【摘要】自2008年中國實施“限塑令”以來，塑料購物袋的使用有效減少，限塑意識由此走進社會。近年來，隨著電商、快遞行業(yè)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了新的塑料垃圾類型，但我國塑料回收、分類與再利用的體系建設尚不成熟，多頭管理體制也影響治理合力的形成。白色污染治理涉及政策、技術(shù)和多元主體體系建設，隨著2020年“限塑令”進一步升級，將“限塑”延伸至新興行業(yè)，加快塑料垃圾治理能力和體系建設成為極為重要的切入點。

【關鍵詞】限塑令 塑料污染 污染治理 【中圖分類號】X705 【文獻標識碼】A

我們生活在一個“高塑化”社會，塑料由于“可塑性”和“流動性”而無處不在。然而，塑料在提供便利的同時也給環(huán)境帶來諸多難題，因回收處理不到位造成的污染比比皆是，已經(jīng)演變?yōu)槿鐣叨汝P注的環(huán)境問題。2020年1月，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，明確限制部分塑料制品的生產(chǎn)、銷售和使用。2020年9月1日起，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》正式施行，明確固體廢物污染環(huán)境防治堅持減量化、資源化和無害化原則。廢舊塑料處理不僅是中國問題，也是一個全球性難題，中國曾經(jīng)是世界上最大的塑料垃圾進口國家。2020年11月24日生態(tài)環(huán)境部、商務部、國家發(fā)展改革委、海關總署聯(lián)合發(fā)布《關于全面禁止進口固體廢物有關事項的公告》，禁止以任何形式進口固體廢物，禁止任何國家在我國境內(nèi)傾倒、堆放、處置固體廢物。

廢舊塑料回收與再利用的難點和痛點

我國每天都在產(chǎn)生大量固體垃圾，雖然人均制造固體廢物僅為美國的一半，但14億的龐大人口數(shù)量使中國面臨巨大的廢棄物處理壓力，尤其是被稱為“白色污染”的廢棄塑料垃圾治理問題。針對這一問題，在北京奧運會舉辦之前，中國自2008年6月1日起實施了“限塑令”，國家發(fā)改委將超薄塑料購物袋列入淘汰類產(chǎn)業(yè)目錄，財稅部門制定稅收政策，調(diào)控塑料購物袋的生產(chǎn)、銷售和使用，鼓勵廢塑料綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。居民感受到的是超市購物袋付費化，小小收費杠桿有效引導了消費者特別是中老年消費群體的理性消費行為，塑料購物袋的使用量顯著減少。根據(jù)發(fā)改委網(wǎng)站公布的測算數(shù)據(jù)，至2016年“限塑令”實行的8年時間，全國主要商品零售場所塑料購物袋使用量年均減少20萬噸，累計減少超過160萬噸，節(jié)約塑料袋700億個左右，相當于節(jié)約石油約900萬噸，標準煤1300多萬噸，減少二氧化碳排放約3000多萬噸。

“限塑令”的推行有效減少了塑料袋的使用，然而塑料污染治理特別是廢舊塑料的回收與再利用依然存在難點和痛點。其一，我國的塑料垃圾處理尚處于起步階段，對于塑料垃圾的處理不到位。其突出表現(xiàn)在兩個方面，一是分類與再利用脫節(jié)，得到回收的塑料由于分類不細致，降低了塑料的處理品質(zhì)，阻礙了后期的資源再利用。其中最重要的原因是前端產(chǎn)品設計缺乏后期分解的考量，加大了末端分類難度。二是分類與運輸脫節(jié)，不少塑料在初期得到分類，但在運輸環(huán)節(jié)上被混運，打擊了居民的分類熱情，導致塑料再利用率下降。

其二，隨著新消費模式的發(fā)展，網(wǎng)上購物和送餐服務等行業(yè)成為塑料制品使用大戶，形成了新的垃圾種類。國家發(fā)改委、住建部2016年6月發(fā)布的《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》中，專門列出“特殊行業(yè)廢棄物”，即針對近年來發(fā)展迅速的電商和快遞行業(yè)產(chǎn)生的大量廢包裝物，其中包括膠帶、填充物、塑料袋等廢塑料。對于這一類廢棄物的收運及處置，方案建議快遞企業(yè)在送件的同時，有義務告知收件人可免費帶走回收廢包裝物，由快遞企業(yè)自行送到區(qū)域內(nèi)的資源回收站點，也可采用電話或網(wǎng)絡預約方式，由再生資源回收企業(yè)上門回收，但這一方案由于種種原因尚未推廣。據(jù)“綠色和平”組織發(fā)布的《2019年中國快遞包裝廢棄物產(chǎn)生特征與管理現(xiàn)狀研究報告》顯示，2018年我國快遞行業(yè)共消耗塑料類包裝材料85.18萬噸。在線經(jīng)濟的發(fā)展推動了包括塑料包裝在內(nèi)的特殊行業(yè)廢棄物的超常增長，給廢舊塑料分類提出了新挑戰(zhàn)。

其三，塑料垃圾管理上存在著多頭管理、基礎統(tǒng)計工作底數(shù)不清問題。破解塑料廢棄物的環(huán)境危害亟需提高對塑料垃圾的回收、處理、循環(huán)利用各個環(huán)節(jié)的高效管理。中國廢棄物管理存在多部門多頭管理問題，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、建設部、工業(yè)信息部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務部、海關總局均參與其中，各自負責其中的一部分，總體合力尚未形成。我國對塑料垃圾的總量、構(gòu)成、來源、流向的數(shù)據(jù)統(tǒng)計辦法和路徑尚不精準，建立常態(tài)化的統(tǒng)計制度，對塑料生產(chǎn)—消費—廢棄—處理—再利用各環(huán)節(jié)進行全過程的數(shù)據(jù)統(tǒng)計迫在眉睫。

廢舊塑料治理需要探索新思路謀劃新路徑

塑料廢棄物大致可以分為廢舊電器塑料、特殊行業(yè)廢棄塑料以及日常生活中的塑料三種類型，不同類型塑料產(chǎn)品的回收責任主體不同，電器產(chǎn)品的廢舊塑料回收與再利用的主體是生產(chǎn)者，電商物流的廢舊塑料制品治理主體是電商與快遞公司，消費類廢舊塑料的責任主體是消費者與社區(qū)組織。新形勢下廢舊塑料治理需要新的思路和手段，需要明確治理主體責任，分類精準治理。

第一，國家需要以法治手段建立企業(yè)生產(chǎn)者責任延伸制度。在環(huán)境污染治理中，企業(yè)作為受益者一方，充當著加害者的角色。企業(yè)切實履行社會責任是環(huán)境治理能力體系的核心。需要運用立法手段，明確企業(yè)生產(chǎn)者的產(chǎn)品回收與處理責任。我國的廢舊塑料產(chǎn)品回收目前是由市場化的專業(yè)回收公司承擔的，生產(chǎn)企業(yè)并沒有被要求承擔相應的法律責任，不利于發(fā)揮生產(chǎn)企業(yè)參與塑料污染治理的責任意識。因此，一方面，對于一次性生活廢棄塑料垃圾，需要建立塑料征收稅費制度。德國、英國等歐洲國家解決一次性塑料垃圾的重要措施，就是征收一次性塑料附加費，以此提高一次性塑料制品的流通價格，減少消費者對一次性塑料制品的依賴。另一方面，在限制低檔塑料制品生產(chǎn)的同時，鼓勵企業(yè)研發(fā)低成本、實用型的環(huán)保包裝制品，代替一次性塑料，提升企業(yè)的生產(chǎn)檔次，促進可降解塑料產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二，企業(yè)生產(chǎn)者責任延伸制度包括前導和后延雙向過程。例如，日本強力推動實施“塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略”，重新構(gòu)建穩(wěn)定、嚴密的循環(huán)回收再生體系，成效顯著。其理念是從末端處理前導延伸至生產(chǎn)前端的環(huán)節(jié)技術(shù)研發(fā)，從產(chǎn)品設計環(huán)節(jié)研發(fā)便于分解回收塑料的環(huán)保技術(shù)，把創(chuàng)新的著眼點放在產(chǎn)品設計環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的產(chǎn)品設計理念把堅固耐用作為最高標準，雖然提高了產(chǎn)品耐用性，但卻給分解、再利用帶來了巨大麻煩。現(xiàn)在生產(chǎn)廠家把使用的塑料種類減少到最低限度，這種從設計環(huán)節(jié)起步的再生技術(shù)理念領先全球。此外，精細分類技術(shù)是塑料再利用的關鍵。塑料材料的回收，需要開發(fā)分選、破碎、清洗、配料造粒等工藝，精細分類，才能確?；厥账芰系钠焚|(zhì)。如礦泉水瓶回收看似簡單，但實際上是由三種成分的塑料制成的：瓶蓋、瓶身和標簽，回收塑料瓶時必須撕下標簽、擰下瓶蓋并將瓶內(nèi)殘留物洗凈。為此，需要在處理工藝上精細分類，確保回收塑料的再利用質(zhì)量。在后端廢舊塑料處理過程中，生產(chǎn)企業(yè)也應是回收自家塑料產(chǎn)品的責任主體。通過讓生產(chǎn)企業(yè)自己負責回收廢舊塑料，倒逼企業(yè)技術(shù)革新，從而實現(xiàn)塑料的可循環(huán)性。

第三，針對消費類廢舊塑料處理，需要充分發(fā)揮社區(qū)的共同體意識優(yōu)勢。廢舊塑料回收過程中，與科技同等重要的是居民參與，而社區(qū)的共同體意識恰恰有助于社會參與。中國垃圾分類的難題，來自居民公共意識的培育程度較低。目前中國居民的廢棄物回收是一種收入來源，屬于工具理性行為，還不是基于生態(tài)文明價值觀范疇下的價值理性行為。對于廣大居民來說，還需要自覺選擇環(huán)境負荷與風險小的物品、服務與生活方式，把環(huán)保知識轉(zhuǎn)化為綠色消費行為。消費行為范式轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是社會整體共同性與公共性的增強，需要超越個體理性選擇的層面，形成對環(huán)境公共性的共識，全社會共同分擔宜居生態(tài)家園建設的使命。根據(jù)2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者奧斯特羅姆的“公共事務治理之道”理論，要走出公地悲劇、實現(xiàn)公共事務的自主治理，需要建立一系列制度條件。其中，用戶群體的合理規(guī)模與范圍至關重要，在可以充分交往協(xié)商的合理群體范圍內(nèi)，公共資源的用戶共同制定規(guī)則，維護共同利益。我國的社區(qū)作為共同生活區(qū)域，既是污染制造的加害空間，也是污染的受害空間，具有主體同一性特征，是一個現(xiàn)實的利益共享空間，具有培養(yǎng)用戶共同歸屬意識的潛在可能性。把社區(qū)作為廢舊塑料的治理空間，是基于“環(huán)境只有為生活所用，才能得到最好的保護”的環(huán)境生活主義理論命題。規(guī)模適當、邊界清晰的用戶群體是公共事務治理不可缺少的制度條件。社區(qū)邊界清晰，是一個利益共享的熟人社會，彼此可以協(xié)商確立共同的環(huán)保規(guī)則，使零污染環(huán)境發(fā)揮提升居住區(qū)生活品質(zhì)的價值，讓居民切身感受到自己既是環(huán)保的參與者，又是直接的受益者。

第四，推進“限塑”延伸至新興行業(yè)，用互聯(lián)網(wǎng)思維拓展白色污染治理方式。消費者通過互聯(lián)網(wǎng)平臺購物時，須為塑料包裝買單；將商家使用可降解塑料制品和環(huán)保型包裝制品，與平臺星級評定掛鉤，鼓勵各互聯(lián)網(wǎng)平臺出臺獎勵措施，通過獎勵、返利等方式，引導商家更多地使用可降解塑料制品。郵政部門出臺嚴格措施，規(guī)范快遞公司對快遞包裝制品的使用。2020年8月，國家市場監(jiān)管總局等8部門聯(lián)合印發(fā)《關于加強快遞綠色包裝標準化工作的指導意見》，以2022年為目標，全面建立嚴格有約束力的快遞綠色包裝標準體系，支撐快遞包裝減量化、綠色化，助力循環(huán)經(jīng)濟取得顯著成效。

第五，加快塑料垃圾治理能力和體系建設。按照目前的廢棄物管理職能分工，循環(huán)經(jīng)濟政策、整體計劃由國家發(fā)改委負責，固體廢棄物政策由生態(tài)環(huán)境部和建設部負責，工業(yè)廢棄物由工業(yè)信息部負責，城市垃圾由建設部負責，回收系統(tǒng)由商業(yè)部負責，共涉及九部門，分散管理，重復檢查，協(xié)調(diào)成本增高。為此亟需借鑒成功經(jīng)驗實施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一由環(huán)保部門牽頭，地方政府負責落實，整合管理體制。

生態(tài)價值理性的升華是“擺脫塑縛”的堅實保障

2020年升級后的“限塑令”對塑料污染治理的各個環(huán)節(jié)做了詳盡嚴密的規(guī)定，全面覆蓋、疏堵結(jié)合的理念已經(jīng)達到甚至高于國際標準。但是它還僅僅是一部“軟法”，要真正落實到生產(chǎn)、生活當中，還需要強有力的法律措施與文化理念的發(fā)力。從本質(zhì)上看，西方國家在經(jīng)歷嚴重的生態(tài)環(huán)境污染之后在環(huán)境治理上取得顯著成就，根本原因在于社會整體的共同性與公共性意識的增強。

一方面，環(huán)境保護法律法規(guī)的制定、企業(yè)對環(huán)保法律體系的內(nèi)化以及企業(yè)社會責任意識的樹立是實現(xiàn)生產(chǎn)者責任延伸制度并走向綠色繁榮的主要社會因素。企業(yè)遵循合理利潤原則，發(fā)揮專業(yè)智能技術(shù)功能，提高廢舊塑料的再利用率，承擔社會責任。中國需要加快生產(chǎn)者責任延伸制度立法，依法確立企業(yè)法人的社會責任和法律責任，研究企業(yè)履行生產(chǎn)者責任延伸制度的合理財稅支持制度，為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)奠定堅實基礎。另一方面，居民是與企業(yè)同等重要的廢棄資源分類、環(huán)境保護的主體力量。廢舊塑料分類與回收并非一道高科技難題，而是一項日常、泛在的城市公共事務，需要每一個居民的價值理性合作才能得到有效解決。與過去比較，居民對垃圾分類的關注度上升，但尚停留在是否有收入回報的層次，是個體層面的工具理性選擇，在環(huán)保的公共事務層次，居民的垃圾分類意識與社會整體環(huán)境公共性共識之間仍存在一定差距。在初期階段，政府仍需要以社區(qū)和居住小區(qū)為單位，從培養(yǎng)共同意識入手。政府、企業(yè)和居民多元主體相互補充，共同分擔建設宜居生態(tài)家園的神圣使命，是徹底治理塑料廢棄物的最有效的制度保障。

（作者為中央民族大學民族學與社會學學院教授、博導）

【參考文獻】

①李國慶：《多倫多是如何實現(xiàn)垃圾分類的》，《現(xiàn)代物業(yè)》，2016年第7期。

②李國慶：《日本的地方環(huán)境振興：地方循環(huán)共生圈的理念與實踐》，《日本學刊》，2018年第5期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。