摘 要:隨著國際格局的變化和國家長久可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，進(jìn)一步完善國家科技創(chuàng)新體系已經(jīng)成為當(dāng)前迫在眉睫的重大關(guān)鍵問題。完善科技創(chuàng)新體系要從宏觀、中觀、微觀三個層面共同努力。在宏觀要加強(qiáng)國家導(dǎo)向性和統(tǒng)籌性，在中觀要簡政放權(quán)、減少不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，在微觀要以科學(xué)家為本、以科研工作者為主體，最終形成導(dǎo)向明確、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、管理科學(xué)、活力充沛的國家科技創(chuàng)新體系。

關(guān)鍵詞: 國家創(chuàng)新體系 科技創(chuàng)新 科研管理

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，科技領(lǐng)域的各種“卡脖子”問題凸顯，亟需構(gòu)建獨(dú)立自主有競爭力的國家科技創(chuàng)新體系，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)。然而，必須承認(rèn)，我國的科技創(chuàng)新體系在取得了重大成績的同時，依然存在著一些明顯的問題，亟需體制機(jī)制的變革予以完善。

當(dāng)前我國科技創(chuàng)新體系的一些不足

當(dāng)前我國科技創(chuàng)新體系的不足主要體現(xiàn)在宏觀、中觀、微觀三個層面，這些不足導(dǎo)致了科技創(chuàng)新體系不能形成充分合力、資源調(diào)度和運(yùn)作不暢、科學(xué)家自主性不強(qiáng)等問題。

宏觀層面導(dǎo)向性和統(tǒng)籌性不足

改革開放以來，我國科技創(chuàng)新體系的發(fā)展事實(shí)上是三種發(fā)展邏輯和路徑的混合。第一種是延續(xù)改革開放前的國家導(dǎo)向，即以國家重大目標(biāo)和任務(wù)為核心，由國有科研院所承擔(dān)的科技發(fā)展邏輯；第二種是以國際化為導(dǎo)向，以高水平國際成果發(fā)表為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科技發(fā)展邏輯，這主要體現(xiàn)在大學(xué)的科研體系構(gòu)建上；第三種是以市場化為導(dǎo)向，以進(jìn)口替代研發(fā)為主要形態(tài)的科技發(fā)展體系，這主要體現(xiàn)在工業(yè)企業(yè)中的科研體系。

經(jīng)過長期的發(fā)展，這三種體系各自取得了很大的成績，然而其缺點(diǎn)也非常明顯，即各自相互獨(dú)立、互相協(xié)調(diào)不暢。伴隨著國際化越來越深入和市場化的競爭，第一種以國家任務(wù)為導(dǎo)向的科研體系，從人才到機(jī)構(gòu)，逐漸被第二種和第三種體系所沖擊，形成了相對被削弱的形態(tài)。而第二種以論文發(fā)表為導(dǎo)向的體系，又無法充分對第三種企業(yè)產(chǎn)品研發(fā)體系形成足夠的支撐，這又導(dǎo)致了第二種國際化發(fā)表體系獨(dú)大而國家導(dǎo)向和產(chǎn)品導(dǎo)向的科研體系相對削弱的局面。

造成這種局面的原因有很多種，但其根本原因在于國家層面對科研體系的導(dǎo)向性和統(tǒng)籌性不足，無論是在科研方向引導(dǎo)、資源分配還是成果評價(jià)上，都削弱了科研體系對國家戰(zhàn)略需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際支撐。當(dāng)然，以國際化發(fā)表為導(dǎo)向的科研體系并不是沒有作用，其使得我國科技界充分吸取國際科學(xué)發(fā)展的前沿知識和技能，并培養(yǎng)了大量科研隊(duì)伍和人才，為反哺國家和產(chǎn)業(yè)需求做好了人力物力智力上的充分準(zhǔn)備。

中觀層面不當(dāng)行政干預(yù)過多

在中觀層面，主要是我國科研體系的行政管理總體上呈現(xiàn)出條塊分割、不當(dāng)干預(yù)過多和約束過緊的特點(diǎn)。從科研管理的角度，國家建立了科技管理、教育管理、基金管理、財(cái)政管理等圍繞科研活動的各種行政管理體系。然而，這些體系存在著目標(biāo)交叉沖突、導(dǎo)向不清晰、評價(jià)考核機(jī)制過密過細(xì)，以過程管理而不是成果管理為主等問題，嚴(yán)重制約了一線科研人員主觀能動性的發(fā)揮。

當(dāng)前，各種管理部門建立了自身的評價(jià)導(dǎo)向。例如，科技管理部門側(cè)重于重大成果導(dǎo)向，教育管理部門側(cè)重于可見的成果評估（如項(xiàng)目、論文、專利等），基金管理部門側(cè)重于分包項(xiàng)目和項(xiàng)目管理，財(cái)政管理部門側(cè)重于經(jīng)費(fèi)管理。一個完整的科研活動，被行政劃分割裂成了破碎的活動組合。在這種行政干預(yù)下，一線的科研人員，大量的時間精力被用于“競爭項(xiàng)目—發(fā)論文—貼發(fā)票報(bào)銷—結(jié)題報(bào)告”這樣實(shí)質(zhì)上與科研無關(guān)的瑣碎循環(huán)中。結(jié)果是，管理部門投入了大量的經(jīng)費(fèi)和管理資源，科研工作者也投入了大量的時間，然而最后只是產(chǎn)出了相當(dāng)多的論文和項(xiàng)目報(bào)告，購買了一堆實(shí)驗(yàn)設(shè)備，并非真正形成了可以應(yīng)用在國家需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的實(shí)用性成果，成果轉(zhuǎn)化率較低。

從管理的實(shí)際執(zhí)行來看，各科研行政管理部門也多側(cè)重于形式管理、過程管理而非結(jié)果管理。例如一個科研項(xiàng)目的立項(xiàng)，是以其具有多少前期成果為標(biāo)準(zhǔn)，然而一個創(chuàng)新性項(xiàng)目的前期成果顯然是不會太多的，這就產(chǎn)生了重復(fù)立項(xiàng)和強(qiáng)者愈強(qiáng)的馬太效應(yīng)問題，形成了事實(shí)上的科研項(xiàng)目壟斷。項(xiàng)目一旦立項(xiàng)，管理部門的主要任務(wù)就是考核經(jīng)費(fèi)的支出情況和形式上的科研進(jìn)展，簡單說就是要形式上合理地花錢。為了滿足形式合理的要求，大量無關(guān)的設(shè)備被購置，科學(xué)家不得不參與無關(guān)的學(xué)術(shù)交流、國際會議等，既浪費(fèi)時間又浪費(fèi)公帑，真正用于科研工作者勞動的激勵卻卡得很死，動輒得咎。從項(xiàng)目評估的角度，一個科研項(xiàng)目只要交了論文和報(bào)告，經(jīng)費(fèi)花完，絕大部分可以結(jié)項(xiàng)，甚至造假結(jié)項(xiàng)的事情也頻頻出現(xiàn)。這些都實(shí)質(zhì)上嚴(yán)重扭曲了科研活動的完整性和嚴(yán)肅性。

微觀層面科研工作者的主體性被削弱

科研創(chuàng)新雖然受宏觀制度的影響很大，但歸根結(jié)底，還要靠科研工作者實(shí)實(shí)在在的長期工作來完成。因此，衡量科研體系最終的效果，不僅要看投入了多少經(jīng)費(fèi)，完成了多少項(xiàng)目，還要看整個科研體系真正用在科研上的實(shí)質(zhì)時間有多少。

從科研工作者的角度來看，任何一個人的時間和精力都是有限的，特別是在科研工作中一段時間內(nèi)能夠最有效工作的時間非常有限。例如，有研究顯示，一天內(nèi)一個科學(xué)家最高效的工作時間不過數(shù)個小時。而這數(shù)個小時可能出現(xiàn)在一天中的任何時間。在這短短數(shù)個小時中，如果一旦被申請項(xiàng)目、開會、報(bào)銷、匯報(bào)等打斷，是很難在其它時間彌補(bǔ)回來的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前科研工作者用在非科研任務(wù)的工作時間多達(dá)總工作時間的三分之一甚至一半，而這一問題竟然長期得不到改變[1]。這種對科學(xué)家腦力精力的極大浪費(fèi)和不尊重，是無論用多少經(jīng)費(fèi)投入和項(xiàng)目立項(xiàng)以及管理制度改革都無法彌補(bǔ)的。

嚴(yán)重干擾科學(xué)家的有效工作時間只是一方面。除此之外，一個科學(xué)家為了立項(xiàng)要不停地去拉關(guān)系，為了結(jié)項(xiàng)要不停地去科研管理部門填表格，為了花掉經(jīng)費(fèi)要自學(xué)財(cái)務(wù)知識。錢怎么花，科研工作者不能自主支配，“該花的錢不能花，不該花的反而要花”，“項(xiàng)目研究得怎么樣尚在其次，錢要花好才是學(xué)問”，這些都在微觀層面嚴(yán)重干擾了科研工作者的主體性。

完善國家科技創(chuàng)新體系的基本邏輯和思路

結(jié)合實(shí)踐問題，完善國家科技創(chuàng)新體系要從宏觀、中觀和微觀三個層面入手，重點(diǎn)是宏觀和微觀，也就是強(qiáng)化以國家戰(zhàn)略和實(shí)業(yè)需求為導(dǎo)向，以保障科學(xué)家自主高效工作為根本。

進(jìn)一步分析，可以得出，一個國家創(chuàng)新體系可以用一個公式來描述，即：國家創(chuàng)新體系能力=國家導(dǎo)向x資源投入x管理科學(xué)性x有效工作時間。

長期以來，我國的科技創(chuàng)新體系通過不斷增加經(jīng)費(fèi)和擴(kuò)大高素質(zhì)科研人員隊(duì)伍（包括引進(jìn)人才和自我培養(yǎng)），解決了資源投入的問題。例如2019年起，我國科研經(jīng)費(fèi)投入已經(jīng)達(dá)到兩萬億元，位居世界第二，科研總?cè)藬?shù)也已經(jīng)超過美國，位居世界第一。然而，資源投入并不能直接轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的科研成果。國家導(dǎo)向的不足和管理科學(xué)性的缺乏，既導(dǎo)致了資源的大量重復(fù)無效浪費(fèi)，又抑制了科學(xué)家的有效工作時間，最終限制了資源投入的產(chǎn)出效率，導(dǎo)致了各種研究四面開花卻不結(jié)果的現(xiàn)象。

本質(zhì)上，一項(xiàng)科研成果的產(chǎn)出，實(shí)際上是由明確導(dǎo)向下持續(xù)有效的工作時間決定的。只要方向正確，資源配置到位，人員結(jié)構(gòu)合理，組織結(jié)構(gòu)科學(xué)，真正有效的研究時間累積到了足夠數(shù)量（有效時間用人時或者人月來衡量[2]，有效時間并不等于坐在實(shí)驗(yàn)室的時間，是否有效只有科研工作者自己清楚），科研成果自然就會水到渠成。因此，完善我國科技創(chuàng)新體系，當(dāng)前要從明確國家導(dǎo)向和實(shí)質(zhì)性地增加科學(xué)家有效工作時間為核心著手點(diǎn)。

首先，在宏觀層面，要著力做好三件事。一是將科研體系發(fā)展放在國家發(fā)展的最核心戰(zhàn)略位置。二是進(jìn)一步完善國家科研體系的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。三是構(gòu)建以國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)需求為標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐科研導(dǎo)向。

其次，在中觀層面，打通科研與教育、科研與產(chǎn)業(yè)、科研與基金、科研與企業(yè)的部門平臺壁壘，構(gòu)建科研大循環(huán)機(jī)制。在科研行政管理上，廢除單純破碎的以行政部門為主體的項(xiàng)目發(fā)包制度，以產(chǎn)業(yè)實(shí)踐為導(dǎo)向，構(gòu)建以企業(yè)為項(xiàng)目主體，實(shí)質(zhì)性成果為評價(jià)機(jī)制的項(xiàng)目管理體系。

最后，在微觀層面，優(yōu)化一切對科學(xué)家高效科研行為造成妨礙的行政干預(yù)，包括繁瑣的項(xiàng)目申報(bào)制度、項(xiàng)目檢查評價(jià)機(jī)制以及長期被批評的行政經(jīng)費(fèi)管理制度，建立以首席科學(xué)家為主體，以最終成果為唯一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的全權(quán)項(xiàng)目負(fù)責(zé)制。取消對科研工作的不正常干預(yù)，例如通過評比考核強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫大學(xué)頂級科學(xué)家必須上講臺，參加各種學(xué)術(shù)交流活動，申請各種人才頭銜、經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)對各種學(xué)科評估等，還科學(xué)家以清凈純粹的科研環(huán)境。

完善國家創(chuàng)新體系的具體建議

結(jié)合以上的分析，進(jìn)一步完善國家創(chuàng)新體系，可以從以下六個具體方面著手：

進(jìn)一步強(qiáng)化國家科技創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

為了解決當(dāng)前科研創(chuàng)新管理九龍治水、多頭不協(xié)調(diào)的問題，有必要在現(xiàn)有的國家科技統(tǒng)籌機(jī)制上，進(jìn)一步強(qiáng)化完善國家層面的科技創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制和加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。其實(shí)質(zhì)是將全國范圍內(nèi)所有的科研管理體系和科研資源統(tǒng)籌起來。重點(diǎn)打通科技與教育、科技與產(chǎn)業(yè)、科技與基金、科技與財(cái)政之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)科研資源的整合。

構(gòu)建以國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的科技創(chuàng)新發(fā)展方向

在頂層協(xié)調(diào)機(jī)制打通后，應(yīng)進(jìn)一步致力于形成以國家戰(zhàn)略需要和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要為標(biāo)準(zhǔn)的科技創(chuàng)新發(fā)展導(dǎo)向。這一導(dǎo)向的核心是要改變以簡單的項(xiàng)目申請和論文專利數(shù)量等簡單量化指標(biāo)為核心的評價(jià)體系，以實(shí)際解決國家和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大科技問題、獲得科學(xué)知識、掌握生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)高質(zhì)量產(chǎn)品為科技創(chuàng)新評價(jià)導(dǎo)向，并在這一宏觀導(dǎo)向下，設(shè)計(jì)各種激勵機(jī)制。在國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指引下，科學(xué)研究還應(yīng)加強(qiáng)可持續(xù)性和長期性。對于需要長期研究才能突破的研究，應(yīng)該建立長期的研究追蹤和持續(xù)投入機(jī)制。

建立以企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)為承擔(dān)主體的重大科研項(xiàng)目發(fā)包制

長期以來，我國的科研項(xiàng)目發(fā)包制是以科學(xué)家個體為對象的，也就是由科學(xué)家組成科研團(tuán)隊(duì)申請項(xiàng)目。然而，由于當(dāng)前我國大學(xué)的科研團(tuán)隊(duì)主要形式是圍繞碩博導(dǎo)師建立的學(xué)徒式小規(guī)模實(shí)驗(yàn)室，導(dǎo)師之間聯(lián)系不多，因此很難對重大科研項(xiàng)目形成聯(lián)合攻關(guān)，只能進(jìn)行原理性探索，以發(fā)表論文為成果。

當(dāng)今科技的發(fā)展，使得對一個問題的研究可能動輒就要數(shù)百上千人。因此，科學(xué)家個人小團(tuán)隊(duì)顯然無法支撐重大科技項(xiàng)目的工程化和產(chǎn)業(yè)化。有必要改變以科學(xué)家個人為承擔(dān)主體的重大項(xiàng)目發(fā)包制，建立以企業(yè)和大型科研院所機(jī)構(gòu)為主體的項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)制。也就是說，某一重大課題不是給科學(xué)家個人的，而是給大型企業(yè)或者科研機(jī)構(gòu)的，企業(yè)或者科研機(jī)構(gòu)受包后，再通過市場機(jī)制來邀請科學(xué)家進(jìn)入，擔(dān)任首席科學(xué)家或者從事其他崗位的科研工作。最后，也由企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)向國家負(fù)責(zé)。當(dāng)然，這并不是說所有項(xiàng)目都如此，對于規(guī)模較小的科學(xué)原理性問題，還應(yīng)該沿用原先機(jī)制，以資助研究人員長期研究。

實(shí)施以成果為唯一驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目管理制

無論是重大項(xiàng)目還是一般性項(xiàng)目，都應(yīng)盡快改變現(xiàn)有以過程監(jiān)督和經(jīng)費(fèi)管理為主的復(fù)合管理評估機(jī)制，重點(diǎn)以成果為唯一驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。這就對項(xiàng)目立項(xiàng)管理提出了更高的要求，關(guān)鍵是如何科學(xué)衡量項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算和預(yù)期成果。

預(yù)期成果的設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模和目標(biāo)來制定，以產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用為目標(biāo)的預(yù)期成果必須要以投產(chǎn)見效為驗(yàn)收，而以原理性驗(yàn)證為目標(biāo)的科研項(xiàng)目應(yīng)該以實(shí)質(zhì)性的知識發(fā)現(xiàn)為驗(yàn)收，而不僅以論文發(fā)表和專利申請為驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，更不應(yīng)以項(xiàng)目報(bào)銷、采購流程等作為驗(yàn)收依據(jù)。當(dāng)然，權(quán)力和責(zé)任是對等的，一旦驗(yàn)收結(jié)果不合格，那就需要啟動倒查追究機(jī)制。如果是違法違規(guī)原因?qū)е碌?，要追究?fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目科學(xué)家的法律責(zé)任。

建立首席科學(xué)家全權(quán)負(fù)責(zé)制

在科研項(xiàng)目的實(shí)施過程中，無論是以企業(yè)還是以科研院所科研人員為主體的科研項(xiàng)目，都應(yīng)該建立項(xiàng)目首席科學(xué)家全權(quán)負(fù)責(zé)制，也就是說，在科研項(xiàng)目實(shí)施中，首席科學(xué)家對科研結(jié)果負(fù)責(zé)，同時對賦予其經(jīng)費(fèi)的單位和人員負(fù)責(zé)，既可以根據(jù)需要調(diào)整預(yù)算、發(fā)放激勵、購買設(shè)備，也可以臨時聘用人員，開展跨機(jī)構(gòu)合作。完善這一制度，需要出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，保障項(xiàng)目負(fù)責(zé)科學(xué)家的科研自主權(quán)和資源使用權(quán)。

清理影響科學(xué)家全心工作的不合理行政干預(yù)

各個部門的多頭管理和各種紛繁的檢查監(jiān)督評估報(bào)銷，是制約科學(xué)家全身心投入科研工作的頑疾。這其中既有不合理規(guī)定的約束，更有官僚主義、形式主義的影響。這些都不利于科學(xué)家全身心工作，最終損害的是國家根本性的創(chuàng)新能力。

各級科研管理領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)該有一個基本認(rèn)識：科學(xué)家每天的有效工作時間是整個科研體系最寶貴的資源和財(cái)富。實(shí)質(zhì)性科技成果的突破，真正取決于多少有效工作時間被用在了科研上，而不是被用在了填表、申請課題、拉關(guān)系、跑部門、貼發(fā)票、開會、學(xué)科評估上。在當(dāng)前國家科技發(fā)展和國際競爭的關(guān)鍵時期，各級教科研相關(guān)部門，都應(yīng)該切實(shí)保護(hù)科學(xué)家的研究熱情，避免對科學(xué)家有效工作時間的干擾和剝奪。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部教授】

注釋

[1]張曄：《十年了，擠占科研時間的雜項(xiàng)還那么多》，《科技日報(bào)》，2017年3月8日。

[2][美]弗雷德里克·布魯克斯著、汪穎譯：《人月神話》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第11—22頁。

責(zé)編：周素麗 / 司文君

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