深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是建設法治政府的必然要求，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要，是提高農(nóng)業(yè)依法行政能力的重要舉措。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法涉及領域廣、鏈條長、對象多，無論是與廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關的農(nóng)業(yè)投入品，還是與人民群眾身體健康息息相關的食用農(nóng)產(chǎn)品，都容易因違法問題直接影響老百姓的切實利益。
為了及時總結(jié)全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革與實踐經(jīng)驗，分析實踐中存在的問題，研判未來改革趨勢，進一步推動農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作順利開展，近日，由北京農(nóng)學院主辦的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革與實踐研討會在京召開，專家學者們通過線上線下方式共同參與，為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作提出意見建議、凝聚共識。
全面整合隊伍，構(gòu)建執(zhí)法體系
農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作既事關國家糧食安全、食品安全，又事關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、生態(tài)安全，意義重大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司綜合執(zhí)法指導處處長陳朱勇在作題為“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的形勢與任務”的主旨演講時，首先介紹了改革背景：“過去，農(nóng)業(yè)執(zhí)法分散在農(nóng)業(yè)部門下屬的‘七站八所’，存在執(zhí)法機構(gòu)分散、執(zhí)法人員多為‘兼職’等問題。為此，原農(nóng)業(yè)部自上世紀九十年代末起，在一些省市探索推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，由一個執(zhí)法機構(gòu)代表農(nóng)業(yè)部門集中行使執(zhí)法職責，為目前正在推進的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革積累了經(jīng)驗。”
“但是，受主客觀因素影響，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)多頭分散執(zhí)法問題沒有得到根本解決。黨的十九屆三中全會明確要求組建農(nóng)業(yè)等五支綜合行政執(zhí)法隊伍，中辦、國辦印發(fā)了《關于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（簡稱《指導意見》），為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門深化綜合執(zhí)法改革、加強執(zhí)法能力建設提供了重大機遇，也明確了改革的方向。”陳朱勇說。
《指導意見》明確提出，要把分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)設機構(gòu)和所屬單位的行政處罰以及跟行政處罰有關的行政檢查、行政強制職能整合，集中交由新組建的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)來行使，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的名義對外統(tǒng)一執(zhí)法。
近年來，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革不斷加速，目前，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)和地位如何？首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院副教授尹少成對此進行了詳細分析。
他認為，從法律性質(zhì)上看，目前，改革后的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)中，其機構(gòu)性質(zhì)包括行政機構(gòu)、參公管理的事業(yè)單位和其他事業(yè)單位，且事業(yè)單位性質(zhì)的執(zhí)法機構(gòu)比例較高。從法律地位上看，執(zhí)法機構(gòu)如果是行政機構(gòu)，當然可以直接開展行政執(zhí)法，基本不存在理論和實踐障礙；但是，如果執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)屬于事業(yè)單位，則可能出現(xiàn)比較復雜的情況。受歷史和現(xiàn)實原因的影響，目前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中，其執(zhí)法機構(gòu)的設置可能與《指導意見》的具體要求，尚存在一定差距。但是，改革往往都不是一步到位且難以一步到位的，執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)以及執(zhí)法人員的身份也還需要在改革中逐步推進。
健全規(guī)章制度，規(guī)范執(zhí)法行為
行政執(zhí)法權(quán)是法律賦予行政機關的嚴肅法治權(quán)力，必須把行政執(zhí)法權(quán)力關進“制度籠子”，以民為本，實行執(zhí)法活動全程留痕、接受監(jiān)督。不少與會專家表示，要細化量化處罰標準和條件，只有做到嚴格規(guī)范文明執(zhí)法，才能有助于杜絕隨意檢查、人情監(jiān)管、選擇執(zhí)法、執(zhí)法不公、暗箱操作等現(xiàn)象。
2019年農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革督導納入《2019年度中央和國家級機關督察檢查考核計劃》和中央全面依法治國委2019年工作要點，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及時制定督導工作方案，先后赴20個省（區(qū)、市）開展督導。同時，堅持每月調(diào)度全國各地改革進展情況，及時跟蹤掌握各地改革最新進展，加大對改革先進典型的宣傳報道。通過督導，強化了中央改革精神和決策部署的準確宣貫，提高了相關地方對改革重要性、必要性、緊迫性的思想認識。
為了深入推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，大力培育農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法先進典型，全面提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力和水平，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展了全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范窗口和示范單位創(chuàng)建活動，北京農(nóng)學院承擔了包括北京在內(nèi)的8?。▍^(qū)、市）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范縣、示范單位監(jiān)測評價項目。
北京農(nóng)學院文法與城鄉(xiāng)發(fā)展學院法學系主任宋桂蘭分享了在項目調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的困境與挑戰(zhàn)：“當前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法面臨的困境主要有：環(huán)境相對艱苦；范圍涉及領域廣；執(zhí)法內(nèi)容繁雜；機構(gòu)職能界定不明確等。”
她建議，要進一步健全制度，規(guī)范執(zhí)法行為。“建立崗位責任制度、首問負責制和責任追究制度，‘責任到隊，任務到人’；探索建立生態(tài)補償案件的公益訴訟機制；創(chuàng)新綜合行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機制。”宋桂蘭說。
落實支持政策，強化執(zhí)法保障
“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革不能被當作一種技術(shù)性工作，而是要被當作一項特定領域的法治發(fā)展工程。對這項工程，要有整體的戰(zhàn)略認知，還要有精準的戰(zhàn)術(shù)選擇。要用‘打持久戰(zhàn)’的戰(zhàn)略定力推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。”北方工業(yè)大學憲法與行政法研究中心執(zhí)行主任周睿志表示，對于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，應當根據(jù)我國社會主義法治基本理念，突出行政執(zhí)法對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的服務和保障功能，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法從舊有的“管”和“罰”向現(xiàn)代公共服務轉(zhuǎn)變。這里的改革，不僅是技術(shù)、機制、效率層面的改革，也是執(zhí)法理念和執(zhí)法價值目標的轉(zhuǎn)換。
“當下，農(nóng)業(yè)領域的法律法規(guī)呈現(xiàn)出兩個方面的問題：法律規(guī)范散落在不同的領域，缺乏統(tǒng)一的形態(tài)和完善的體系。另外，法律法規(guī)的出臺時間跨度較大，理念新舊不一，甚至存在一些規(guī)范沖突，為執(zhí)法工作帶來了困難。”周睿志建議，從法律法規(guī)修改、整合、優(yōu)化的層面發(fā)力，為執(zhí)法領域的改革提供良好的規(guī)范前提。
北京市昌平區(qū)人民法院立案庭副庭長楊杰對此也有相同看法，根據(jù)當前行政裁決體系不夠完善的現(xiàn)狀，可以先由國務院以行政法規(guī)的形式進行規(guī)定，等到時機成熟時再由全國人大以法律的形式予以確定。行政裁決統(tǒng)一立法，應細化程序性規(guī)定，逐步完善符合各部門給地區(qū)實際的行政裁決程序。“程序性規(guī)定應當包括行政裁決的申請、受理、回避、證據(jù)、調(diào)解、審理、執(zhí)行、期間和送達等方面的內(nèi)容，遵循平等、簡便、高效的原則，便于當事人依法提出行政裁決，保障當事人的合法權(quán)益。”楊杰表示。
加強隊伍建設，提升執(zhí)法素質(zhì)
高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍是做好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的關鍵。近年來，我國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進展迅速，改革成效初步顯現(xiàn)。但是，由于客觀原因，部分地區(qū)執(zhí)法人員執(zhí)法經(jīng)驗尚需積累；再加上農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法口徑較寬，需要適用的法律法規(guī)較多，也在客觀上提高了執(zhí)法難度。
“就當前情況來看，深入推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，還需進一步提高各地農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法能力，進一步推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍的規(guī)范化、正規(guī)化、專業(yè)化建設。”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學助理教授孔祥穩(wěn)呼吁，從行業(yè)和屬地兩個方面共同發(fā)力，促進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法能力的提升。通過加強頂層設計和制度供給，為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的推進繼續(xù)提供引導，并組織相應的培訓。
“此外，地方政府應當進一步強化對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的組織領導，在組織、編制、經(jīng)費、裝備設備等方面給予充分保障，從而打造一支高水平的執(zhí)法隊伍。”孔祥穩(wěn)說。
