過(guò)去十余年間，我國(guó)中央和各級(jí)地方政府對(duì)于信息技術(shù)的價(jià)值定位實(shí)現(xiàn)了從“承載”到“運(yùn)營(yíng)”的躍升——從建設(shè)“電子政府”以滿足線上政府對(duì)線下政府的功能映射，到建設(shè)“智慧政府”以回應(yīng)整體性政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)需求。這一躍升過(guò)程，緊密契合于黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景，積極響應(yīng)了習(xí)近平總書記“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”的理論論斷，并在地方層面積累起兩類重要的智慧治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

其一，是以上海、杭州等城市的“城市大腦”為典型的智慧治理經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)的歸集、共享，打破科層體系內(nèi)業(yè)務(wù)條線間的信息分割；把解決堵點(diǎn)問題作為導(dǎo)向，創(chuàng)新開發(fā)“渣土車監(jiān)管”“群租房整治”“?；愤\(yùn)輸預(yù)警”等應(yīng)用場(chǎng)景，優(yōu)先提升政務(wù)服務(wù)效能。其二，是以北京等城市的“城市指揮中心”為典型的智慧治理經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重通過(guò)整合、辦理“政務(wù)熱線（12345）”、網(wǎng)格、城管等分散渠道的群眾訴求，優(yōu)化科層體系內(nèi)屬地層級(jí)間的“信息-權(quán)責(zé)-資源”配置；把解決痛點(diǎn)問題作為導(dǎo)向，用“接訴即辦”的信息需求持續(xù)倒逼“吹哨報(bào)道”的機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)先提升政府回應(yīng)性。這兩類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分別錨定超大型現(xiàn)代國(guó)家行政化治理機(jī)制中固有的“條”“塊”分割弊病，將大數(shù)據(jù)、人工智能等“新技術(shù)”嵌入到“老問題”中，形成強(qiáng)大、集約的智慧化解決方案。

在黨和國(guó)家大政方針的指引下，同時(shí)受已有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的激勵(lì)，越來(lái)越多的地方政府已經(jīng)不再滿足于理念上的躍升，而是積極開展智慧治理的實(shí)踐探索。如果以市級(jí)層面為統(tǒng)計(jì)口徑，計(jì)算科技部、工信部、國(guó)家測(cè)繪地理信息局、發(fā)改委所確定的智慧城市相關(guān)試點(diǎn)數(shù)量，截至2020年9月，我國(guó)智慧城市試點(diǎn)數(shù)量累計(jì)已達(dá)749個(gè)。也就是說(shuō)，我國(guó)95%的副省級(jí)城市、83%的地級(jí)城市都在城市智慧化的道路上。但在經(jīng)歷了高清攝像頭布控、5G基站建設(shè)、政府內(nèi)網(wǎng)升級(jí)、大數(shù)據(jù)上云等以數(shù)據(jù)搜集、傳輸和歸并為目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施投入后，如何將積累的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力并解決政府供給公共服務(wù)過(guò)程中遇到的棘手問題，已經(jīng)成為地方政府提升智慧治理能力必須突破的瓶頸。

地方政府智慧治理陷入瓶頸的典型表現(xiàn)

愛因斯坦曾指出“提出問題往往比解決問題更重要”，發(fā)現(xiàn)瓶頸是突破瓶頸的前提。地方政府的智慧治理一旦陷入從數(shù)據(jù)搜集能力上行至數(shù)據(jù)分析能力的瓶頸，往往會(huì)呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特征：

第一，“穿新鞋、走老路”，沉淀了數(shù)據(jù)，儲(chǔ)備了技術(shù)，拿出的卻是老辦法。例如，新冠肺炎疫情初期，雖然一些城市已經(jīng)建立、運(yùn)行了“城市大腦”和“城市指揮中心”，但在面臨嚴(yán)防疫情擴(kuò)散和加速?gòu)?fù)工復(fù)產(chǎn)間的平衡難題時(shí)，其中絕大多數(shù)依然采取層層加碼的“表格抗疫”老辦法，直至“健康碼”的出臺(tái)和推廣。又如，筆者觀摩多地城市指揮中心的演示屏幕發(fā)現(xiàn)，其盡管可以“無(wú)死角”地實(shí)時(shí)呈現(xiàn)用高清攝像頭乃至無(wú)人機(jī)采集到的城市路況，但到了實(shí)際解決高峰時(shí)段的擁堵問題時(shí)，多數(shù)城市還是在靠地面現(xiàn)場(chǎng)的交警來(lái)人工調(diào)控紅綠燈時(shí)長(zhǎng)。

第二，政府“一言堂”，主官說(shuō)話而不是數(shù)據(jù)說(shuō)話。智慧治理的關(guān)鍵，在于讓數(shù)據(jù)向決策者說(shuō)話，利用大數(shù)據(jù)來(lái)識(shí)別治理中存在的問題，剖析問題成因，再輔助決策者權(quán)衡利弊，選擇對(duì)策。然而，在一些地方的智慧治理過(guò)程中，負(fù)責(zé)搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)、設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的企業(yè)團(tuán)隊(duì)和負(fù)責(zé)結(jié)合數(shù)據(jù)與治理需求進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的決策咨詢（專家）團(tuán)隊(duì)，都嚴(yán)重缺乏基于專業(yè)知識(shí)、權(quán)威來(lái)引導(dǎo)地方政府設(shè)定問題議程的話語(yǔ)權(quán)。一旦重回由部門和主官基于局部經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人注意力來(lái)決定如何發(fā)掘數(shù)據(jù)價(jià)值的模式，傳統(tǒng)治理向智慧治理的轉(zhuǎn)型便進(jìn)入了誤區(qū)。

地方政府智慧治理瓶頸根源于理念偏差與理論偏差

地方政府在探索實(shí)踐智慧治理時(shí)遭遇瓶頸，深層次原因還在于理念偏差與理論偏差的疊加。首先是理念偏差。地方政府的行政治理機(jī)制有著強(qiáng)烈的績(jī)效導(dǎo)向，整個(gè)組織對(duì)顯性的、“投入-產(chǎn)出”指標(biāo)的關(guān)注往往會(huì)壓倒其對(duì)轉(zhuǎn)化過(guò)程和能力的重視，而且越是后發(fā)追趕的地方政府越容易以先發(fā)地區(qū)為參照，陷入結(jié)果導(dǎo)向的陷阱。然而，從傳統(tǒng)治理向智慧治理轉(zhuǎn)型，必然要經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的、技術(shù)“嵌入”組織的過(guò)程，也必然要以一種以往并不具備的智慧治理能力的習(xí)得和螺旋上升為支撐。如果不能適時(shí)糾正這種理念上的偏差，地方政府推行智慧治理的激勵(lì)就會(huì)扭曲為用一蹴而就的投入追求立竿見影的產(chǎn)出，因?yàn)闆]有“干中學(xué)”的耐心和試錯(cuò)的勇氣，遇到棘手挑戰(zhàn)便只能重回老路。

其次是理論偏差。恩格斯曾經(jīng)指出：“一個(gè)民族要想站在科學(xué)的最高峰，就一刻也不能沒有理論思維。”習(xí)近平總書記在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上引用了恩格斯的這一論述，并明確地提出：“中華民族要實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興，也同樣一刻不能沒有理論思維。”智慧治理是以在信息技術(shù)創(chuàng)新所引領(lǐng)的社會(huì)變遷中科學(xué)、合理地建構(gòu)“秩序”為使命的。技術(shù)創(chuàng)新的確是全新的挑戰(zhàn)，但在社會(huì)變遷中建構(gòu)秩序卻并非沒有理論規(guī)律可以依托。可惜的是，還有相當(dāng)多的地方政府在布局智慧治理工作時(shí)，缺少理解社會(huì)變遷這一復(fù)雜現(xiàn)象及其秩序重建規(guī)律的理論思維自覺，故而還在依靠并信賴領(lǐng)導(dǎo)干部自身的主觀經(jīng)驗(yàn)和直覺判斷來(lái)推動(dòng)智慧治理，結(jié)果造成了主官“一言堂”的不利局面。

如何突破瓶頸，提升地方政府智慧治理能力

黨的十九大報(bào)告對(duì)于新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的論述，是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)探索解決國(guó)家治理中重大問題的理論思維起點(diǎn)。既然智慧治理是回應(yīng)“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”所必需的治理能力躍升，那么“不平衡不充分的發(fā)展”就是這一能力習(xí)得過(guò)程中必須優(yōu)先予以承認(rèn)和解決的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

因此，地方政府要突破前文所述的瓶頸，首先要堅(jiān)持“用現(xiàn)實(shí)活化理論”，以問題為導(dǎo)向，自下而上、積少成多地來(lái)學(xué)習(xí)智慧治理。比如，杭州的“整體智治”和北京的“接訴即辦”分別在政務(wù)服務(wù)和社情民意回應(yīng)領(lǐng)域引領(lǐng)著我國(guó)智慧治理實(shí)踐的前沿，而他們的做法和全球其它智慧治理領(lǐng)先城市的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)勾勒出一套從“數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化再到智慧化”的階梯理論，來(lái)逐步提升相應(yīng)的治理能力。為此，其它地方政府應(yīng)在實(shí)事求是評(píng)估自身所處發(fā)展階段及其資源約束的基礎(chǔ)上，因地制宜地規(guī)劃智慧治理能力的進(jìn)階路徑。事實(shí)上，當(dāng)前多數(shù)地方政府的數(shù)據(jù)歸集工作僅僅是治理要素——治理主體、治理工具和治理客體的數(shù)字化表述的開始，而歸集數(shù)據(jù)在液晶屏幕上的絢麗呈現(xiàn)，也更多是對(duì)數(shù)據(jù)的羅列，尚未完成經(jīng)由工作邏輯連接和篩選后對(duì)數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化與信息化轉(zhuǎn)換。超越這些階段而急切追求智能化甚至智慧化，便會(huì)成為無(wú)本之木，難免欲速則不達(dá)。

此外，上海、深圳等地的智慧治理經(jīng)驗(yàn)還表明，階梯理論中特定階段的治理能力習(xí)得，乃是牽涉社區(qū)、醫(yī)療、教育、交通、環(huán)保、城管、應(yīng)急等多個(gè)子系統(tǒng)的復(fù)雜協(xié)同過(guò)程。因此，要實(shí)現(xiàn)智慧治理能力的階段性攀升，既要分清輕重緩急，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)質(zhì)量和部門意愿，選準(zhǔn)突破口；又要以點(diǎn)帶面，聚沙成塔，逐一構(gòu)建起治理體系中各個(gè)條塊、各個(gè)領(lǐng)域的智慧子系統(tǒng)，搭齊四梁八柱，再竣工驗(yàn)收。信息技術(shù)的日新月異，各地發(fā)展的不平衡、不充分，都決定了地方政府智慧治理能力的提升不適合搞“一刀切”的大方案、大規(guī)劃，更不能滿足于“做盆景”“找亮點(diǎn)”式的單兵突進(jìn)。

其次，要把握好新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾這個(gè)理論思維起點(diǎn)，地方政府還必須在推進(jìn)智慧治理過(guò)程中，重視學(xué)習(xí)并應(yīng)用有關(guān)技術(shù)和社會(huì)變遷的經(jīng)典理論，堅(jiān)持“用理論照亮現(xiàn)實(shí)”。人民的“美好生活需要”，是在技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)下“日益增長(zhǎng)”的；而“美好”所蘊(yùn)含的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，又是由黨和國(guó)家、科技力量、市場(chǎng)力量和社會(huì)力量共同引導(dǎo)、塑造而形成的。智慧治理要回應(yīng)新時(shí)代人民的需要，不能簡(jiǎn)單地在“不平衡不充分的發(fā)展”的地區(qū)間簡(jiǎn)單復(fù)制模式和經(jīng)驗(yàn)，卻都要遵循兼容并吸納技術(shù)、市場(chǎng)和社會(huì)力量的基本邏輯。這種多元參與、協(xié)同治理的邏輯，要求地方政府必須擺脫一手包辦的指令型思維，建立起市場(chǎng)導(dǎo)向的契約型思維。

具體而言，要特別重視從市場(chǎng)上招標(biāo)獨(dú)立的企業(yè)作為技術(shù)伙伴，而不是自辦企業(yè)承接業(yè)務(wù)，把技術(shù)力量變成行政力量的附庸。以此為前提，智慧治理平臺(tái)的搭建、運(yùn)維和場(chǎng)景開發(fā)，應(yīng)通過(guò)階段性、模塊化、項(xiàng)目制的契約安排，動(dòng)態(tài)發(fā)掘、對(duì)接政府與公司共同的治理需求，實(shí)現(xiàn)治理效率與效益的雙贏。例如，“停車難”是許多地方政府進(jìn)行城市治理的痛點(diǎn)問題——群眾訴求越來(lái)越集中，但該問題涉及交通、公安、城管、工信等多個(gè)行政部門，又必須聯(lián)動(dòng)物業(yè)公司、小區(qū)業(yè)委會(huì)等分散的市場(chǎng)和社會(huì)力量才能得到解決。考慮到我國(guó)智能停車市場(chǎng)前景廣闊，企業(yè)可以從中獲得豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這就有利于調(diào)動(dòng)其積極性，為政府打破部門之間乃至政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的數(shù)據(jù)壁壘提供資金與技術(shù)支持，從而降低智慧治理的財(cái)政投入。

同樣的，伴隨我國(guó)地方政府對(duì)營(yíng)商環(huán)境的日益重視，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)來(lái)化解部門分割、政企分割等影響政務(wù)服務(wù)效率的頑疾，成為各地智慧治理的重要任務(wù)。但是，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的環(huán)節(jié)眾多，千頭萬(wàn)緒，單純依靠主管部門（如地方發(fā)改委）或主責(zé)官員，往往很難找準(zhǔn)智慧治理的突破口。相比之下，江蘇宿遷等地的智慧治理平臺(tái)，充分把握技術(shù)供應(yīng)商的業(yè)務(wù)需求與數(shù)據(jù)安全間的平衡，根據(jù)平臺(tái)合作企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)鏈金融服務(wù)的特點(diǎn)，吸引其在企業(yè)開辦、獲得水電等富含中小企業(yè)成長(zhǎng)信息的環(huán)節(jié)打通部門信息分割，提供全鏈條的工單智能分揀、自動(dòng)推送、辦理超時(shí)預(yù)警、問題診斷等智慧治理工具。這種以多元治理模式和智慧治理合作伙伴的利益為中心的工作機(jī)制，不僅為破解條塊分割提供了技術(shù)與市場(chǎng)的助力，而且顯著改善了當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境，并且激勵(lì)了社會(huì)資本持續(xù)參與智慧治理、不斷投資于智慧治理技術(shù)的創(chuàng)新。

【本文作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、電子政務(wù)系系主任】