摘 要:治國安邦重在基層。邁入新發(fā)展階段，面對國內(nèi)國際環(huán)境的深刻變化,以及社會主要矛盾發(fā)展變化帶來的新要求，基層治理應繼續(xù)堅持黨建引領和以人民為中心的發(fā)展思想、有序推動治理資源下沉、創(chuàng)新基層治理方式方法、深入推進智能化民主化，進而不斷滿足人民日益增長的美好生活需要、推進基層治理現(xiàn)代化。

關鍵詞:基層治理 新發(fā)展格局 黨建引領 智能化

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，既是黨中央根據(jù)當前國內(nèi)外新形勢作出的重大戰(zhàn)略抉擇，又是推動“十四五”時期中國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的關鍵舉措。作為國家治理的基石，基層治理直接影響新發(fā)展格局的構建，因此，基層治理創(chuàng)新必須因勢而謀、應勢而動、補齊短板，以“基層之治”夯實“中國之治”，為構建新發(fā)展格局奠定堅實基礎。

推動治理重心下移

改革開放以來，為了調(diào)動地方和基層的積極性，放權讓利的改革持續(xù)推進，管理重心呈現(xiàn)不斷下移之勢。然而，在財政資源逐級往上集中而管理事權不斷往下釋放的結構性改革進程中，一些地方逐級往下甩包袱式的放權以及治理資源與管理事權的結構性錯配等導致基層政府不堪重負、疲于奔命。于是，在推動行政管理和公共服務事項向村（居）社區(qū)延伸的過程中，基層政府為了緩解自身壓力如法炮制，甚至將一些本來應該由自己承擔的行政管理事項借“簡政放權”之名轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)。另外，為了使這些下放到基層社區(qū)的行政性事務落實好，個別基層政府擅自設立諸如“考核評比檢查排名”的行政性激勵約束機制。有材料顯示：有的社區(qū)承擔的工作職責一度達到270多項，涉及40多個政府職能部門；很多社區(qū)一年要承擔幾十項評比考核、建立上百項臺賬。[1]

管理重心的下移，一方面有助于提高政府基本公共服務的可及性，使廣大基層民眾生活更為便捷；但在另一方面，“上面千條線，下面一根針”的管理格局導致村（居）社區(qū)組織高度行政化、不堪重負、疲于應付。當城鄉(xiāng)社區(qū)組織不得不應付各項行政性事務和考核事項時，其自治與服務等主要職責反而被相對弱化了，基層治理逐漸“內(nèi)卷化”。為此，各地持續(xù)展開了基層社區(qū)去行政化改革，諸如“大社區(qū)制”“居站分離”“網(wǎng)格化管理”等，但幾乎都未能實現(xiàn)預期效應[2]。特別是逐級甩下來的干不完的任務和諸多死灰復燃的奇葩證明，讓基層社區(qū)囿于“干最重的活、拿最少的錢、遇最奇葩的事”的困境中，村（居）社區(qū)運行日益“懸浮”于村（居）民之外。

顯然，既有的基層治理改革依然停留于管理重心下移而沒有真正實現(xiàn)治理重心下移。進入新時代以來，黨的相關政策文件不斷強調(diào)要“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。為此，后續(xù)的基層治理創(chuàng)新必須要在檢討管理重心下移帶來的各種問題的基礎上，真正有序推進資源和服務下沉到基層，建立健全簡約高效的基層治理體系。

以黨建引領打造共建共治共享的基層治理共同體

當代中國基層治理的結構與背景發(fā)生了巨大變化。首先，基層治理的難度前所未有。改革開放以來，在快速的市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的人口快速流動，使得主體多元化、利益復雜化、社會陌生化和需求多樣化成為基層治理所要直面的社會情境，社會矛盾和沖突急劇增加，基層治理的難度前所未有。在如此復雜的社會情境下，黨和政府的“單中心”管理模式逐漸陷入“不可承受之重”的治理困局中。其次，基層治理主體日益多元化。伴隨著中國經(jīng)濟社會的持續(xù)高速發(fā)展，在基層治理實踐中，企業(yè)、社會組織、村（居）自治組織等多元主體的地位越來越重要。為順應這一變化，基層治理理念必須超越“單中心”的管理思維，轉(zhuǎn)向“多中心”的合作治理思維。最后，基層治理的成果應該由廣大人民群眾共同分享。改革開放以來實施的“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”使“一部分地區(qū)一部分人先富起來了”，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、家庭之間、群體之間依然存在著無法忽視的巨大差異。因此，基層治理必須健全為民謀利、為民辦事、為民解憂的治理機制，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。[3]

既有實踐證明，只有堅持黨對基層治理的全面領導，才能充分發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。在打造共建共治共享基層治理格局的過程中，黨建引領既是落實“堅持黨對一切工作的領導”這一根本政治原則的內(nèi)在要求，又是創(chuàng)新基層治理的實現(xiàn)機制。這是因為，黨建引領不僅有助于破解當前基層治理實踐中存在的政府內(nèi)部的碎片化問題，而且可以發(fā)揮黨組織的樞紐性優(yōu)勢形成多元共治的合力[4]，從而在打造“一核多元”基層治理體系中型塑“多元共治”。只有找到了黨建引領基層治理的有效途徑，才能更好發(fā)揮政府治理能力、社會協(xié)同能力和群眾參與能力，實現(xiàn)政府治理、社會協(xié)同、公眾參與的良性互動。為此，黨建引領要調(diào)動基層治理的共建力量，補足基層治理的共治短板，夯實基層治理成果的共享機制。

簡言之，邁入新發(fā)展階段，基層治理要繼續(xù)堅持黨建引領和以人民為中心的發(fā)展思想，從組織嵌入轉(zhuǎn)向功能嵌入，凝聚起政府、市場、社會等多元主體的治理合力，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，型塑“人人有責、人人盡責、人人享有”的基層治理共同體。

促進基層治理智能化

促進基層治理智能化，也是新時代基層治理創(chuàng)新的應有之義。首先，近年來，“放管服”改革與社區(qū)智慧化治理在多元主體治理、服務利民、監(jiān)督創(chuàng)新等方面實現(xiàn)了有機結合。“一門式、一窗式” 服務、“最多跑一次”改革、“不見面審批”服務等基層治理中的改革創(chuàng)新舉措，已經(jīng)讓廣大民眾切實體會到智慧治理的便利。其次，在抗擊新冠肺炎疫情的實踐中，數(shù)字化、信息化、智能化等現(xiàn)代智慧治理技術的優(yōu)勢已經(jīng)充分顯現(xiàn)。一些城鄉(xiāng)基層社區(qū)通過采用大數(shù)據(jù)技術來摸排確定重點人群、重點場所和重點區(qū)域，在極短時間內(nèi)實現(xiàn)了病毒溯源并快速切斷傳染源。最后，基層網(wǎng)格化管理不斷凸顯出智慧治理的功效。近年來，各地依托信息網(wǎng)格技術建成的綜合管理服務系統(tǒng)，在精準把控和防范各類社會風險、提升群眾幸福感和獲得感等方面，發(fā)揮了突出的積極效用。

顯然，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術為基層治理賦能，不僅有助于夯實基層治理的根基，而且有助于實現(xiàn)防風險、保安全、護穩(wěn)定、促發(fā)展、惠民生等治理目標。但不可忽視的是，在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間，基層治理智能化仍存在諸多短板。首先，基層治理智能化基礎設施建設不足。根據(jù)第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2020年6月，我國非網(wǎng)民規(guī)模為 4.63 億，其中城鎮(zhèn)地區(qū)非網(wǎng)民占比為 43.8%，農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比為 56.2%。這意味著，基層尤其是農(nóng)村地區(qū)存在著網(wǎng)絡化、信息化、數(shù)字化、智能化基礎設施建設不健全的短板。其次，基層治理智能化專業(yè)人才供給不足。一方面，基層社區(qū)普遍面臨著工作人員年齡偏大、文化水平不高、學習新技術的意愿和能力不足等問題，難以適應基層治理智能化的現(xiàn)實需要；另一方面，在發(fā)展前景、工作待遇等條件限制下，許多基層社區(qū)既“引不進”也“留不住”掌握網(wǎng)絡化、數(shù)字化、智能化等新興技術的高素質(zhì)人才，從而使得基層智慧化治理設施“形同虛設”。最后，基層治理智能化制度保障不足。在推進基層治理智能化進程中，由于缺乏完善的制度保障，出現(xiàn)了基層治理網(wǎng)格趨向行政化、智能化治理技術“流于形式”等現(xiàn)象，既消解了網(wǎng)格的治理效用，又造成了不同部門、社區(qū)之間的“數(shù)據(jù)隔離”。因此，推進基層治理智能化，須立足技術驅(qū)動、人才支撐以及制度供給三大環(huán)節(jié)[5]。

促進基層治理民主化

在基層治理實踐中，讓廣大人民群眾依法行使民主權利，引導人民群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，鼓勵人民群眾積極參與基層公共事務、監(jiān)督和約束基層政府，毫無疑問是堅持和保障人民當家作主的有效途徑。黨的十八大以來，黨中央一再強調(diào)要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推進基層社會治理創(chuàng)新。一些地方在基層協(xié)商民主建設方面進行了有益探索，如浙江溫嶺的“民主懇談”，天津?qū)氎嫱晟拼寮壷卫頇C制，等等，有效化解了基層社會矛盾、促進了基層治理效能的提升。

但也有個別地方在基層治理實踐中，或堅持“單中心”的管理模式，忽視人民群眾的主體作用，或延續(xù)“唯GDP馬首是瞻”的傳統(tǒng)基層治理思路，甚至把追求GDP增長與保護群眾利益對立起來。在部分地區(qū)，一些基層政府重管制輕協(xié)調(diào)、重堵輕疏，明顯缺乏引導多元主體參與基層社會治理的能力。而由于公眾缺乏參與基層治理的實踐經(jīng)驗以及公民文化發(fā)育相對滯后，基層治理民主化實踐中不同程度地出現(xiàn)了基層政府主導下的“選擇性參與”“形式化參與”，以及在遭遇外部壓力后的“被動式民主化”等現(xiàn)象。人民主體的缺位，既使得基層治理中黨和政府疲于奔命而廣大人民成為“看熱鬧的吃瓜群眾”，又可能導致基層治理不能精準識別民意而無法有效提升人民群眾的獲得感和滿意度。

習近平總書記強調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。”同時，黨建引領基層治理，可以有效激活群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，以基層治理民主化不斷調(diào)適基層國家政權運行與基層社會之間的互動關系，這既有助于最大程度地化解矛盾和沖突，又能激發(fā)基層社會活力和創(chuàng)造力，從而不斷提升基層治理效能。因此，邁入新發(fā)展階段，基層治理創(chuàng)新應該深入開展以村（居）民會議、議事協(xié)商、民主聽證等為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督等為主要目的的民主治理實踐，以村（居）事務公開、民主評議等為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐，并以黨建引領基層民眾依法行使民主權利，促進基層治理民主化。

【本文作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授；本文為廣東省特色重點學科建設項目“公共管理”的階段性成果】

注釋

[1]朱恒順：《社區(qū)居委會需要去行政化》，《中國青年報》，2016年12月8日，第2版。

[2]王義：《從整體性治理透視社區(qū)去“行政化”改革》，《行政管理改革》，2019年第7期，第54-60頁。

[3]姜曉萍：《社會治理須堅持共建共治共享》，《人民日報》，2020年9月16日，第9版。

[4]葉敏：《新時代黨建引領社會治理格局的實現(xiàn)路徑》，《湖南師范大學社會科學學報》，2018年第4期，第18-24頁。

[5]楊嶸均：《完善城鄉(xiāng)基層智慧治理體系》，《光明日報》，2020年4月20日，第16版。

責編：賀勝蘭 / 羅 婷

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