國家行政體系是國家治理體系建設的基本組成部分，是彰顯國家治理能力、提升國家治理效能的重要保障。當前，我國已轉向高質量發(fā)展階段，經濟社會發(fā)展成就顯著，制度優(yōu)勢轉化為治理效能進程逐漸加快，但是發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革任務仍然艱巨。

黨的十九屆五中全會明確提出，在“十四五”時期，要進一步提升國家治理效能，使“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”。十九屆五中全會關于“十四五”時期經濟社會發(fā)展目標的提出，為全面加強政府建設、完善國家行政體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，進一步明確了前進方向，提供了強大的思想動力。

優(yōu)化完善國家行政體系的重大意義

“十四五”時期是我國全面建設社會主義現代化國家新征程的重要時期，是全面深化改革、實現第二個百年奮斗目標承前啟后的關鍵階段。然而，要深入貫徹落實“十四五”規(guī)劃提出的發(fā)展目標，必須深刻把握我國社會主要矛盾轉化的新特點和經濟社會發(fā)展的新要求，把國家制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，繼續(xù)深化各領域各方面體制機制改革，加強和完善國家行政體系建設，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度及其執(zhí)行能力的集中體現。推進國家治理體系和治理能力的現代化，必然以政府治理體系和政府治理能力現代化為基礎。而政府治理體系和治理能力的現代化首先要求優(yōu)化完善國家行政體系和管理體制。國家行政體制的不斷完善，有利于進一步健全國家制度體系，提升制度執(zhí)行能力，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能，從而有效推進國家治理體系和治理能力現代化目標的實現。

國家行政體系作為實現政府治理體系和治理能力現代化的重要載體，在整個國家治理體系中具有非常重要的地位。在“十四五”時期，面對錯綜復雜的國際形勢、艱巨繁重的國內改革發(fā)展穩(wěn)定任務，需要科學把握新發(fā)展階段特點，深入貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局。在這一進程中，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，充分運用制度優(yōu)勢應對風險挑戰(zhàn)的沖擊。因此，堅持在黨中央集中統一領導下，全面加強政府建設，進一步完善國家行政體系，更好發(fā)揮政府作用，才能在邁向全面建設社會主義現代化國家新征程中，有效總攬全局、協調各方，形成推動經濟社會發(fā)展的強大合力。

深入理解完善國家行政體系的豐富內涵

國家行政體系作為推進政府治理體系和治理能力現代化的重要載體，具有系統協調性、結構統一性、動態(tài)調整性、法治導向性等突出特征。全面把握和深入理解完善國家行政體系的豐富內涵，是提升國家治理效能、推進政府治理體系現代化的重要前提和思想基礎。

國家行政體系具有系統協調性，是組織機構和政府職能的有機統一。機構職能優(yōu)化協調在完善國家行政體系中發(fā)揮著至關重要的作用。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立，政府職能轉變進程不斷加快，行政組織機構經過多輪改革也相應調整優(yōu)化，適應新時代要求的黨和國家機構職能體系的主體框架已經初步建立，但在實踐運行層面還存在一些不足和短板。“十四五”時期，要繼續(xù)鞏固機構改革成果，堅持以國家治理體系和治理能力現代化為導向，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，提高效率效能，加快構建系統完備、科學規(guī)范、運行高效的國家行政體系，堅決破除制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，有效實現組織機構和政府職能的有機統一。

國家行政體系具有結構統一性，是橫向部門和縱向層級的有機整體。政府部門和層級間協調配合是否密切，事關國家行政體系的高效順暢運轉。“十四五”規(guī)劃在提升國家治理效能目標中明確提出完善國家行政體系，具有很強的實踐針對性，要堅持著眼提升政府整體效能，健全政府部門間和各層級間協調配合機制，完善各司其職、各負其責、顧全大局、協調配合的政府工作新格局，充分發(fā)揮各部門、各層級管理優(yōu)勢，強化政策協調，注重協同推進，確保國家行政體系中橫向部門和縱向層級的有機統一。

國家行政體系具有動態(tài)調整性，是對不同階段經濟社會發(fā)展需求的有效回應。國家行政體系的服務特征和工具屬性，決定了國家行政體系的結構和功能不是靜止的、一成不變的，而是一個適應和服務經濟社會發(fā)展的動態(tài)變化過程。完善國家行政體系，一個重要目的是服務經濟社會發(fā)展，根據外部條件變化正確處理政府和市場的關系，使市場“無形的手”和政府“有形的手”有機結合起來，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義，推動資源配置實現效益最大化和效率最優(yōu)化。

國家行政體系具有明確的法治導向性，是推進依法行政、建設法治政府的必然要求。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，只有推進全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規(guī)范性、協調性。法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的重要體現。制度化、規(guī)范化、程序化是現代國家行政體系運行的基本特征，在“十四五”時期，推進國家行政體系建設，需要進一步強化法治導向，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

優(yōu)化完善國家行政體系的重點與方向

“十四五”規(guī)劃為中國未來發(fā)展擘畫出宏偉藍圖，而實現“十四五”時期經濟社會發(fā)展目標任務，需要貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，積極聚焦高質量發(fā)展、高效能治理。這對政府治理能力和國家行政體系建設提出了更高要求，而加強系統集成和協同高效，應當成為當前階段優(yōu)化完善國家行政體系的重點任務。這既是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是全面實現“十四五”時期經濟社會發(fā)展目標的客觀需要。

當前，我國正處在實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，面對新時代新使命和更加艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，必須堅持推進政府自身改革，改進治理方式，使政府治理更好地適應經濟社會持續(xù)健康發(fā)展和國家治理現代化的要求。在國家行政體系建設中，要注重解決體制性的深層次障礙和結構性矛盾，統籌體制改革和制度運行的關系，注重各領域、各層級改革的整體配套和協調推進，全面推動政府轉變治理理念、依法行使權力、創(chuàng)新行政方式、優(yōu)化行政流程的內在統一和相互銜接，增強改革的系統性、整體性、協同性，切實把制度優(yōu)勢通過提高政府施政能力和水平轉化為國家治理效能。

具體而言，堅持把系統集成和協同高效作為國家行政體系建設的重點，就是要把著力點放在推進國家行政體系的優(yōu)化協同高效上，將深化機構改革與職能轉變緊密結合、同步推進，以深化“放管服”改革為重點，優(yōu)化政府組織結構，理順職責關系，完善政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能。進一步完善行政體制，健全政府部門和層級間協調配合機制，充分發(fā)揮地方和基層政府的積極性，不斷創(chuàng)新行政管理和服務方式，提升行政效率和政府公信力，推動國家行政體系更加成熟、更加定型，使政府治理效能得到全面提升。“十四五”期間，優(yōu)化完善國家行政體系應著重推進以下工作。

深入貫徹以人民為中心的新發(fā)展理念，加快推進服務型政府建設。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。國家行政體系建設要積極回應人民群眾新要求、新期待，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。這就要求積極推進依法行政，強化對行政權力的制約和監(jiān)督，讓權力在陽光下運行，堅決糾正不作為、亂作為、慢作為現象，做到法定職責必須為、法無授權不可為。進一步加快轉變政府職能，充實完善政府服務，大力保障和改善民生，推進基本公共服務均等化、可及性。優(yōu)化政務服務方式，推進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化，促進社會公平正義，努力為人民群眾營造良好創(chuàng)業(yè)辦事環(huán)境，使行政效率和政府公信力明顯提升。

加快構建新發(fā)展格局，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境。黨的十九屆五中全會對構建以國內大循環(huán)為主體、國際國內雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局作出重要戰(zhàn)略部署，國家行政體系建設要緊密圍繞加快構建新發(fā)展格局有序展開，抓住加快轉變政府職能這個關鍵，深化“放管服”改革，尊重市場經濟內在運行規(guī)律，破除深層次體制機制障礙，全面實行政府權責清單制度，以簡政放權更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，探索對新產業(yè)新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管。同時要繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調控，加強法治政府建設，加強事中事后監(jiān)管，有效彌補市場失靈，以“放管結合”切實維護公平競爭市場秩序，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國際國內雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

聚焦高質量發(fā)展新階段，建設職責清晰、運轉有效、充滿活力的政府治理體系。高質量發(fā)展的實質，就是追求更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。而高質量發(fā)展需要高質量的國家治理體系和治理效能作為支撐。國家治理效能的提升，必須以加強國家行政體系的優(yōu)化協同高效為著力點，這就要求進一步完善國家行政體制，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制。在當前國家行政體系建設中，重點是完善重大行政決策程序制度，健全重大政策事前評估和事后評價制度，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制，深化行政執(zhí)法體制改革，健全部門協調配合機制，創(chuàng)新行政管理和服務方式，充分發(fā)揮大數據技術、人工智能在政府治理中的作用，加快推進全國一體化政務服務平臺建設，提高決策科學化、民主化、法治化水平。

【本文作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、行政管理研究室主任；本文系中國社會科學院創(chuàng)新工程重大科研規(guī)劃項目“國家治理體系和治理能力現代化研究”（項目編號：2019ZDGH014）階段性成果】