摘 要:在后疫情時代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突出問題之一，就是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。為此，要處理好發(fā)展與安全的關(guān)系，補短板、堵漏洞、強弱項，實現(xiàn)更加安全的發(fā)展；持續(xù)提升應(yīng)急管理機構(gòu)的治理能力，使之能夠在危機的預警、響應(yīng)、處置、善后和防范等各個環(huán)節(jié)應(yīng)付自如；持續(xù)提升應(yīng)急管理機構(gòu)的治理合法性，贏得民眾對政府的信任，推動共建共享平安中國；評估、管理和提升應(yīng)急管理績效，從而實現(xiàn)更高效能的治理。

關(guān)鍵詞:統(tǒng)籌發(fā)展和安全 國家治理 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

2020年新冠肺炎疫情全球大流行，截至2020年底全球超過8000萬人感染病毒，180多萬人因之喪生。與此同時，疫情沖擊使旅游、餐飲、商貿(mào)、娛樂等許多行業(yè)遭受重創(chuàng)，交通管控等疫情防控措施使脆弱的全球經(jīng)濟進一步惡化。此外，病患、失業(yè)、輟學、犯罪等一系列社會問題滋生，使一些國家的主權(quán)安全岌岌可危。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國進入新發(fā)展階段，在新冠肺炎疫情的影響下，人們更加認識到統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要性。

黨的十九屆五中全會提出要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國”，并指出要“堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰(zhàn)略，維護和塑造國家安全，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障”。全會明確要加強國家安全體系和能力建設(shè)，確保國家經(jīng)濟安全，保障人民生命安全，維護社會穩(wěn)定和安全。這意味著要從國家戰(zhàn)略高度重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全，從大安全和大發(fā)展的視角推進平安中國建設(shè)。

如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全之間的關(guān)系

發(fā)展和安全之間的關(guān)系是微妙、動態(tài)和復雜的，而如何對其加以統(tǒng)籌，則取決于我們?nèi)绾握J識二者之間的關(guān)系。如果把發(fā)展和安全進行簡單的劃分（高水平或低水平），并對二者之間的關(guān)系加以組合，那么我們可以明確四種典型狀態(tài)（如圖1所示）。

首先是第一種情形，發(fā)展和安全都是低水平的，這種雙低狀態(tài)意味著人類社會的“至暗時刻”。顯然，這種情形是不可取的，也是難以為繼的一種狀態(tài)。人類在20世紀以前一直處于低水平的發(fā)展和低水平的安全之中，只不過到了最近一個世紀特別是20世紀中葉以后，才有了發(fā)展和安全的齊頭并進。

第二種情形是發(fā)展處于低水平而安全處于高水平。在這種情形之下，人類社會處于發(fā)展停滯的安全之中。由于政治體制和科學技術(shù)沒有突破性進步，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，社會陷入“內(nèi)卷化”狀態(tài)而裹足不前。此時的安全是有條件和不穩(wěn)定的，極易受到自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭等突發(fā)事件的沖擊。因此，在這種情況下，即便處于相對較高水平的安全之中，也是一種虛幻的安全假象，由于沒有發(fā)展的支撐而難以為繼。

第三種情形是“致命的發(fā)展”，或者說是沒有安全保障的發(fā)展。在工業(yè)化快速推進的時期，經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮令人陶醉，但是由此帶來的環(huán)境污染、事故傷亡、健康威脅等風險也與日俱增，使高速發(fā)展付出了巨大的安全代價，甚至可以說是得不償失的誤導性發(fā)展。比如，在先污染后治理的發(fā)展觀念指導下，許多湖泊、河流和土地遭受嚴重的污染，而為此付出的環(huán)境整治成本遠遠超過發(fā)展所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值。特別是為了追求發(fā)展速度而不惜一切代價的經(jīng)濟增長，往往埋下了難以根治的安全隱患，使來之不易的發(fā)展果實脆弱難保。與此同時，新技術(shù)的應(yīng)用帶來了效率的提升，但是也使安全風險凸顯。比如，外賣騎手遭遇平臺算法陷阱而導致交通事故頻增，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的過度加班文化導致員工過勞猝死，等等。

第四種情形是高質(zhì)量發(fā)展，即發(fā)展和安全都處于高水平，且二者相互促進。在這樣一種情形之下，發(fā)展和安全攜手并進并有機統(tǒng)籌，發(fā)展為安全提供了支撐，安全為發(fā)展提供了保障，實現(xiàn)了發(fā)展和安全的辯證統(tǒng)一。發(fā)展和安全并非水火不容或不可兼得的矛盾，而是能夠進行系統(tǒng)把握、動態(tài)平衡、系統(tǒng)協(xié)調(diào)和有機統(tǒng)籌的。習近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》的說明中指出：“我們越來越深刻地認識到，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。”我們要“處理好發(fā)展和安全的關(guān)系，有效防范和應(yīng)對可能影響現(xiàn)代化進程的系統(tǒng)性風險”。

從人類社會的發(fā)展歷程來看，發(fā)展、安全以及發(fā)展和安全之間的關(guān)系經(jīng)歷了值得關(guān)注的變化。放眼歷史，可以看到人類社會在很長一段時間都處于低水平的發(fā)展和安全之中。工業(yè)革命帶來了科技進步和工業(yè)增長，推動了經(jīng)濟社會發(fā)展，但是也使各種各樣的安全問題凸顯。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的進一步提速增效，安全水平也得到同步提升，并實現(xiàn)了發(fā)展和安全的攜手并進。

在發(fā)展和安全之間的關(guān)系方面，生態(tài)環(huán)境和交通安全這兩個領(lǐng)域為我們提供了有益的啟示。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的庫茲涅茲曲線刻畫了經(jīng)濟增長和環(huán)境質(zhì)量之間的動態(tài)曲線關(guān)系，即在經(jīng)濟增長初期，環(huán)境質(zhì)量會隨著經(jīng)濟增長而惡化；但是，在越過了拐點以后，經(jīng)濟增長所帶來的不是環(huán)境污染，而是環(huán)境質(zhì)量的同步改善。類似地，在交通安全領(lǐng)域，機動車保有量的增長在一開始會導致交通事故和傷亡人數(shù)的攀升；但是，一旦達到了臨界值，機動車保有量的增長不僅不會使交通事故問題惡化，而且可能大大減少交通事故。因此，發(fā)展和安全之間盡管充滿張力，但是卻并非都是沖突和矛盾，而是可以得到有效統(tǒng)籌和平衡的。

雖然新冠肺炎疫情帶來了前所未有的安全挑戰(zhàn)，但是我們?nèi)匀灰姓J當下的時代不是黑暗的時代，而是有史以來最好的時代。史蒂芬·平克在《當下的啟蒙：為理性、科學、人文主義和進步辯護》中指出：“人類的聰明才智已經(jīng)戰(zhàn)勝了生命的主要威脅，……可以說，我們正生活在歷史上最安全的時代。”正是得益于政治進步、經(jīng)濟增長、社會啟蒙、科技發(fā)展，我們才得以避免許多過去世代所難以避免的威脅和風險。但是，新冠肺炎疫情沖擊使發(fā)展和安全的統(tǒng)籌問題進一步凸顯，而如何在后疫情時代更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，就成為至關(guān)重要的課題。

如何保障安全感十足的高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九屆五中全會提出到2035年要實現(xiàn)的一系列遠景目標中，其中之一就是要使平安中國建設(shè)達到更高水平。發(fā)展帶來的是獲得感，安全帶來的是安全感，而只有發(fā)展和安全得以統(tǒng)籌才能有真正的幸福感。在后疫情時代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突出問題之一，就是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。為此要加強國家安全體系和能力建設(shè)，不斷增強應(yīng)急管理能力，使安全能夠跟上發(fā)展的步伐，并使發(fā)展能夠增強保障安全的能力。

在高質(zhì)量發(fā)展階段，要未雨綢繆地加強應(yīng)急管理能力建設(shè)。應(yīng)急管理需要同時增強治理能力和治理合法性，而二者是相互強化的關(guān)系，并共同影響應(yīng)急管理績效。對于應(yīng)急管理績效的提升而言，治理能力和治理合法性缺一不可。具體到治理能力和治理合法性，則又進一步包括若干維度。治理能力是應(yīng)急管理組織在應(yīng)對危機時所掌握的資源和展現(xiàn)的素質(zhì)，包括協(xié)調(diào)、分析、監(jiān)管、履職等方面的能力。治理合法性則主要是指民眾等利益相關(guān)者如何評價和信任政府部門，以及社會群體之間的信任和合作。著眼于統(tǒng)籌發(fā)展和安全，我們要在如下四個方面做好工作。

對國家安全領(lǐng)域高度重視和加大投入，補短板、堵漏洞、強弱項，實現(xiàn)更加安全的發(fā)展。新冠肺炎疫情暴露了我國在公共衛(wèi)生、應(yīng)急管理等領(lǐng)域的投入嚴重不足，無論是資金、人才還是政策都沒有達到必需的水平。為此，應(yīng)進一步高度重視安全隱患、漏洞和短板，通過發(fā)揮中央和地方兩個積極性，盡快補齊增強這些薄弱環(huán)節(jié)。

應(yīng)急管理的特點之一是危機的潛伏期較長，不出事沒人管，一出事便難以管。因此，國家安全的一些關(guān)鍵領(lǐng)域在常態(tài)時期往往得不到足夠的重視和應(yīng)有的投入。但是，如果放任這種平時不重視和臨時抱佛腳的應(yīng)對態(tài)勢繼續(xù)下去，則安全問題就可能重蹈覆轍。對此，可以考慮設(shè)立專項國家安全基金，加強對國家安全薄弱環(huán)節(jié)的持續(xù)監(jiān)測和穩(wěn)定投入，盡快補齊國家安全領(lǐng)域的短板。

持續(xù)提升應(yīng)急管理機構(gòu)的治理能力，使之能夠在危機的預警、響應(yīng)、處置、善后和防范等各個環(huán)節(jié)都有足夠的資源和能力應(yīng)付自如。應(yīng)急管理能力既涉及硬件基礎(chǔ)設(shè)施（包括“新基建”），也關(guān)乎應(yīng)急管理機構(gòu)的組織軟件，而后者的重要性日益凸顯。2018年，應(yīng)急管理機構(gòu)在黨政機構(gòu)改革中應(yīng)運而生，整合了多個原來分散在不同部門的職責，而疫情防控就成為新成立的應(yīng)急管理機構(gòu)所經(jīng)歷的一次大考。從應(yīng)急管理機構(gòu)的治理能力來看，目前在協(xié)調(diào)、分析、監(jiān)管和履職等方面都還有進一步提升的空間。

在治理能力提升方面，要轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理機構(gòu)的“救火員”思維，使之從應(yīng)對轉(zhuǎn)向預警，從被動走向主動。習近平總書記指出，“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫”，要“把全生命周期健康管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)”。為此，應(yīng)注重利用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)，不斷提升城市的韌性和抗風險能力，使之能夠服務(wù)于國家安全的全生命周期管理。

當然，在利用新興信息技術(shù)提升治理能力的同時，也要認識到一些值得關(guān)注的新現(xiàn)象。比如，疫情期間開發(fā)和使用的健康碼，在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展方面做出了突出貢獻，也是提升治理能力的典型案例之一。但是，在其使用過程中，要注重切實保護用戶的個人隱私和數(shù)據(jù)安全，避免數(shù)據(jù)泄露可能誘發(fā)的次生風險。

持續(xù)提升應(yīng)急管理機構(gòu)的治理合法性，贏得民眾對政府的信任，推動共建共享平安中國。應(yīng)急管理機構(gòu)的能力再強，如果得不到民眾的認可和信任，那么就無法在合法性上得分，也會危及應(yīng)急管理績效。比如，疫情防控期間的網(wǎng)絡(luò)謠言會嚴重影響民眾對事實的判斷，并可能導致人群聚集和囤積居奇等負面影響。從應(yīng)急管理機構(gòu)的合法性而言，需要加強政府公信力建設(shè)，并持續(xù)不斷地增強社會信任和厚植社會資本。以疫情防控期間要不要戴口罩為例，如果每個人都只顧自己而無視他人，或者對政府的指令和要求置之不理，那么就可能使疫情難以得到有效控制。

治理合法性也意味著要在應(yīng)急管理中走群眾路線，積極推動民眾參與，使之成為應(yīng)急管理不可或缺的一部分，持續(xù)鞏固國家安全人民防線。群眾的眼睛是雪亮的，他們的“隨手拍”和聯(lián)防聯(lián)控，都為應(yīng)急管理做出了貢獻，也從參與中贏得了獲得感和安全感。因此，來自民眾的創(chuàng)意和參與有利于創(chuàng)新應(yīng)急管理模式，使應(yīng)急管理事半功倍。

評估和管理應(yīng)急管理績效，從而持續(xù)提升應(yīng)急管理績效。治理能力和治理合法性可以轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理績效，而能否轉(zhuǎn)化和如何優(yōu)化則取決于對應(yīng)急管理績效的評估和管理。目前在安全生產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)建立了一套較為完善的績效考評體系，但是硬性攤派指標、“一票否決”和“末位淘汰”等極端做法，則使績效考核演變?yōu)?ldquo;以考代管”。這種考核方式甚至誘發(fā)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的弄虛作假，而各地政府對安全生產(chǎn)的重視轉(zhuǎn)變?yōu)閷冃Э己私Y(jié)果的關(guān)注，考核手段替代了考核目標，導致本末倒置的尷尬局面。與此同時，考核結(jié)果主要用于問責和獎懲，而沒有成為各地進行風險預判、問題診斷、標桿比較和績效改進的依據(jù)，對應(yīng)急管理績效改進的作用不大。考核結(jié)果主要使用的是過去發(fā)生的事故、人員傷亡和財產(chǎn)損失等方面的數(shù)據(jù)，而很難對未來發(fā)展狀況進行預測，考核的滯后性非常明顯。

要想發(fā)揮績效評估和管理的作用，就應(yīng)該重塑應(yīng)急管理績效體系，使績效評估能夠真正反映應(yīng)急管理的真實水平，并為問題診斷和績效改進提供精準依據(jù)。為此應(yīng)建立治理能力和治理合法性同應(yīng)急管理績效之間的內(nèi)在聯(lián)系，厘清應(yīng)急管理績效的形成機理，并據(jù)此構(gòu)建和完善統(tǒng)籌發(fā)展和安全的新型績效評估和管理體系。加強以人民為中心的應(yīng)急管理績效評估體系構(gòu)建，注重對民眾的安全感進行調(diào)查、評價和診斷。在評估應(yīng)急管理績效時，不應(yīng)以“零風險”作為評判成敗的依據(jù)，而應(yīng)以是否提升了治理能力和治理合法性來進行衡量。要淡化績效評估的問責色彩，提升績效評估在促進績效提升等方面的作用。

【本文作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國人民大學公共管理學院教授】  

參考文獻

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[2][美]史蒂芬·平克：《當下的啟蒙：為理性、科學、人文主義和進步辯護》，杭州：浙江人民出版社，2018年。

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[4]楊開峰等：《統(tǒng)籌施策——疫情之后的公共衛(wèi)生之治》，北京：中國人民大學出版社，2020年。

責編：司文君 / 蔡圣楠

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