摘 要:政務公開作為我國行政改革的基本內容，歷經了從基層到高層、從局部到全國、從面上到深入的一個長期發(fā)展過程。當前，我國政務公開工作已經基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢也得到進一步彰顯，但依然面臨一系列挑戰(zhàn)?；谛畔⒅卫砟芰ν七M政務公開的可能路徑包括：從政務公開內涵方面實現(xiàn)政府主導向多元共治轉變；從政府治理重心方面實現(xiàn)信息公開向數(shù)據共享轉變；從體制機制創(chuàng)新方面實現(xiàn)技術治理向整體治理聚焦。

關鍵詞:政務公開 公信力 政府治理

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

政務公開作為現(xiàn)代政府治理的一個環(huán)境基礎要素，已經成為我國社會常態(tài)下的行政管理和非常態(tài)下的應急管理的重要條件。政務公開制度是否完善、運轉是否協(xié)調、績效是否合乎民意，直接影響著政府治理的效能和制度效能。加快推進政務公開制度落實，著力形成良性運行機制，有效依托行政與技術雙重支撐，是促進制度建設和治理效能有機融合、推進我國各項改革舉措落到實處、提升政府公信力的有力之舉。

我國政務公開工作已經基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢得到進一步彰顯

政務公開作為我國行政改革的基本內容，歷經了從基層到高層、從局部到全國、從面上到深入的一個長期發(fā)展過程?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》2008年開始施行，標志著制度化的政務公開全面建立；經過11年的實施完善，2019年4月重新修訂。這十余年來，我國幾乎每年都會出臺政府信息公開報告和年度政務公開要點，這充分表明政務公開制度體系逐步完善，政務公開工作卓有成效?；仡櫸覈展_發(fā)展的歷程，可以看到，我國政務公開工作已經基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢得到進一步彰顯。

制度體系不斷完善

2011年，全國政務公開領導小組發(fā)布《關于開展依托電子政務平臺加強縣級政府政務公開和政務服務試點工作的意見》，提出政府信息公開、行政職權、便民服務三大類共計385項事項應依托電子政務平臺向社會公開。2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》，提出各地各部門應當推進行政決策、執(zhí)行、管理、服務和結果五個方面的全過程、全流程公開。2019年，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》首次將“五公開”要求寫入法規(guī)。2020年6月，在抗擊新冠肺炎疫情取得重大戰(zhàn)略成果的關鍵時期，國務院辦公廳印發(fā)《2020年政務公開工作要點》，從制度層面對權責清單、經濟政策發(fā)布解讀、疫情信息發(fā)布、信息公開等政務公開工作作出規(guī)定，為增強政府透明度和公信力，助力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了支撐和保障。

運行機制逐步健全

我國在多年政務公開實踐過程中，積累了豐富經驗，形成了完備機制。為確保信息公開落到實處，先后建立了協(xié)調聯(lián)動機制、公開審查機制、監(jiān)督問責機制等，尤其是新冠肺炎疫情防控期間優(yōu)化完善的聯(lián)防聯(lián)控機制，極大地提升了各級政府的響應能力和公開程度，確保政務公開制度落到實處。為監(jiān)督公共權力有效運行，同步建立了清單更新機制、債務公開機制、審計公示機制等。為保障制度執(zhí)行取得實效，逐步完善了考核評估機制、社會評議機制和責任追究機制等。其中，各級政府通過全國一體化政務服務平臺“好差評”系統(tǒng)、政府門戶網站、互聯(lián)網監(jiān)督平臺、“12345”熱線等收集企業(yè)和群眾意見建議成為常態(tài)，政務服務績效由企業(yè)和群眾評判更是得到全面推廣。此外，大數(shù)據、區(qū)塊鏈和人工智能等技術的引入，以及數(shù)據共享平臺的整體推進等，也為更快形成網絡信息時代新的政務公開運行機制創(chuàng)造了良好條件。

效能轉化積極推進

效能是指制度執(zhí)行的效果或效率，是體現(xiàn)和驗證制度優(yōu)勢的重要標志。總體來看，政務公開已經成為政府治理的有力工具，在促進行政管理體制改革、建立廉潔高效的行政管理新體系，增強政府回應性、改善政府治理環(huán)境，強化對公職人員的監(jiān)督、建設陽光透明政府，提高政府信息利用率、降低市場交易成本，規(guī)范緊急狀態(tài)下的信息公布、提高政府應急管理能力等多方面均取得了實實在在的效果。比如，北京市全面推進政務公開工作，積極打造政務公開日、“市民對話一把手”、一體化網上政府建設等系列品牌工程，在運用現(xiàn)代技術手段促進法治政府、創(chuàng)新政府和服務型政府建設方面走在了前列。值得肯定的是，隨著政府數(shù)據的進一步開放利用，政務信息系統(tǒng)將成為政策解讀、市場監(jiān)管、政民互動等領域的“必需品”。

我國政務公開面臨的主要挑戰(zhàn)

將我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能是一個極其復雜的系統(tǒng)工程，需要良好的運行機制、健全的保障體系以及科學的評估手段。就政務公開制度而言，其涉及信息公開、權力監(jiān)督、依法行政等多個方面，面臨政府誠信、決策風險及數(shù)據安全等諸多挑戰(zhàn)。

政府回應性不足與群眾知情權增長存在矛盾

我國現(xiàn)階段的國家治理具有過渡性、探索性和融合性等新特點。治理主體的多元參與與密切協(xié)同，并不能有效應對治理客體的錯綜復雜與敏捷多變，這一隱性矛盾在政務公開等方面尤為突出。網絡時代，群眾接收信息的自主權、發(fā)布信息的自主性空前提高，常常會超越政府的應對速度，導致政府有時以“遲到”“缺席”“沉默”等姿態(tài)出現(xiàn)?；ヂ?lián)網的開放性、離散性等特點決定了其信息傳遞和流轉的完全自由性，在相當程度上增加了政府公開數(shù)據、管理信息的難度，哪些信息需要公開、在什么范圍內公開、依據什么程序公開等問題成為“牽絆”。在打造治理共同體的過程中，政府與企業(yè)、政府與社會相互協(xié)作仍有較大提升空間，存在黨政部門孤軍作戰(zhàn)、有志群眾孤立無援、社會精英冷靜觀望等狀況。究其原因，主要在于各級政府對政府信息和政務數(shù)據認識不全、理解不深、風險意識不高，運用網絡和信息輔助決策能力不強，在主動公開、被動回應、交流互動等方面缺乏訓練。

政務公開目標與信息治理能力未能匹配

互聯(lián)網和大數(shù)據的兼容性與高速率，加快了人類學習與交流進程，加速了政務公開和信息共享，網絡和新媒體躍升為群眾獲取政府信息的主渠道，對政府應對及其決策產生重要影響。具體而言，各級政府在加快網絡公開、網上問政建設的同時，網絡的“雙刃劍”效應亦不可避免，如何駕馭信息、提升信息治理能力成為各級政府的最新考量。經此疫情防控一戰(zhàn)，社交媒體的“爆發(fā)性”壯大也為政府治理提出新難題，網絡空間政務公開成為后疫情時代的新模式新樣態(tài)，網上群眾路線雖然得到新發(fā)展，但如何由線下轉到線上卻遇到新困難。隨著越來越多不同年齡、不同背景的人民成為網民并躋身于信息傳播者和輿論生成者行列，信息發(fā)布的“門檻”將會降低，信息博弈和數(shù)據溯源的難度將會加大，政務公開的復雜性、風險性和未知性也會增加，政府信息治理能力亟需有效提升。

公開效能提升與體制機制運轉未能同步

從目前情況看，政務公開的主要矛盾已從公開數(shù)量逐步轉向公開質量，政務公開效能優(yōu)劣依賴于體制機制是否順暢有效。信息技術的不斷迭代，正在使政務公開向全領域延伸，呈現(xiàn)全時空、多維度的擴展之勢，數(shù)據多寡與信息能力成為網絡環(huán)境下政務公開質量的決定因素。但由于長期缺乏有效的多方合作機制，信息孤島和數(shù)據壁壘制約了政府信息公開效能的發(fā)揮，構建全民團結、聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、平戰(zhàn)結合的信息管理體系應當盡早提上議事日程。作為網絡大國，我國政務公開渠道早已呈現(xiàn)平民化和下沉趨勢，信息主體多元化和內容多樣化等特征較為明顯。然而，有的政府部門對政務信息的甄別、管理和使用等情況，有時還達不到人民群眾所期望的那樣融會貫通。制度的執(zhí)行過程需要綜合運用一系列詳細規(guī)范，如果缺乏對相關規(guī)范和詳細規(guī)定的了解，加之沒有強有力的法律保障和技術支撐，輕則會出現(xiàn)信息不同步和不對稱等現(xiàn)象，重則將導致政務公開制度碎片化和調適性等問題，影響政務公開整體效能的發(fā)揮。

基于信息治理能力推進政務公開的可能路徑

黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期經濟社會發(fā)展主要目標，其中提到的“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”，為加快政務公開和政府職能轉變指明了努力方向。網絡和信息技術在疫情防控攻堅戰(zhàn)中的成功實踐，則為構建以數(shù)據為中心的政務公開制度體系、以信息治理能力為支撐的運行機制提供了有力參考。

政務公開內涵：政府主導向多元共治轉變

一是公開主體上，要突出政府的主導作用。各級政府應當主動公開、積極作為，健全政府信息主動發(fā)布聯(lián)動機制，在主動公開、主動回應信息方面做足文章。按照《2020年政務公開工作要點》，加強政府網站和政務新媒體內容保障，更多發(fā)布權威準確、通俗易懂、形式多樣、易于傳播的政策解讀產品，不斷提高政策知曉度。與此同時，盡快實現(xiàn)制度與技術有機融合，形成政府主導、鏈條參與、技術匯集的強大支撐合力，健全與之有關的法律法規(guī)，完善數(shù)據標準規(guī)范，制定信息管理辦法等。

二是公開形式上，應凸顯黨媒和官媒的主陣地作用。在黨的全面領導下，落實政務公開的主體責任、主管責任、監(jiān)管責任，加快傳統(tǒng)媒體與新媒體的有機融合，形成全媒體統(tǒng)一行動的聚合效力。依據政務信息的重要性和影響程度，由不同類型媒體“分頭行動”，有效提高信息傳播利用效率。在管理權限的分配上，信息入口即收集渠道和范圍可以更寬更廣和不受限制，但信息出口即公開內容和時機應有科學根據和法律依據。

三是公開策略上，要善用精英的示范效應。在以“流量”為簡單效能標準的網絡世界，社會精英的言論往往決定著網絡輿論導向和信息流向。在多方參與治理的情境下，政府不僅要發(fā)揮資源“分配者”職能，還應扮演“調節(jié)者”與“領導者”角色，必須因材施用、各司其職。只有統(tǒng)籌網上網下、國內國際、大事小事，優(yōu)化組合力量，區(qū)分對象進行治理，才能盡快達成“更好強信心、暖人心、聚民心”的治理目標，更好發(fā)揮政務公開工作的獨特功能。

四是公開結果上，應形成聚合的信息優(yōu)勢。信息優(yōu)勢的形成需要各類治理主體全面參與，政務公開并非政府的“一家之事”，而是多方參與之治，要在發(fā)揮黨的領導作用和政府主導職能的基礎上，正確運用新技術手段，拓寬信息渠道和來源，吸引多方力量參與信息治理和政務公開，更好發(fā)揮我國制度優(yōu)勢。

政府治理重心：信息公開向數(shù)據共享轉變

一是信息管理的法治化整合。我國各級政府建立了較為完備的信息治理制度，相關法律包括《保守國家秘密法》《網絡安全法》《突發(fā)事件應急法》等，今后應當站在國家治理體系的全局高度，把握政務公開工作的特殊作用，對已有制度整體梳理，依據治理效能重新排序，按照合而為一、以大統(tǒng)小、因地制規(guī)等原則統(tǒng)一優(yōu)化。

二是信息分類的規(guī)范化再造。無論是主動公開，還是依申請公開，信息類型、格式、表述等方面均可能存在不統(tǒng)一現(xiàn)象。僅從文本表述的淺層面分析，如果執(zhí)行者缺乏一定的知識水平和理解能力，實際操作過程中極有可能出現(xiàn)信息傳達不同步、情況處置不及時等問題。因此，應當及時制定和出臺國家層面的信息分類指南，建立國家級信息管理機制并發(fā)揮實效。具體到信息分類與規(guī)范化問題，可以根據實際效果分為有效信息、無效信息和時效信息等；也可將突發(fā)事件中政府信息與事件緊急程度結合起來，按照輕重緩急劃分等級、區(qū)分類型等。

三是數(shù)據共享的標準化筑基。數(shù)據是信息的基本構成和主要形式，是信息交互的具體實現(xiàn)。2020年3月發(fā)布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據作為生產要素并可被市場化配置。數(shù)據要素將在推進國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮更大作用，政府信息獲取中數(shù)據“各自為政”等問題也將得到有效解決。

體制機制創(chuàng)新：技術治理向整體治理聚焦

一是筑牢指揮聚合的聯(lián)防聯(lián)控機制。設立央地多級突發(fā)事件應對常設機構和信息發(fā)布機制，指定信息發(fā)布責任主體。擬定中央到地方各級政府信息公開與信息發(fā)布權力清單、內容清單、問責清單等，賦予地方政府在清單范圍內充足的經濟、社會、環(huán)境資源調配權限，依據突發(fā)事件變化情況因地制宜構筑應對方案。以法定形式明確政務公開制度的責任主體，落實各級政府主體責任、壓實屬地責任，搭建聯(lián)防聯(lián)控大數(shù)據管理平臺和信息發(fā)布系統(tǒng)等，形成以安全部門為主導、以信息部門為支撐、以行政部門為依托的信息治理指揮體制。

二是健全權責融合的責任清單機制。借鑒此次疫情防控的成功經驗，由網信辦或應急管理部牽頭組建突發(fā)事件信息發(fā)布專門機構，明確數(shù)據歸屬，統(tǒng)一信息管理。對于各部門各級人員的具體職責劃定，可借鑒作戰(zhàn)領域任務分發(fā)系統(tǒng)，細化不同類型事件下的具體流程應對清單，加強信息分級管理和權限分配。在引入清單制區(qū)分任務的同時，須將數(shù)據安全擺在重要位置，核心敏感信息由黨政機關聯(lián)合保護，輔以集成化、可視化、清晰化的技術創(chuàng)新，形成明晰穩(wěn)定的多級信息審批機制、穩(wěn)固精準的內部信息控制機制、嚴格廣泛的外部數(shù)據賦權機制等。

三是構建價值統(tǒng)合的協(xié)調聯(lián)動機制。整合社會精英和民間組織優(yōu)勢力量，鼓勵包括互聯(lián)網企業(yè)、非行政事業(yè)單位等積極參與數(shù)據收集、甄別與回應，最大限度避免地方政府各自為政，杜絕地方官員懶政怠政等行為。公共企事業(yè)單位因其獨有的公共資源優(yōu)勢和信息技術優(yōu)勢，必須充分利用大數(shù)據和人工智能等技術，構建數(shù)據匯聚的多元溝通平臺，打破行政體制壁壘，盡快實現(xiàn)多方利益主體信息共享與跨區(qū)協(xié)同。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部研究員；本文系國家社科基金項目“信用機制與志愿服務發(fā)展研究”（項目編號：20GLX244）與中國行政改革研究基金課題“政府公信力與誠信政府建設研究”（課題編號：2019CSOARJJKT009）階段性成果；中共中央黨校（國家行政學院）信息技術部調研員劉海軍對本文亦有貢獻】

責編：李一丹 / 羅 婷

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