【中國之治@文化解碼】
作者： 陳兵 南開大學(xué)法學(xué)院教授
黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的時(shí)代任務(wù)。健全和完善以自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系，是鄉(xiāng)村振興的重要保障。如何從傳統(tǒng)中尋找力量，以史為鑒，溝通傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)，構(gòu)筑適宜國情鄉(xiāng)情的鄉(xiāng)村治理體系和方法，是當(dāng)下學(xué)者和治理者面臨的時(shí)代課題。
重拾鄉(xiāng)約
在我國傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮著重要作用。成文鄉(xiāng)約始于宋，其最初不是官府頒布的法令或敕條，而是鄉(xiāng)民自愿完成的 “約定”。鄉(xiāng)約的出現(xiàn)，開啟了我國鄉(xiāng)村社會(huì)自治的歷史，對(duì)維護(hù)鄉(xiāng)里秩序、化解鄉(xiāng)里糾紛、促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)醇化、教化鄉(xiāng)民自我調(diào)節(jié)、推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理作出了歷史貢獻(xiàn)。
鄉(xiāng)約作為基層自律和自治的產(chǎn)物和規(guī)范依據(jù)，雖不同于國家律法，但與律法并不沖突。它填補(bǔ)了律法達(dá)不到的公共領(lǐng)域和私人空間，可以解釋為百姓自發(fā)對(duì)鄉(xiāng)里秩序的一種追求，并與皇權(quán)所要求的正統(tǒng)宗法和禮義倫理不謀而合。鄉(xiāng)約經(jīng)過明清官方認(rèn)可，與當(dāng)時(shí)律法作用相似，作為一種成文規(guī)范，調(diào)整鄉(xiāng)里關(guān)系，維護(hù)鄉(xiāng)民“教化自覺、禮儀自律、救扶自發(fā)”等自治行為，構(gòu)成了當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村治理的重要制度基礎(chǔ)和文化共識(shí)，具有不可忽略的自治價(jià)值、德治價(jià)值及規(guī)范價(jià)值。
當(dāng)前是我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史機(jī)遇期，也是解決“三農(nóng)”問題的轉(zhuǎn)折期——“三農(nóng)”問題從未得到如當(dāng)下這般的重視和關(guān)鍵投入。鄉(xiāng)約既是一種道德教化，也是一種規(guī)范文本，更體現(xiàn)為一種治理范式，它所蘊(yùn)含的治理理念、作用機(jī)理以及彰顯的多元價(jià)值，為當(dāng)前健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系提供了歷史養(yǎng)分、文化基礎(chǔ)及制度參照，為推進(jìn)自治與共治的融合，立足文化自覺與價(jià)值重塑上的德法同行提供了可能。
2018年中央1號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用”，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村治理建立健全有效的自治機(jī)制。這無疑為鄉(xiāng)村自治和村民自治在新時(shí)代的創(chuàng)新發(fā)展提供了歷史機(jī)遇，指出了行動(dòng)方向。村規(guī)民約的自治價(jià)值應(yīng)受到更多重視。
村民自治在我國的實(shí)踐歷程
歷史上，鄉(xiāng)村自治與村民自治在邏輯上和實(shí)踐中有著密不可分的關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村自治主要來源于傳統(tǒng)社會(huì)“皇權(quán)止于縣政”的行政組織架構(gòu)，國家行政治理的觸角落不到鄉(xiāng)以下，鄉(xiāng)級(jí)及以下采用自治，即鄉(xiāng)村自治。在我國傳統(tǒng)社會(huì)，皇權(quán)與紳權(quán)并行，自治主要是指鄉(xiāng)紳自治或士紳自治，主要實(shí)踐場域是皇權(quán)不及之鄉(xiāng)里及以下。鄉(xiāng)約則為這一自治實(shí)踐的開展提供了基礎(chǔ)和保障。
新中國成立至改革開放前，我國鄉(xiāng)村治理的主要模式是國家主導(dǎo)的“政社合一”，這一時(shí)期農(nóng)村自治組織基本處于“真空”狀態(tài)。1982年制定的《中華人民共和國憲法》第一百一十一條明確指出“城市和農(nóng)村按居民地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。……居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定”。這為農(nóng)村基層組織——村民委員會(huì)的設(shè)立及權(quán)限提供了憲法依據(jù)，同時(shí)也為村民自治提供了空間與可能，至此翻開了改革開放后農(nóng)村基層治理的新篇章。
村民自治主要指上世紀(jì)八十年代以來中國特色社會(huì)主義在農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理中展開的具體實(shí)踐，主要涵蓋兩方面：一是空間，即村社；二是主體，即村民。村民自治的涵義為以村為單位，以村民為主體，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容，以“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”為主要目標(biāo)的農(nóng)村基層民主政治。
村民自治在我國的推行，是先基層實(shí)踐，后理論建構(gòu)。我國第一個(gè)村民委員會(huì)1980年在廣西宜州市合寨村成立，85位村民自發(fā)組織選舉村干部，成立村民委員會(huì)，訂立“村規(guī)民約”，被稱為中國村民自治第一村。1987年11月24日第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》（簡稱《組織法（試行）》），于1988年10月1日正式實(shí)施?！督M織法（試行）》的頒行，標(biāo)志著村民自治作為一種群眾自治與直接民主相結(jié)合的新型制度在正式制度層面的重大進(jìn)步，村民自治自此步入“組織法時(shí)代”。這一階段主要強(qiáng)調(diào)的是“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基本職能，明確了村民自治機(jī)構(gòu)的職能為“辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治”，在原有“三個(gè)自我”的基礎(chǔ)上，提出了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的“四個(gè)民主”要求。自此村民自治的核心內(nèi)容和運(yùn)作機(jī)理得到明確界定。
步入新世紀(jì)，村民自治迎來了進(jìn)一步發(fā)展。2006年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》針對(duì)農(nóng)村治理作出部署，推進(jìn)鄉(xiāng)政機(jī)構(gòu)改革，國家行政權(quán)力進(jìn)一步退出農(nóng)村，自治進(jìn)入新時(shí)期。2010年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》對(duì)選舉工作、罷免程序、民主管理制度、民主議事制度、民主監(jiān)督制度等作了修改，完善了村民實(shí)行自治的具體操作規(guī)范。至此，村民自治在我國的運(yùn)行步入了科學(xué)立法、規(guī)范實(shí)踐的新時(shí)代。
縱觀改革開放以來村民自治在我國的實(shí)踐歷程，可以發(fā)現(xiàn)，作為自治核心內(nèi)容的“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”都強(qiáng)調(diào)了以“村民”為主體，以“村社”為空間，注重教育和服務(wù)功能，提倡村民參與，公開透明行使自治權(quán)力，分享自治價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上制定“村規(guī)民約”等成文規(guī)范。譬如，2004年浙江新昌縣儒岙鎮(zhèn)石磁村創(chuàng)制的“鄉(xiāng)村典章”，內(nèi)容包含村級(jí)組織的職能范圍、財(cái)務(wù)管理、村務(wù)決策、村務(wù)公開等，遵循了“還權(quán)于民”的理念，這一“典章”從具體規(guī)則到一般原則都類似傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)約，在消解農(nóng)村矛盾方面起到了積極作用。再如，2005年山東省濰坊市坊子區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐“村級(jí)事務(wù)契約化管理”，通過合同、協(xié)議、紀(jì)要等書面形式，把村級(jí)事務(wù)，特別是易引發(fā)矛盾糾紛和不穩(wěn)定問題的事項(xiàng)依規(guī)固定下來，明確權(quán)責(zé)義的具體內(nèi)容，以契約形式明定了村委、村干部與村民之間的規(guī)范化操作規(guī)程，形成監(jiān)督共識(shí)，這與傳統(tǒng)鄉(xiāng)約中的糾紛解決方式類似。
比較當(dāng)前“村民自治”模式下創(chuàng)制并實(shí)踐的各類“村規(guī)民約”或地方章程，與傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)村自治中的各類鄉(xiāng)約，在主體上均以村民或鄉(xiāng)民為核心；在內(nèi)容上無論是“三個(gè)自我”還是“四個(gè)民主”，都近似于傳統(tǒng)鄉(xiāng)約的教化與規(guī)范內(nèi)容，“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”，兩者具有基于共同的歷史文化傳統(tǒng)和價(jià)值追求而形成的天然的歷史連接，即通過“自主、自覺、自助”實(shí)現(xiàn)自治，達(dá)到去科層化、去中心行政化之目標(biāo)。當(dāng)然，現(xiàn)代語境下“村民自治”的價(jià)值目標(biāo)和模式設(shè)定所發(fā)生和運(yùn)行的場景已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化——社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治從根本上有別于傳統(tǒng)社會(huì)的封建農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)和宗法等級(jí)秩序。故此，在重拾傳統(tǒng)鄉(xiāng)約價(jià)值之際，必須抱持批判、審慎的借鑒態(tài)度，合理吸收鄉(xiāng)約在自治、德治及規(guī)范價(jià)值上的積極因素，克服其歷史局限性，深度挖掘鄉(xiāng)約形成的文化共識(shí)與制度共識(shí)，強(qiáng)化在法治語境下的自治與德治功能之實(shí)現(xiàn)。
自治與共治
鄉(xiāng)村治理，正在從基層政府管理與體制內(nèi)的村民自治相結(jié)合的“鄉(xiāng)政村治”，走向政府、農(nóng)村自治組織、村民等多元主體共同參與的共治模式。在一定程度上講，無論是哪種形式的自治都分擔(dān)著國家治理的相當(dāng)一部分成本，補(bǔ)充著國家治理的不足。如前述，鄉(xiāng)約在傳統(tǒng)社會(huì)的漫長演進(jìn)中，經(jīng)歷了由自覺自發(fā)行為到中央推動(dòng)施行的轉(zhuǎn)化，在這一過程中與國家治理的共生處理得比較妥當(dāng)。故此，鄉(xiāng)約設(shè)計(jì)范疇與施行邊界值得重新審視，突破時(shí)空界限、發(fā)掘自治邊界與共治框架的配置規(guī)律，有助于從自治走向共治的落實(shí)落地。
首先，鄉(xiāng)約中有關(guān)互助救扶的設(shè)計(jì)，有助于推動(dòng)村社救濟(jì)建立，培育和發(fā)揚(yáng)鄰里關(guān)懷文化。譬如，宋代《呂氏鄉(xiāng)約》約定了多項(xiàng)救扶職能，提出在鄉(xiāng)民遇到所列舉的困境時(shí)，同鄉(xiāng)入約者有責(zé)任告知在入約范疇以內(nèi)的其他人一起給予救助，即使不相熟也要給予相當(dāng)?shù)膸椭?。此救扶制度是依靠自治完成的互助機(jī)制，是一種典型的村社群體力量的集合。近年來黨和政府“以民為本”的執(zhí)政理念不斷落地落實(shí)，精準(zhǔn)扶貧救助取得良好效果。然而，就現(xiàn)實(shí)言，農(nóng)村救扶不能完全依賴政府，尤其是在突發(fā)或者緊急情況下想要政府給予及時(shí)扶助并不現(xiàn)實(shí)。故此，有必要使鄉(xiāng)里及時(shí)承擔(dān)同鄉(xiāng)同村的困難救助，推進(jìn)鄉(xiāng)民互助互救，以彌補(bǔ)公力救濟(jì)之不足。2018年中央1號(hào)文件中明確指出要“大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會(huì)組織”，提倡村民合作實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。可見，大力發(fā)展鄉(xiāng)約典章或村規(guī)民約等契約式的自治互助體制，在國家法律和公權(quán)救助不足的情勢(shì)下，鼓勵(lì)村委會(huì)、農(nóng)村合作社、村民等多元主體參與鄉(xiāng)里救助，可使各方救濟(jì)力量協(xié)調(diào)互補(bǔ)，良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
其次，構(gòu)建鄉(xiāng)村決議自治，推行共議制度和鄉(xiāng)賢議事。這與當(dāng)下村民自治中主要的“三個(gè)自治”和“四個(gè)民主”的基本目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑大體相似，其核心在于使村民全程參與村社事務(wù)，做到權(quán)責(zé)清楚、分工簡明。傳統(tǒng)社會(huì)中鄉(xiāng)約的推行，始終堅(jiān)持選舉德高望重的鄉(xiāng)賢，以共同議事的方式解決“鄉(xiāng)之禮儀規(guī)俗之事”。今天，市場化和城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展給農(nóng)村社會(huì)帶來了多重沖擊，青壯年流動(dòng)性大，鄉(xiāng)村現(xiàn)有的常住人口與傳統(tǒng)社會(huì)已經(jīng)大不相同，留守家庭和空巢老人現(xiàn)象較為普遍，鄉(xiāng)村人口數(shù)量逐年降低。與此同時(shí)，城市社會(huì)的多元價(jià)值不斷涌入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村文化面對(duì)各種新鮮事物的沖擊容易走偏甚或迷失。故此，應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)今鄉(xiāng)村中德才兼?zhèn)?、有較高聲望人士的聚合力和影響力，恢復(fù)“鄉(xiāng)賢”人士共議習(xí)慣，協(xié)助當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織實(shí)行村民自治。事實(shí)上，現(xiàn)在湘北湘南山區(qū)的鄉(xiāng)村依然保持這類風(fēng)俗習(xí)慣，村里自發(fā)將愿意出面的德高望重的老者們組織在一起，決定村里諸如喪事每戶均攤多少碗筷、年節(jié)是否舉行舞龍隊(duì)表演等傳統(tǒng)鄉(xiāng)俗活動(dòng)。客觀而言，鄉(xiāng)賢共同議事，對(duì)于基層治理能起到有效補(bǔ)充，使村民自治充滿活力，更具實(shí)效。
自覺與共識(shí)
鄉(xiāng)土文化與鄉(xiāng)土情感的共生共建，鄉(xiāng)約德治價(jià)值的存在，是促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。傳統(tǒng)鄉(xiāng)約的創(chuàng)制和運(yùn)行原本就是基于鄉(xiāng)土文化的共生性而展開，它成形在一個(gè)個(gè)區(qū)域很小的鄉(xiāng)村里，潛移默化地受當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣的浸染熏陶，擁有深厚的文化根源。每個(gè)村落都有印刻自己地域烙印的地方性知識(shí)，在當(dāng)?shù)厣娴娜藗児蚕硗晃幕?，其價(jià)值基準(zhǔn)和行為方式天然地具有趨同性。這種地方性文化的共生共享使得生活在同一文化下的個(gè)體本能地習(xí)得符合當(dāng)?shù)亓?xí)慣的生存模式。在這一模式中，有地方風(fēng)俗、民族習(xí)慣、歷代經(jīng)驗(yàn)，等等。如果能對(duì)這種文化共生予以深度挖掘，并依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加以正向引導(dǎo)，無疑有助于對(duì)鄉(xiāng)約價(jià)值的時(shí)代續(xù)新，促進(jìn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治向當(dāng)代村民自治的平順轉(zhuǎn)型。
當(dāng)前鄉(xiāng)村德治振興，需要外在力量的推動(dòng)，更需要內(nèi)生文化的彰顯。只有重拾文明鄉(xiāng)風(fēng)，重建歲月鄉(xiāng)愁，重塑文化共生，才能自發(fā)地產(chǎn)生由內(nèi)而外的正向集合力量，形成文化自覺。文化自覺是鄉(xiāng)村自治的認(rèn)知基礎(chǔ)，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村德治的實(shí)現(xiàn)不可或缺。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)約時(shí)代，最早出現(xiàn)的約條之一就規(guī)定了定期聚會(huì)，可以在聚會(huì)上行賞罰、習(xí)禮儀、傳文化，挖掘和傳承本鄉(xiāng)本土的歷史資源。當(dāng)下結(jié)合新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，創(chuàng)新鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，聚焦鄉(xiāng)村文化挖掘，引導(dǎo)鄉(xiāng)民積極尋找失落的文化脈絡(luò)，有助于發(fā)揮鄉(xiāng)土文化在凝聚人心、教化民眾、淳化民風(fēng)中的作用，通過提高文明自覺，促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。
德治與法治
自黨的十八大四中全會(huì)以來，全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治中國成為時(shí)代主題。黨的十九大更是明確提出鄉(xiāng)村振興的基本路徑和方式，健全自治、法治、德治相結(jié)合的多元共治的新農(nóng)村秩序。在這一過程中，自治是基礎(chǔ)與目標(biāo)，法治是方式與保障，德治是動(dòng)力與愿景，三者相互融合，構(gòu)筑新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定架構(gòu)和可靠路徑，其中法治成為了連接自治和德治的關(guān)鍵。當(dāng)下實(shí)施村民自治，鼓勵(lì)在自治中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)情醇美、鄉(xiāng)社和諧，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)民的文化自覺與道德自律，建立符合我國歷史發(fā)展規(guī)律的鄉(xiāng)治模式，需要從傳統(tǒng)中尋求回應(yīng)時(shí)代需求的方法和進(jìn)路。
鄉(xiāng)約作為我國傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，其所蘊(yùn)含的自治價(jià)值、德治價(jià)值及規(guī)范價(jià)值，以及相關(guān)制度安排值得高度重視。尤其是在傳統(tǒng)的以宗族血緣為紐帶的農(nóng)村社會(huì)逐漸改變、鄉(xiāng)村的熟人結(jié)構(gòu)變成了半熟人結(jié)構(gòu)、文化共性不斷受到挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)下——這并不代表傳統(tǒng)全部消亡了，原生的村社關(guān)系依然存在，人情觀念依舊構(gòu)成鄉(xiāng)村生活的一部分——關(guān)注傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代價(jià)值的溝通，從傳統(tǒng)中尋找依舊影響著當(dāng)下社會(huì)運(yùn)行的價(jià)值觀念并重塑其時(shí)代性就顯得特別重要，這也是有效消解傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)之間沖突的方法。
鄉(xiāng)約的核心價(jià)值在于通過自治和德治構(gòu)筑一種規(guī)范秩序，并依靠這一構(gòu)筑于“教化”和“規(guī)過”職能上的鄉(xiāng)內(nèi)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)自治與德治。可以說，雖然鄉(xiāng)約強(qiáng)調(diào)德性與教化的作用，注重運(yùn)用習(xí)慣風(fēng)俗、綱常倫理等禮儀來約束入約者，但是基于“入約共生”與“出約放逐”所帶來的內(nèi)部秩序與外部壓力，客觀上形成了鄉(xiāng)約對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)社范圍內(nèi)的規(guī)范價(jià)值和規(guī)范效果，強(qiáng)化了入約者的自律和入約者之間的監(jiān)督，無形中構(gòu)筑了一種強(qiáng)制性，利于鄉(xiāng)約在整個(gè)鄉(xiāng)社范圍內(nèi)的推行和遵守。特別是在明清時(shí)期，官方權(quán)力的介入，導(dǎo)致鄉(xiāng)約的設(shè)計(jì)及其內(nèi)容發(fā)生了變化，從之前的講讀倫理道德，演變?yōu)檎b讀圣諭，從一種自覺自發(fā)入約，發(fā)展為官方積極推動(dòng)推廣，其規(guī)范性和強(qiáng)制性凸顯。申言之，鄉(xiāng)約在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的規(guī)范價(jià)值是一個(gè)不斷得以彰顯的過程。鑒于此，在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的過程中，特別是黨和國家高度重視法治在治國理政中的基礎(chǔ)性地位之際，將鄉(xiāng)約在鄉(xiāng)村治理中的規(guī)范價(jià)值與法治在鄉(xiāng)村治理中的規(guī)范性功能良好銜接，無疑將有助于從傳統(tǒng)文化中尋找改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)，以便于鄉(xiāng)民以更易接受的方式建立自治體系，真正實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化、本土化及法治化。寄望借助傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)約治理的形式與蘊(yùn)意，構(gòu)建當(dāng)下鄉(xiāng)村治理過程中自治、德治及法治的融合創(chuàng)新，不僅要“送法下鄉(xiāng)”，更重要是“德法同行”，挖掘和恢復(fù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的自治與德治價(jià)值，從內(nèi)及外，由下至上，多元力量共同參與新時(shí)代鄉(xiāng)村治理事業(yè)，切實(shí)有效推進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合相融合。
