物質(zhì)匱乏，必須依靠國(guó)家強(qiáng)制性政策的救濟(jì)。同時(shí)，在強(qiáng)化政府主導(dǎo)模式時(shí)，也必須加強(qiáng)相應(yīng)制度和有效的監(jiān)督約束機(jī)制建設(shè)，否則救災(zāi)活動(dòng)極易成為官僚主義與腐敗主義的溫床。

最后，要鼓勵(lì)民間力量的參與，充分調(diào)動(dòng)廣大民眾的積極性，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)的社會(huì)化。古代社會(huì)災(zāi)害救濟(jì)的一個(gè)重要趨勢(shì)就是民間參與力量的逐步增大，特別是伴隨宋代富民階層的興起，民間救災(zāi)成為政府救災(zāi)的重要補(bǔ)充；尤其是清代，許多水利工程的興建都依賴于來自民間的“士紳”階層；到了清末，隨著政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日漸薄弱，民間力量成為夯實(shí)救災(zāi)制度的重要支撐。