【摘要】“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，往往被視為一種踢皮球式的“太極回復(fù)”。其產(chǎn)生原因既與制度層面的規(guī)則沖突有關(guān)，也與操作層面的上下級博弈有關(guān)。因此，在制度層面應(yīng)提高立法及政策制定水平，盡量減少規(guī)則沖突，同時建立健全制度化的規(guī)則沖突解決機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】上級回復(fù) 按規(guī)定辦 政策打架 黨政科層制

【中圖分類號】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

作為直接面對實(shí)際問題的一線干部，不少人在遇到工作難題向上級請示時，都曾收到過“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)。對此，很多一線干部感到困惑：如果知道如何辦，按哪些規(guī)定辦，誰還會去請示你上級??？但換位思考，對于那些作出此類回復(fù)的上級，恐怕也不能用“官僚主義”“沒水平”“沒擔(dān)當(dāng)”等負(fù)面標(biāo)簽一棍子打死。

黨政科層制下的“照章辦事”難題

科層制（即官僚制）下，公務(wù)人員奉行非人格化的價值無涉準(zhǔn)則，照章辦事（即規(guī)則至上）是其基本的行動準(zhǔn)則。不同于中國封建社會以王權(quán)為權(quán)力核心的帝國科層制，也不同于當(dāng)今西方國家發(fā)達(dá)國家以憲法法律為唯一規(guī)則體系的法治科層制或經(jīng)典科層制，當(dāng)下我國的科層制是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的黨政科層制。這種黨政科層制中規(guī)則系統(tǒng)（也就是“照章辦事”的“章”）非常復(fù)雜，使“照章辦事”說易行難，從而產(chǎn)生了黨政科層制下的“照章辦事”難題——復(fù)雜的規(guī)則及無可避免的規(guī)則間沖突。一線干部對“按規(guī)定辦”這類回復(fù)的困惑和吐槽，實(shí)際上也是這種“照章辦事”難題的反映。

當(dāng)前我國黨政科層制中規(guī)則系統(tǒng)的復(fù)雜性表現(xiàn)為三套規(guī)則體系并存及其相互關(guān)系的不確定性：首先，國家法規(guī)體系。以憲法為龍頭，包括法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件在內(nèi)的法規(guī)體系，是現(xiàn)代科層制最基本的規(guī)則體系，我國也不例外。這種法規(guī)體系中的規(guī)則都是由國家機(jī)關(guān)（在我國包括各級人大、政府、法院、檢察院、監(jiān)察委員會等）依據(jù)特定程序制定發(fā)布的成文規(guī)則。其次，黨規(guī)政策體系。以中國共產(chǎn)黨黨章為龍頭，包括黨法黨規(guī)和黨的政策文件在內(nèi)的黨規(guī)政策體系，是當(dāng)前我國黨政科層制最有中國特色和時代特色的規(guī)則體系，其中所包含的規(guī)則都是由中國共產(chǎn)黨的各級組織按照黨內(nèi)程序制定發(fā)布的成文規(guī)則。最后，不成文的規(guī)矩體系。部分源于我國悠久深厚的官場文化，有些在實(shí)踐中經(jīng)過較長時期的反復(fù)實(shí)踐所形成的慣例或習(xí)慣性做法，就成了官場中多數(shù)人心知肚明且自覺遵守的“規(guī)矩”。

對于一線干部的“照章辦事”來說，同時存在上述三套規(guī)則體系所產(chǎn)生的困擾，主要不在于這三套規(guī)則體系所包含的規(guī)則數(shù)量之多、種類之雜，而在于這三套規(guī)則體系頻繁出現(xiàn)的規(guī)則沖突（俗稱規(guī)則打架），即不同的規(guī)則淵源（即規(guī)則載體或規(guī)則表現(xiàn)形式）為同一個治理問題規(guī)定了難以兼容的不同解決方案。其中，既有每一套規(guī)則體系內(nèi)部的規(guī)則沖突，如國家法規(guī)體系中的不同法律法規(guī)間的沖突，也有這三套規(guī)則體系之間的規(guī)則沖突，如屬于國家法規(guī)體系的政府規(guī)章與屬于黨規(guī)政策體系中的黨的政策文件之間的沖突等。

改革開放四十多年來，我國的立法和政策出臺速度舉世罕見，累積起近乎海量的規(guī)則數(shù)量，再加上我國歷史悠久的官場文化及復(fù)雜的政治生態(tài)所衍生出的眾多潛規(guī)則，導(dǎo)致這些規(guī)則之間難免出現(xiàn)矛盾沖突。其中，前述三套規(guī)則體系之間尤其是國家法規(guī)體系與黨規(guī)政策體系之間的規(guī)則沖突讓一線干部倍感棘手，因?yàn)槟壳斑€沒有形成這類規(guī)則沖突的解決原則和解決機(jī)制，其解決之道基本上因人因事而異，而且無論怎么解決實(shí)際上都有被問責(zé)的風(fēng)險，畢竟一邊要求“講法治”而另一邊要求“講政治”或“講規(guī)矩”——這三頂帽子中的任何一頂對于一線干部來說都是“不可承受之重”。為此，一線干部向上請示也屬人之常情。而收到請示的上級實(shí)際上也有同樣被問責(zé)的顧慮，于是時常祭出“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”也可以理解。

解決規(guī)則沖突的憲法依據(jù)及實(shí)踐困境

談到規(guī)則沖突，就要談規(guī)則沖突的解決原則。為此，我國的根本大法憲法第五條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸……任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”不過，我們在牢記憲法第五條的同時，更要牢記憲法第一條的規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”如果說憲法第五條是為“講法治”提供了憲法依據(jù)的話，憲法第一條無疑為“講政治”提供了憲法依據(jù)。而“講政治”及我國深厚的官場文化又為“講規(guī)矩”提供了政治依據(jù)和傳統(tǒng)文化依據(jù)。實(shí)際上，前述三套規(guī)則體系之間的沖突在一定意義上也就是講法治、講政治和講規(guī)矩之間的沖突，是這“三講”間的沖突。

須指出的是，在當(dāng)今社會主義的中國，講法治、講政治、講規(guī)矩在本質(zhì)上絕對是統(tǒng)一的，本質(zhì)上并無矛盾或沖突，三者兼容并講毫無問題。但在社會治理的一線前沿，有時在某一具體問題的處理上，三者之間的矛盾沖突卻可能實(shí)實(shí)在在的存在。比如，對于拆遷征地等民事糾紛，法院是應(yīng)當(dāng)“依法獨(dú)立行使審判權(quán)”，還是先向當(dāng)?shù)攸h委或政法委匯報聽候指示？“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)之所以較為普遍又飽受吐槽，其實(shí)反映出“章”間打架，該照何“章”的問題。其實(shí)，對于社會治理而言，規(guī)則間存在矛盾并不可怕，只要對這種規(guī)則沖突建立起制度化的解決機(jī)制，無論同一規(guī)則系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)則沖突還是不同規(guī)則系統(tǒng)之間的規(guī)則沖突都有解決之道。

因此，一方面是存在大量的規(guī)則打架現(xiàn)象，另一方面是對于規(guī)則沖突缺乏制度化的有效解決機(jī)制，只能靠上下級之間的常規(guī)工作機(jī)制（請示——回復(fù)）來予以個案式的應(yīng)對，這可以說是“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”時常出現(xiàn)的制度背景。

“按規(guī)定辦”背后的上下級博弈

盡管規(guī)則打架與“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)關(guān)系密切，但也不能斷言所有的這類回復(fù)都源于規(guī)則打架。實(shí)際上，導(dǎo)致這類回復(fù)的請示有幾種不同情形，而這類回復(fù)的畫外音也有所不同。但無論怎樣，這類請示與回復(fù)都反映出上下級之間的某種博弈。

向上請示是下級希望得到上級的工作指導(dǎo)。“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)必定是由下級的一個工作請示所引發(fā)的，而引發(fā)這類回復(fù)的下級請示卻存在著不同情形，其所包含的下級的真實(shí)動機(jī)即心機(jī)也有所不同。同樣，針對不同情形的下級請示，上級的一句“按規(guī)定辦”的回復(fù)也有不同的弦外之音。

偷懶型請示。這種情形通常是下級自身的業(yè)務(wù)不精、法治政策水平較低，又不夠敬業(yè)，在遇到較為復(fù)雜的實(shí)際問題時不愿意認(rèn)真查閱鉆研相關(guān)政策法規(guī)的精神和要求，因而直接通過請示將難題推給上級，希望上級給出現(xiàn)成的解決方案。對于這種偷懶型的請示，上級一句“按規(guī)定辦”的回復(fù)，本身就帶有責(zé)備批評及警示之意。收到這樣的回復(fù)，下級既應(yīng)有自知之明，又該有感念之心——上級沒有在回復(fù)中直接申斥，已經(jīng)給下級留足了面子。

避責(zé)型請示。這種情形通常是下級在某一實(shí)際問題的處理上感知到了明顯的規(guī)則沖突，同時對這種規(guī)則沖突也有了傾向性的選擇，但為了避免獨(dú)自承擔(dān)這種傾向性選擇所帶來的風(fēng)險（例如在規(guī)章沖突中選擇適用一個規(guī)章就有違反另一個規(guī)章而被問責(zé)的風(fēng)險），下級于是向上級請示，以期在一定程度上規(guī)避自己作出傾向性選擇的風(fēng)險。對于這種避責(zé)型請示，上級所做的“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，在一定意義上就是揣著明白裝糊涂，說白了就是不愿意為下級的傾向性選擇分擔(dān)任何責(zé)任。這種情形下的“按規(guī)定辦”，是讓一線干部最為不滿的回復(fù)，也是最傷下級士氣的回復(fù)。這種回復(fù)往往也會讓下級畏首畏尾、以拖字訣來拖延問題的解決。說這類“按規(guī)定辦”的回復(fù)是官僚主義、沒擔(dān)當(dāng)、不作為的表現(xiàn)，一點(diǎn)都不冤枉。

解惑型請示。這種情形通常是下級在具體問題的處理上遇到了規(guī)則沖突，而且拿不出一個帶有傾向性的解決方案，于是希望通過請示上級而解決困惑。這種請示由于下級并沒有一個傾向性的解決方案，因而不同于上述避責(zé)型請示。上級對于下級的這種解惑型請示所作出的“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，一方面可能婉指下級在此問題上的法規(guī)政策的掌握不夠全面、理解不夠到位，其畫外音是要求下級繼續(xù)研究相關(guān)法規(guī)政策；另一方面的潛臺詞是要求下級至少要提出一個傾向性的解決方案。但無論怎樣，對于解惑型請示作出“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，本身也反映出作出這類回復(fù)的上級在此問題上的政策水平和業(yè)務(wù)能力有限，無法為下級精準(zhǔn)解惑，反而用耍官腔、打太極的官僚做派來掩飾和敷衍。下級對此有所抱怨，也在情理之中。

試探型請示。這種情形通常是下級對于要解決的問題實(shí)際上已經(jīng)有了解決方案，即知道該如何照章辦事，但擔(dān)心照章辦事會拂逆領(lǐng)導(dǎo)心意或觸犯領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)切的某方利益，因而通過請示來窺探領(lǐng)導(dǎo)心意。對于這類試探型請示的真實(shí)動機(jī)，作出回復(fù)的上級通常洞若觀火，對此而作出“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)通常意味著讓一線干部根據(jù)政策法規(guī)照章辦事。不過現(xiàn)實(shí)中也存在另一種情形：上級一方面回復(fù)下級“按規(guī)定辦”，另一方面通過其他方式或途徑把自己的真實(shí)意圖傳達(dá)給提出請示的下級，從而構(gòu)成上下級的“合謀”。

如何減少及避免“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”

由上可知，對于“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，雖不能一概都貼上官僚主義、無擔(dān)當(dāng)?shù)蓉?fù)面標(biāo)簽，但稱之為踢皮球式的“太極回復(fù)”也不為過，因?yàn)檫@類回復(fù)實(shí)際上對于下級要解決的問題也沒有任何幫助。從節(jié)約成本提高效率的角度出發(fā)，這種“太極回復(fù)”還是少一些為好。由于這種“太極回復(fù)”有其操作層面和制度層面的前因后果，不能把責(zé)任全推給作出此類回復(fù)的上級。因此，要減少或避免這種“太極回復(fù)”，操作層面和制度層面都該有所作為。

在操作層面，就作出此類回復(fù)的上級而言，由于其對于如何回復(fù)擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)，要減少或避免這種“太極回復(fù)”，作出回復(fù)的上級自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任。為此，上級一方面應(yīng)該提高自身的業(yè)務(wù)能力和法治政策水平，對于下級的解惑型請示及偷懶型請示能夠給以精準(zhǔn)的指示；另一方面則應(yīng)該改進(jìn)工作作風(fēng)——減少官僚習(xí)氣、增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)意識和踏實(shí)作風(fēng)：對于下級不同類型的請示，該批評的批評（對偷懶型請示），該擔(dān)當(dāng)?shù)膿?dān)當(dāng)（對避責(zé)型請示），該解惑的解惑（對解惑型請示），該指正的指正（對試探型請示）；對于下級請示所涉及的自己也拿不準(zhǔn)的問題，積極借用外腦，通過請示溝通更上級及組織專家或其他下級組織進(jìn)行專題研討，以期盡早拿出更可靠的解決方案。此外，上級還應(yīng)在端正行政倫理觀方面為下級樹立表率，以消除及減少下級的試探型請示。

同樣在操作層面，就提出請示的下級而言，也應(yīng)該在提高業(yè)務(wù)能力和法治政策水平、改進(jìn)工作作風(fēng)、端正行政倫理觀三方面有所改進(jìn)，以避免偷懶型請示和試探型請示，同時把解惑型請示的規(guī)則依據(jù)及困惑點(diǎn)寫得更為清晰具體，從而盡量不為上級作出“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”創(chuàng)造機(jī)會。

就制度層面而言，由于很多“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)都與前述規(guī)則沖突及缺乏制度化的解決規(guī)則沖突的機(jī)制有關(guān)，因此，中央和地方一方面應(yīng)盡量提高立法和政策質(zhì)量，以減少規(guī)則沖突；另一方面應(yīng)建立健全規(guī)則沖突的解決機(jī)制，尤其是應(yīng)明確講法治、講政治、講規(guī)矩三者之間的優(yōu)先次序，從而使一線干部在遇到規(guī)則沖突時也能夠直接依據(jù)制度照章辦事，而不必請示上級并按照上級的回復(fù)來解決。

綜上，“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”，不僅考驗(yàn)上下兩級的法治政策水平和執(zhí)行能力，更考驗(yàn)公務(wù)人員的公務(wù)倫理和價值取向。這類踢皮球式的“太極回復(fù)”的盛行或式微，也反映出我國治理體系及治理能力的現(xiàn)代化水平。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金(中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助)（項(xiàng)目編號：18XNL010）項(xiàng)目成果】

責(zé)編/張忠華 美編/陳琳

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