在“精準(zhǔn)脫貧”階段，中國創(chuàng)造了一種新的貧困治理模式——發(fā)展式扶貧。發(fā)展式扶貧的本質(zhì)是共同富裕，是一種全民福利，運(yùn)用財(cái)政資金、通過市場化機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)活動所得以福利形式惠及貧困人口。這種以福利分配為目標(biāo)的貧困治理，超越了西方的“福利國家”模式。

對西方“福利國家”的一種誤讀

向公民提供基本的福利計(jì)劃，諸如貧困救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房補(bǔ)助等，已成為現(xiàn)代國家的一項(xiàng)基本職能。第二次世界大戰(zhàn)以來，西方發(fā)達(dá)國家越來越廣泛地介入民眾社會權(quán)利的保護(hù)過程，以此形成的公共政策構(gòu)成了現(xiàn)代國家的核心制度。在這個(gè)意義上，現(xiàn)代國家也被稱作“福利國家”。人們習(xí)慣于認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的公民普遍享有社會權(quán)利，因此其社會福利的分配具有普遍性和平等性。這種認(rèn)識是對資本主義福利國家的一種誤讀。實(shí)際上，西方“福利國家”沒有一個(gè)是基于公民的社會權(quán)利而分享普遍福利的。相反，政府常常利用福利政策，迎合那些能夠?yàn)檫x舉作出更大貢獻(xiàn)的中產(chǎn)階級，而不是那些分散的、缺少資源的底層人口。福利分配的政治化、功利化不僅盛行于西方發(fā)達(dá)國家，在廣大第三世界也十分盛行。福利分配的政治功利化主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，福利分配是國家實(shí)施社會控制的手段。政治精英始終面臨著來自底層社會的挑戰(zhàn)，作為應(yīng)對策略，需要對社會做出讓步。統(tǒng)治者同樣意識到，社會福利能夠抑制關(guān)鍵群體給政治帶來的潛在威脅，比如產(chǎn)業(yè)工人。福利分配的社會控制功能還通過國家推行的免費(fèi)教育得以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榻y(tǒng)一的教育標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容能夠在年輕一代中培養(yǎng)政治認(rèn)同。

其次，福利分配能夠提高政治合法性。民眾社會權(quán)利的法治化對政治合法性建設(shè)能夠產(chǎn)生積極效果。政治家常常以福利分配動員社會支持，公民對國家的政治信任也因此得到維護(hù)與提高。發(fā)展中國家也接受福利分配對合法性建設(shè)的價(jià)值。為滿足人們對新制度的期待，政府優(yōu)先考慮社會福利的再分配，以此提高合法性，實(shí)現(xiàn)政治鞏固。

最后，福利分配能夠幫助政治精英穩(wěn)定和擴(kuò)大選民基礎(chǔ)。那些教育水平較高、相對富有、職業(yè)更加重要的城市人口，如工人、知識分子、基層官僚等，是社會福利優(yōu)先覆蓋的對象。拉丁美洲的政治精英擅長此道，以福利供給爭取城市工人階級或農(nóng)民對選舉的政治支持。在競選過程中，候選人會承諾增加社會開支、改善公共福利，以此吸引更多選票。1988年，墨西哥總統(tǒng)大選，在任總統(tǒng)推出“國家團(tuán)結(jié)計(jì)劃”的福利政策主張，確保了選舉的勝利。

中國貧困治理模式的理論基礎(chǔ)

中國的貧困治理經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索的過程，無論是扶貧內(nèi)容還是扶貧形式，都在持續(xù)追求充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。以福利分配為導(dǎo)向的貧困治理模式，正是建立在一系列先進(jìn)的思想觀念基礎(chǔ)之上的。

第一，實(shí)行一個(gè)沒有自身利益的強(qiáng)大政黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。西方發(fā)達(dá)國家的選舉機(jī)制使得福利政策深受政黨輪替的影響，政策缺乏連續(xù)性與穩(wěn)定性。不同于西方的多黨制度，中國的福利分配是通過一個(gè)代表全體人民利益的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)來推動和實(shí)現(xiàn)的。中國共產(chǎn)黨只有人民的普遍利益，沒有自身的特殊利益，由此才能確保福利政策的持久性與連續(xù)性。

第二，貧困治理需要建立在強(qiáng)大的中央經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)之上。國家的財(cái)政能力決定了福利的再分配能力。改革開放以來，中國政府始終將發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在首位，堅(jiān)持“發(fā)展是硬道理”的基本原則。通過系統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)改革，中國社會釋放出強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)活力，中央與地方政府積累了巨大的財(cái)富。為發(fā)揮中央優(yōu)勢、調(diào)動地方積極性，國家運(yùn)用財(cái)稅杠桿，合理劃分央地財(cái)政支出的范圍與責(zé)任，建立起強(qiáng)化中央財(cái)力、尊重地方自主權(quán)的集-分結(jié)合的財(cái)政關(guān)系。

第三，福利分配不光能夠滿足廣大人民群眾的生活需求，而且致力于擴(kuò)展個(gè)人實(shí)現(xiàn)自由的“可行能力”。不同于世界上其他國家，中國的貧困治理沒有局限于傳統(tǒng)的福利計(jì)劃，如公共教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。中國以福利分配為導(dǎo)向的貧困治理，致力于解決新時(shí)代我國社會主要矛盾。作為一種發(fā)展意義上的分配制度，中國的公共福利不是簡單的社會救濟(jì)，而是通過產(chǎn)業(yè)扶貧，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)惠回饋給貧困人口，讓貧困人口形成致富能力，共享改革成果。

第四，福利分配必須堅(jiān)持均等化原則。資本主義社會采取福利分配的等級制，在公民中實(shí)施不平等的福利分配政策。以人人平等、共同富裕為目標(biāo)的社會主義，重視通過福利分配縮小貧富差距，在福利分配過程中，不以公民的社會地位、政治地位來區(qū)別對待，為所有公民提供普遍平等的財(cái)富分享機(jī)會。

第五，貧困治理需要依靠國有資本的再分配。私有制不利于公共福利的發(fā)展，公有制則超越了私有制的局限，國有資本能夠以低利潤甚至無利潤的方式參與貧困治理。國有資本的參與既壯大了扶貧的資金力量，又能夠發(fā)揮專業(yè)扶貧的優(yōu)勢。

第六，貧困治理需要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化。既然扶貧的目標(biāo)是改變貧困人口的生產(chǎn)生活狀況，實(shí)現(xiàn)共同富裕，扶貧資金和項(xiàng)目就必須能夠盡可能準(zhǔn)確地惠及那些真正需要幫助的人口。“精準(zhǔn)脫貧”正是在總結(jié)多年扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提煉出來的科學(xué)的扶貧觀念。

中國貧困治理的運(yùn)行機(jī)制

貧困治理的中國模式通過具有可操作性的關(guān)鍵機(jī)制，從宏觀、中觀和微觀層次展示了立體化的行動策略。

第一，中央對財(cái)政資源配置的理性化。分稅制改革以來，為落實(shí)國家的民生政策、提高扶貧資金的使用效率，中央對扶貧財(cái)政資金集中配置，扶貧資金支出特別是大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷的項(xiàng)目投資，實(shí)行中央統(tǒng)一預(yù)決算管理。這種財(cái)政上的“雙軌制”一方面鼓勵地方政府積極地創(chuàng)造財(cái)政收入，另一方面有效地減輕了落后地區(qū)在貧困治理方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)。扶貧資金配置的權(quán)力集中化，體現(xiàn)了社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢，體現(xiàn)了黨執(zhí)政為民的決心。

第二，貧困治理的責(zé)任化。扶貧是否成為政府與干部的剛性責(zé)任，是決定貧困治理績效的一個(gè)關(guān)鍵因素。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)方面，政府之間通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書，強(qiáng)調(diào)政府優(yōu)先執(zhí)行上述政策，從而有力地保障了地方政府忠實(shí)地執(zhí)行中央重大政策。行政責(zé)任考核制度也被引入到貧困治理中。從行政的角度而言，貧困治理的責(zé)任化是落實(shí)“精準(zhǔn)脫貧”的保障機(jī)制；從政治的角度而言，貧困治理的責(zé)任化能夠驅(qū)使地方政府不折不扣地落實(shí)黨中央要求的“執(zhí)政為民”的理念，將貧困人口的脫貧問題放在工作首位。貧困治理的責(zé)任化在強(qiáng)調(diào)約束作用的同時(shí)，也引入了激勵機(jī)制，鼓勵地方政府在貧困治理方面大膽創(chuàng)新，帶領(lǐng)貧困人口成功地走出一條產(chǎn)業(yè)扶貧的新路子。

第三，在基層社會拓展政治網(wǎng)絡(luò)。黨中央要求在貧困治理過程中，各級政府和干部要堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)政思想，將扶貧工作扎根每一個(gè)貧困戶，為脫貧致富出謀劃策、排憂解難。貧困治理當(dāng)中的“結(jié)對子”“駐村干部”“第一書記”等實(shí)踐真正地落實(shí)了黨中央倡導(dǎo)的“群眾路線”精神。在“精準(zhǔn)脫貧”階段，黨中央加大了聯(lián)系貧困群眾的力度，動員黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，為貧困治理作出貢獻(xiàn)。黨中央也倡導(dǎo)社會力量積極參與貧困治理，聽取貧困群眾的意見，以實(shí)際行動為貧困戶提供幫助。

中國貧困治理超越了西方的“福利國家”模式

中國貧困治理的政治邏輯在根本上有別于西方福利國家，體現(xiàn)了中國特色社會主義民主的政治本質(zhì)。首先，中國以貧困治理為抓手的福利分配是一種“人民福利”，而不是“少數(shù)人福利”。憲法賦予全體公民一律平等的權(quán)利，顯然也包括福利權(quán)利。其次，中國的福利分配是一種國家目標(biāo)，是基于“共同富裕”和“全面實(shí)現(xiàn)小康社會”原則的福利分配。資本主義的福利分配是一種政治統(tǒng)治手段，是安撫選民的政黨競爭的策略，福利政策經(jīng)常隨著政黨競爭而發(fā)生波動。再次，中國的公共福利是一種發(fā)展意義上的分配制度，不是簡單的社會救濟(jì)，而是通過產(chǎn)業(yè)扶貧，讓貧困人口形成致富的能力，共享改革開放的成果。資本主義的福利分配從一開始就是一種“托底式”的救濟(jì)扶貧，是為了確保市場秩序和政治秩序而實(shí)施的功利性政策。這些國家不可能通過公共投資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從根本上解決貧困人口的生活富裕問題。

以福利分配為導(dǎo)向的中國貧困治理所取得的偉大成就表明：只有超越黨爭與自身利益的局限，才能使貧困人口獲得穩(wěn)定并持續(xù)的福利改善；盲目仿效西方國家、試圖通過民主化實(shí)現(xiàn)社會富裕的第三世界國家，難免會陷入理論貧乏與制度枯竭的困境。對于廣大發(fā)展中國家而言，要想實(shí)現(xiàn)有效的貧困治理，必須在國家層面形成共識，將“共同富裕”作為國家發(fā)展的基本方向與制定大政方針的基本原則；經(jīng)濟(jì)發(fā)展是貧困治理的“硬道理”，沒有足夠的財(cái)政資源，貧困問題不可能得到根本解決；通過改革，強(qiáng)化中央政府的制度權(quán)威，福利分配的財(cái)政資金必須實(shí)行中央集權(quán)；擴(kuò)大與豐富福利分配的內(nèi)涵與外延，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會救濟(jì)式扶貧的弊端，從被動、保守式福利分配向主動、開放式福利分配轉(zhuǎn)變；公共福利實(shí)行全民均等化分配，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)“共同富裕”。

（作者為上海交通大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)研究院兼職研究員）